臺東縣池上鄉萬安社區參與 農村再生計畫示範區之影響

國立臺東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

指導教授：李玉芬 先生

臺東縣池上鄉萬安社區參與 農村再生計畫示範區之影響

研究生：謝佩娟 撰

中華民國九十九年六月

臺東縣池上鄉萬安社區參與 農村再生計畫示範區之影響

作 者 ： 謝 佩 娟

國 立 臺 東 大 學 區 域 政 策 與 發 展 研 究 所 公 共 事 務 管 理 在 職 碩 士 專 班

摘 要

行政院於97年底推出的「農村再生條例」，號稱能夠救農村，但卻因爭 議過大，尚未正式立法，本研究的研究動機在了解我國農業政策為何失靈，釐清 農村再生條例正反方支持者論述立場與爭議，並以該計畫的試辦區「萬安社區」

為觀察標的，研究目的在探討萬安社區發展之困境、加入農村再生計畫示範區的 原因與目的、試辦過程所遭遇的問題及影響，從萬安案例檢證試辦農村再生計畫 後，是否會產生雙方預期的結果？施行農村再生計畫能否解決農村困境，最後評 估農村再生政策正式實施的必要性與正當性。

研究方法採取「實地自然進入」方式進入現場，直接說明意圖以取得真實資 訊；以「文獻分析法」與「深入訪談法」作為蒐集資料的方法。

研究結果發現：萬安社區發展主要問題有大型糧商壟斷銷售平台與就業機會 造成農民所得低落、青壯人口流失導致社區營造人才斷層與理念銜接的瓶頸；萬 安社區加入農村再生計畫示範區的主因是水保局的主動支持與完成萬安社區原定 的社區營造規劃；萬安社區加入農村再生的主要目的是提升居民所得與增加就 業機會；萬安社區試辦農村再生過程中遭遇最大的問題是各執行單位溝通不足、

規畫書不符合社區需求、試辦結果與預期落差大；試辦後得到正反兩方面的影響，

正面影響是生活環境改善與增加申請經費的管道，負面影響是造成社區內部意見 分歧，以及無預算進行全面試辦；萬安社區的確出現反對農村再生者提出之疑 義，包含農村再生計畫實施的對象與通用性的爭議、試辦後無法解決農村問題、

無法排除農地污染流失與違憲的可能、單一組織提案制引發地方紛爭、水保局作 為農村再生條例中央主管機關，妥適性遭質疑、條例內容設計偏向社區營造政策 而非產業發展政策。

本研究認為農村再生政策目前尚無正式實施的必要性與適宜性，政府應該有 全面性的農村政策才能讓農村再生，解決農村再生條例內容之爭議後，才能提高 農村再生政策的可行性與正當性。

關 鍵 詞 ： 農 村 再 生 條 例 、 社 區 營 造 、 農 村 、 農 地 、 農 業 。

The study of influence of Wan-An community’s involvement of renovation demonstration area in rural area

Author: Xie Peijuan

Abstract

Rural area renovation statute passed by Executive Yuan in late 2008 claimed to renovate the rural area. However, it hasn’t been officially

legislated. The motives of my research put emphasis on the disorder of agriculture policy, clarify the standpoints of pros and cons, and pick up Wan-An community as my target sample. The purpose of my research is on the difficulty of Wan-An community, the causes and effects of renovation demonstration area in rural area and the influence of the process, the feasibility of Rural area renovation statute, and the necessity of the implementation of agriculture renovation policy.

Research methods stick to the hands-on involvement in the rural area to acquire authentic data collected through documents analysis and one-on-one interviews.

The data reveal that the monopoly of the big-scale rice supplier results in the fall of employment, low payments and the loss of manpower which brings about the disconnection of elite and concept. The reason of Wan-An community’s getting involved in the project is attributed to the support of COA (Soil and Water Conservation Bureau) as well as the goal to accomplish the community building scheme. Simultaneously, the

achievements will augment the inhabitant’s income and employment.

However, the most difficult problems encountered during the

implementation are the inefficiency of communication among executive sections, the old-fashioned proposal which can meet community’s need and the expectation discrepancy. After the application of statute, it comes

positive and negative sides. For one thing, it improves the living

environment and adds one more source of applying for funds; for another, it leads to inner differentiation among community and uncertainty of overall application.

After the implementation, the Wan-An community emerges some

problems fitting in with the doubts provided by opposition faction such as

the controversy of target people and practicality of implementation,

unsettled rural area problems and farmland pollution, the possibility to go against constitution, incomplete proposal, the questioned feasibility and the content of statute focuses on community development instead of industry development.

The result of the research reveals that there is no necessity and urgency for the implementation of rural area renovation statute. Not until the government settles the dispute does the statute be workable.

Key words: Rural area renovation statute, community development,

rural village, farmland, agriculture

謝誌

本篇論文的研究動機來自於不捨我那勤奮耕耘，將一輩子貢獻給台灣這片土地 的不識字阿嬤與在40年前因為要支付眾多弟妹學費而從農村到都市打拼的父母，他 們不但是臺灣創造台灣經濟奇蹟的貢獻者，也是以農養工經濟政策下的犧牲者，從 他們的身上我們感受到臺灣人的勤勉耐苦與熱情執著，但也心疼這群可愛可敬的市 井小民一生的艱苦際遇，更感嘆臺灣這塊土地的生命力幾乎被惡意投機與資本主義 消磨殆盡，故希望憑藉自己綿薄之力，為我們臺灣這塊土地與良善純樸的農民發聲，

並表達我最真誠的敬意。

本文能順利完成，首要感謝指導教授李玉芬老師在整個創作過程中不斷給予我 指導與鼓勵，因為玉芬師無比的親切與耐心陪伴，讓只憑一股熱情就一頭栽入浩瀚 文獻，卻忘了研究議題非自身所學而尋無頭緒陷入字書海的我，在老師細心為我釐 清研究方向與脈絡架構，讓我不被挫折打倒，相信自己繼續往前走。

感謝玉芬教授、靳玲玲教授、彭堅汶教授、蔡西銘所長、在修業期間為我示範 了最優良榜樣，因為有老師們愛子心切般的教學精神與正直的處世精神，讓我了解 到什麼是真正的大師風範與求學態度， 也感謝孫本初教師對我的關心與教導，謹此 對老師們致上由衷的感謝與敬意。

從大學畢業後，總覺得不可能再回學校進修，但人生自有巧妙安排，不但讓我 到異鄉服務，還因緣際會能在台東修習研究所，出了社會再回鍋唸書的感覺有如倒 吃甘蔗，所有的學習時光都顯得格外令人珍惜，同學來自各個行政機關，大家對公 務的熱忱與專業都激發讓在班上年資最淺的我，想在公共服務的仕途中更精進努力 的決心，也因為有同學們的關心和鼓勵，讓人在他鄉的我，在思鄉與工作壓力的心 情能得到紓解，尤其是文昇大哥與志成二哥對我的照顧與激勵，雖然男子漢間的感 情無需多言，但你們給予我的關心與疼愛，讓我在東部多了兩個家人和靠山，非常 幸福。

最後要感謝我的母親，含辛茹苦將我扶養長大，直到現在，還要為那個對偏遠 山林的嚮往而遠離家園的小女兒日夜擔心，但同樣的，您認真處事、寬厚待人的身 影也一直是讓我努力精進的動力來源，感恩我最親愛的兄姐，因為有你們的體諒與 照顧媽媽，我才能無後顧之憂在遠方修習課業與工作，我愛你們。

謹以本篇論文獻給我最愛的爸爸，我始終知道您一直都在，不曾離開，我會加油。

佩娟 2010 年於海端

目 次

第一章 緒論‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 1 第一節 研究動機‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 1 第二節 研究目的‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 4 第二章 文獻探討 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥5 第一節 臺灣農業與農地政策發展歷程‥‥‥‥‥‥‥‥‥ ‥ 5 第二節 農村再生條例爭議論述‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 10 第三節 臺灣社區總體營造歷程與研究概況‥‥‥‥‥‥‥‥ 15 第四節 萬安社區發展概況‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 21 第三章 研究設計‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 22 第一節 研究方法‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 22 第二節 研究流程與架構‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 25 第三節 研究工具‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 28 第四節 資料整理分析與結果呈現‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 30 第五節 研究信度、效度與倫理‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 32 第四章 研究結果分析與討論‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 35 第一節 萬安社區發展的困境‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 35 第二節 萬安社區願意加入農再計畫示範區的原因與目的‥‥ 39 第三節 萬安社區試辦農再計劃過程遭遇的問題與影響‥‥‥ 45 第四節 從萬安社區案例看農再條例爭議‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 59 第五節 從萬安試辦經驗評估農再政策正式實施之必要性與正 當性‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 72 第五章 結論與建議‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 75

第二節 研究發現‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 75 第三節 建議‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 78 參考文獻‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 81

中文部分‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 81

網路資源‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 83

附錄‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 85

圖表目次

表 2-1 臺灣農家與非農家平均每戶（人）可支配所得之比較‥‥‥6

表 2-1 臺灣農業就業人口之性別年齡結構變動‥‥‥‥‥‥‥‥‥7

表 2-3 歷年關於社區總體營造研究的整理 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 19

表 3-1 受訪者基本資料表 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 24

圖 3-1 研究流程圖 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 26

圖 3-1 研究架構圖 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ 27

第一章 緒論

第一節 研究動機

農業曾是支持我國經濟成長的主力，提供大量廉價勞動力與糧食來支持工業發 展，但隨著台灣經濟轉型為工商業，農業在經濟結構比重逐漸降低，民國 97 年，台 灣專職農夫的就業人口僅佔全國人口的 1.8%(農委會，2009a)，農民年齡為 65 歲以 上，佔所有農民的 43％(農委會，2009b)，農業生產毛額(GDP)只佔全國總 GDP 的 1.69%(農委會，2009c)，農民教育程度在國中以下的占所有農民的 76％ (農委會，

2009d)。農民，為什麼離土離農？農村，為什麼脫離不了貧困？農業，為什麼養活 不了農民？農村能復活再生嗎？

近年來，農政單位為了解決農村問題，推出許多政策，例如民國 89 年，修改「農 業發展條例」(以下簡稱農發條例)¹，民國 97 年提出「農村再生條例」²(以下簡稱農 再條例)。每次的修法和立法，都宣示要讓農村復活。事實上，農村活過來了嗎？農 業需要的，是政府花錢蓋硬體設施？還是提升產業競爭力？農村需要的是蓋滿豪華 卻污染土地的農舍，還是恢復優良生產環境？農民期待的，是地價上揚？還是改善 產銷制度，讓農民付出和所得相應，不再受掮客剝削？

行政院推出的農再條例草案於民國 97 年年底通過一讀，該條例為馬總統競選政 見「愛台十二項建設」其一，預計用 2000 億新台幣，在 10 年內打造 4000 個富麗農 村，但法案內容卻引發各界疑慮，不但批評其為「四去一沒有」³(徐世榮、賴宗裕、

顏愛靜，2008)，其中反對最烈的，竟然該是此政策最重要的標的團體－農民和農運 團體，甚至興起「護農地、反滅農」運動。檢視原因，最大的問題在：決策者與農

1 「農業發展條例之修正」重點為：(1)農地承受資格放寬，農民、非農民均可擁有農地；(2)耕地分 割限制放寬，由於原本的五公頃縮減至零點二五公頃；(3)農地變更使用限制之放寬，農地只要在總 量管制與環境保護上作好措施與繳交一定之回饋金，就可以依據所有人之需求，申請將農地變更為 其他種類用地來使用；(4)農舍興建限制之放寬(楊閎仁，2002)。

2 「農村再生條例」以促進農村活化再生，提升農村整體發展、恢復農村居民在地居住尊嚴、建設 富麗新農村為目標，(2008，行政院)。

3 就是「去農地、去農民、去農業、去農村」，最後農民連土地產權也會消失沒有(徐世榮、賴宗裕、

顏愛靜，2008)

民所勾勒的美好農村似乎大不相同。政府認為，農村因生活環境破敗，使外流人口 不願意回鄉工作，因此，要解決農村的問題，應先從改善生活環境著手，基於法律 分工，農業的產銷問題應交給農發條例負責；農運團體卻認為，農村最大的問題在 農業養不活農民，2000 億的龐大資金為何僅用於農地開發與綠美化，卻沒有分文用 以改善最重要的產銷問題，他們憂心過度開發的農村會加速農業的窒息。農再條例 雖尚未三讀通過，但目前卻已引發兩造勢力的對立，「社區營造」派擁護農再條例，

社區營造者希望法案通過，社區能得到此補助款來從事社區營造，「農運團體」屬於 反對派，農民害怕法案通過而失去土地，這兩者原本應是齊力推動地方發展的團體，

應具有社區共同體的意識，但如今卻因農再條例而對立。究竟社造團體、農民、主 政單位對農再條例各自的想法為何？這三個利益團體心中規劃的新農村有何不同？

可有共創三贏的方式？

本研究搜集整理各界對農再條例內容之看法，目前該條例最主要的爭議有: 農 村為「誰」再生，哪一類「農村」需要再生⁴、農再條例無法解決農村的困境⁵、無 限制土地開發讓農業消失⁶、單一組織提案制將引發內部紛爭與受「強權」把持⁷、 主管機關不具備制定與執行此條例的專業與權責、強迫人民參加，侵害個人財產權⁸ 等等。因農再條例目前尚未三讀通過，故各界對該條例的研究多僅止條文內容上的 評論與預估施行後結果，尚無實務上執行的成果佐證，基此，本研究以池上鄉萬安 社區為觀察個案，當初農委會水土保持局(以下簡稱水保局)為希望能順利推動農村 再生計畫(以下簡稱農再計畫)，在全省規劃的十四個示範區，萬安社區是其中之一，

該示範區涵蓋了三個緊鄰的社區：萬安、錦園、富興社區，而萬安農村再生計畫是

4反對者批評農再條例是專為都市人興建「別墅型農舍」設計的，而不是為弱勢農民量身打造，條例 中並未指明「農村再生」標定對象是何類農村。

5徐世榮(2009)指出，農再條例存在三個偏離：一是號稱救農村，卻忘了救農業；二是重外觀風貌，卻 忽略精神內裡；三是擴大農業部門的權力，卻削弱農民自身的支配權。

6第三章土地利用活化是本條例最受爭議之處，立法目的在期望藉由擴大鄉村發展區與重新規劃生產 和生活環境來管制農村土地利用行為(如興建豪華農舍)，提供更多公共設施或建地，但反對者擔心，

整備後之良田會重蹈之前「集村農舍」政策的經驗，凡是編為特定農業區的農地往往優先被變更為 建地 (徐世榮，2006)。

7反對者擔心，在單一提案窗口的設計與土地開發的誘因下，最後只能由有力／利人士主導，有錢者 拿錢請人寫計畫，按台灣政治派系發展脈絡推測，綁樁可說是合理懷疑，加深在地力量的裂解。

8整合型農地整備強制少數農民參加，且公有土地一律參加，如果發生續耕與棄耕之爭議時，多數人 可強制少數人棄耕(第 24 條)？這不僅是對弱勢小農的粗暴壓迫，更可能衍生資本家圍購農地的流弊。

由萬安社區發展協會所(以下簡稱萬安社發會)主導提出，萬安社發會是目前萬安農 再計畫區內發展最成功的社團組織，該協會於民國82年成立，與其他社區的社區營 造歷程較不同的是，萬安從民國86年，就確立要以產業發展作為社區營造的主軸，

比起當時其他社區仍將社區營造重心放在環境綠美化，萬安算是很早就在社區營造 中經營產業這個區塊，當初會這麼做，因為社區有七成以上的居民是以務農(稻米) 為生，村民最關心的事還是如何能改善經濟生活，萬安社發會體認到，如果要讓社 區居民能參與社區營造，就要從和居民切身相關的事情開始做，才有拉力，所以除 了環境綠美化外，產業發展也是萬安社區營造的主軸，萬安社發會在民國90年開始 推動有機米產業，而後進一步規劃為有機米專區，至今，萬安社區已有60公頃農田 種植有機米，社區未來更以專業有機米村為藍圖，以至於後來 活化產業就變成萬安 社區營造的特色，也使得萬安變成全國社區營造中的典範。

萬安會成為農村再生示範區的原因，一方面是歸功於該社區早已規劃好社區未 來發展的藍圖，只是礙於政府一直沒有適合的窗口可供申請，另一方面是來自於先 前與水保局有多次的合作經驗，所以當民國97年水保局東區分局主動與萬安接洽 時，萬安社區認為農再計畫能讓社區自主提出完整長期的規劃，能實現社區構築多 年的藍圖，也希望藉著再生計畫來解決社區長久來面臨的問題：農民所得太低、人 口外流嚴重、居民對社區共同體的意識及社區營造工作參與度仍有待強化，基此，

萬安社區同意加入試辦，希望藉著參加農村再生計畫後能改善上述的問題。

萬安社區從民國97年7月試辦至今，目前在推動所面臨到的問題有：水保局以及 外包的規劃團隊對農再計畫的宣傳不足，以致於一般村民對農再計畫的認識度不 足、進行居民意願調查問卷前也未作解說、居民認為再生計畫多著重於綠美化，少 顧及農民生活需求、居民認為規劃應以社區環境和農民生活為主，非偏重帶動觀光 旅遊、居民與外包規劃團隊在溝通上有障礙、目前仍未與農再計畫區內所有土地所 有權人達成協商及簽訂同意書、社區缺乏專業雇工購料的人才、居民害怕規劃過多 的硬體設施，會使社區原本特色消失、目前進行中的工程已破壞了生態等等。

縁此，本研究者從整理台灣農業政策與農村發展的歷程出發，了解現今農村社 區面臨的問題為何，從而釐清農再條例正反支持者論述立場與爭議，並以一個從事 初級農業為主的農村－萬安社區為觀察標的，探討該社區目前社區發展之現況與困 境、願意成為農再計畫示範區的原因與目的、試辦過程所遭遇的問題及影響、社區 居民對該計畫的想法等問題進行了解，從萬安個案來驗證在社區在試辦農再計畫政 策後，是否會產生目前正反雙方預期的成果或衝擊？施行農再計畫能否有效解決我 國農村目前的困境，最後由研究結論評估農再政策正式實施的必要性與可行性。

第二節 研究目的

本研究之研究動機係從關心臺灣農村困境出發，整理台灣從光復後至目前政府 採取之農業與農地政策，了解造成現今農村問題之緣由，除蒐集農再政策雙方支持 者論述，並以該政策之試辦區「萬安社區」作為研究實務案例，探究該社區目前發 展之現況與困境、願意參與農再計畫示範區之原因與目的、試辦過程遭遇之問題及 產生之影響、萬安居民對該政策之想法，並且從萬安試辦經驗來驗證正反雙方先前 對之預期之論述，以及該政策對解決我國農村困境之效度為何，最後希望能藉由研 究結論對該政策是否應正式立法實施的必要性與正當性做出評估與建議。

為了回答上述問題，本研究的研究目的為

（一）探討萬安社區發展的困境。

（二）探討萬安社區願意加入農再計畫示範區的原因與目的。

（三）探討萬安社區試辦農再計劃的過程中遭遇的問題及其影響。

（四）從萬安試辦經驗評估農再政策正式實施之必要性與正當性。

第二章 文獻探討

第一節 臺灣農業與農地政策發展歷程

因反對農再條例者將該條例視為滅農條款，故為釐清正反雙方爭議就須先檢視 臺灣農業政策發展歷程，歸納分析農村與農地問題。

本研究參酌行政院農業發展委員會(農委會)印製之「農業政策白皮書」與國內 各學者對臺灣農村發展所作之研究，將臺灣農業與農地政策發展歷程粗分為五個階 段，茲將各階段發展策略與衍生問題概述如下：

一、光復初至農地改革完成時期民國34-42年(1945~1953)

台灣因戰爭造成農業生產下跌，故光復後農業首要任務是充裕軍民糧食，也確 立以「農地農有農用」作為我國農地政策的原則，此時期的成果雖然創造許多自耕 農，但形成的小規模農耕，也埋下了日後農地零碎化的問題（張嘉蘭，1995），萬 安社區也有相同的問題，社區內平均每戶農戶擁有的農地不到兩公頃。

二、以農養工時期民國43-57年(1954~1968)

因國家採取「以農業培養工業，以工業發展農業」策略，所以農業必須維持 超低廉的農產品價格與工資水準，以提供工商業優良發展環境(毛育剛，1992)。

但工業快速發展的同時，農業政策卻未及時調整，一昧為工業成長犧牲奉獻的後 果，使農工所得差距日益擴大，民國52年出現光復以來首次貿易順差，代表臺灣 經濟結構已由農業成功轉型為工業，都市與工廠創造龐大勞工的需求，使農村勞 動人口大量流失，不但加速人口都市化現象，也使得政府在土地政策上的專注力 由農地轉向市地，於是以民國58年為分界點，農業生產開始慢慢由停滯走向衰退 (農委會，2009e)，迫使農業政策的思考方向開始從「生產」轉向「農民生存」與

「農地環境生態」(陳怡婷，2007)。這時期農村產生如下問題：

(一)政府壓低糧價，農民所得低

為了給發展工業，讓農業生產、農地價格、農民所得均無法藉自由市場機制展 現，農家與非農家所得差異甚大，(農委會，2009f)，彙整如表 2-1，如圖所示，直 到民國 96 年，農家平均每人所得只有非農家的 75%，本土稻米一斤的價格仍不如一 瓶礦泉水！(徐世榮、賴宗裕、顏愛靜，2008)，萬安社區雖以良質米、有機米享譽全 國，但是農民卻依然無法單靠務農維持家庭生計。

表 2-1 臺灣農家與非農家平均每戶（人）可支配所得之比較

平均每戶可支配所得（元） 平均每人可支配所得（元）

民國

農家 非農家 農家占非農

家比率（％） 農 家 非 農 家

農家占 非農家 比率

（％）

53 27665 28982 95.46 3682 5212 70.64 60 38538 53789 71.65 5839 9979 58.51 65 100041 121887 82.08 16440 24601 66.83 70 219696 279956 78.48 39443 61260 64.39 75 294148 353023 83.32 57339 80415 71.30 80 484495 606021 79.95 105097 148535 70.76 85 724659 839570 86.31 165826 217505 76.24 90 720982 886731 81.31 183456 250489 73.24 91 703171 895568 78.52 177121 248080 71.40 92 706999 899231 78.62 179898 257659 69.82 93 729475 905930 80.52 187526 261075 71.83 94 710673 910988 78.01 189009 268728 70.33 95 774219 925510 83.65 202675 274632 73.80 96 768386 937071 82.00 209942 278890 75.28 資料來源:行政院農委會，2009.11.20

http://stat.coa.gov.tw/dba_as/asp/a72_1.asp?start=38&done=98

(二)勞動力外流與生產規模小

農民所得偏低與就業機會缺乏是導致農村大量外移的主因(張添基，2008)。我國 從1950年代後期，鄉村人口開始大規模移住都市，到70年代達到高峰，使農村勞動 人數急速下降，農業人口年齡結構以35歲至64歲為主，彙整如表2-2(農委會，2009b)，

如圖所示，65歲以上農業人口佔總農業人口比例從民國80年的4.9%，到民國96年的 17.1%，增加了2.5倍；至民國92年，65歲以上農民數正式超過15至34歲的農業人口。

人口嚴重外流使農地規模和農民可耕作面積日漸減少、生產環境被破壞及閒置，民

國94年每一農牧戶之平均耕作面積僅有0.72公頃(都市計劃學會，2009)。萬安社區人 口外流情形亦十分嚴重，人口至98年8月剩下396人(2009，池上鄉戶政事務所)，其中 老年人更佔了絕大部分。

表2-2 臺灣農業就業人口之性別年齡結構變動

男 女

民國

農業就 業人口

(千人)

小計 15-34 歲 35-54 歲 65 歲

以上 小計 15-34 歲 35-64 歲 65 歲 以上 54 1748 72.2 ... ... ... 27.8 ... ... ...

60 1665 67.6 ... ... ... 32.4 ... ... ...

70 1257 70.7 ... ... ... 29.3 ... ... ...

75 1317 68.4 ... ... ... 31.6 ... ... ...

80 1093 69.9 17.2 48.9 3.8 30.1 5.1 23.9 1.1 90 706 72.3 11.0 52.8 8.5 27.7 2.8 22.6 2.3 91 709 72.6 10.3 52.6 9.7 27.4 2.5 22.3 2.6 92 696 71.7 9.5 52.6 9.8 28.3 2.3 23.0 3.0 93 642 71.3 8.9 52.6 9.8 28.7 2.7 22.6 3.4 94 591 71.4 8.3 52.8 10.3 28.6 2.5 22.5 3.4 95 555 71.0 7.4 51.4 12.2 29.0 2.4 22.5 4.1 96 543 69.6 7.2 49.4 13.0 30.4 2.4 23.3 4.7 97 535 68.9 7.2 50.2 12.4 30.2 2.6 22.9 4.7 資料來源:行政院農委會，2009.11.10

(三)生產環境污染

我國經濟效益掛帥，輕視環境影響的結果，不但使農業變成造成生態污染的原 因⁹，林立於農田中的工廠所排放的廢汙¹⁰，更使農業喪失永續發展的可能與難以估 計的社會成本。萬安社區附近並無大型工廠，且水源獨立，生產環境優良。

9如過度使用化肥與農藥造成地力衰變、畜牧廢汙不當排放污染河川、山坡地超限利用及濫墾造成水 土流失等(孫明賢，1992)。

10依據環保署截至 1997 年的統計，我國含重金屬的耕地已超過 50000 公頃。

(四)失去傳統風貌與文化

人口外流後，遺留的傳統住宅因乏人照顧日漸頹圮，便形成令人認為農村環境 破敗的窳漏地區，隨著農村缺乏新世代傳承，傳統文化知識與村民對家鄉的歸屬認 同感逐漸消失(陳榮俊、黃振原、翁志成，2004)。伴隨而來的還有傳統社會結構崩解、

城鄉教育數位落差等問題(林英彥教授，2000、張添基，2008)。萬安社區人口外流嚴 重，所以有傳統文化凋零的危機、隔代教養的問題，但近年來來萬安積極從事社區 營造，使社區內環境整潔，尚無寙漏破敗之情形。

三、農工並重時期民國58-79年(1969~1990)

此時政府為了阻止農地零碎化的情形而採取擴大生產規模政策手段，但事實 上，政府將財政資源挹注於農業機械設備，但對農民卻未有實質幫助，農業也正式 由過去負擔主要供給者的角色，轉變為支持性的農業政策 (張嘉蘭，1995)。從「稻 米生產及稻田轉作計畫」施行後，我國糧食自给率逐年遞減(郭小喬，1999)，至2006 年台灣的綜合糧食自给率僅32% (內政部營建署，2009)，故此一時期我國的農村除了 先前以農養工時期產生的問題繼續惡化已外，又多了糧食安全的隱憂，而萬安社區 此時因為人口持續外流，農業生產力銳減，所以生產力也降低。

四、朝向農業三生階段民國80-90年(1991~2001)

民國80年代，我國邁入農業三生¹¹時期，此後推出的所有農業政策均未脫離農業 三生的主軸，強調農業非量化經濟商品產出功能(李承嘉，2007)，而農地政策逐漸走 向自由買賣，至民國89年「農發條例」修正通過後，宣告我國放棄長久堅守的「農 地農有農用」管理原則。但政府在努力爭取加入WTO的同時，卻未針對貿易自由化 對本國農業的衝擊進行完整評估，特別是有關糧食安全及環境保護的考量，此時產 生的問題有：

(一)農地變更使用情形嚴重

楊松齡(1994)觀察我國農地變更利用主要原因有：都市擴張、轉變使用增值大、

農村勞力老化與缺乏、農產品價格偏低、農地地價低等因素，於是農地的變更開發 成為土地供給之重要來源。政府於民國82年實施「農地釋出方案¹²」，同意放寬農地 變更，但政府擬定釋出之農地，卻不符合市場需求，房仲業者仍將目標瞄準在農政

11農業是三生一體的事業，兼具生產性、生活性與生態性。

12「農地釋出方案(1995~2003)」是指不適用之農地，應配合國家經濟發展的整體需要，公平而有計畫 的釋出，農地釋出採總量管制，有計畫地釋出工商業發展所需要的農地(楊閎仁，2002)。

單位已重劃過認定為特定農業區之農地作零星開發(王玉真，2005)。農地變更使用使 良田流失、工廠污染農地，因目前土地變更使用買賣無法達到漲價歸公，所以讓農 地變建地的高額價差，全落在購買農地並變成建地的投機客及財團身上，農民依然 無利可圖。

(二)農舍建築問題

我國現行法律並未予以「農舍」一詞明確解釋規範，但農舍一詞的意義確因時 代更迭發生變遷¹³，農舍的構成要素本應具備農民、農業經營、農田三要素。但如今 農舍只剩下居住的功能，農地使用形態與農業經營根本無關，農發條例修正後，我 國農舍問題日益加劇，農舍問題可分為個別農舍¹⁴及集村農舍¹⁵，如今農村中不但個 別豪華農舍林立，建商更將地勢平整、水農路設施完善、生產力較好的特定農業區 作為集村農舍的住宅區，再購買地價及生產力較低的山坡地保育區作為配合農地(徐 世榮，2008)。由上可知，政府推動興建集村農舍的政策算是失敗了，而如今農村再 生條例又試圖再推動集村農舍，會不會使目前僅存的良田消失殆盡？

萬安社區因位於花東縱谷中央，就原料區位而言，附近無砂石水泥等原料產地，

故無設立工廠之誘因，離台東市與花蓮市都會區均相距甚遠，交通不便，無交通區 位之誘因，所以目前土地變更情況不多。

五、農業活化與轉型時期民國91年(2002)迄今

臺灣於民國91年加入WTO後就停止對國內農地使用直接補助(如保價收購)行 為，導致國內農產品的價格無法與國外競爭，政府除繼續實施休耕政策減少損失，

另提出臺灣成為亞太營運中心之願景，作為抵抗農業面臨衰敗的威脅，希望利用休 閒、有機農業，吸納農村的過剩勞動力及運用農業技術改良促使精簡產銷結構。政 策主軸是農業環境永續發展，主張「生態」是農業發展的關鍵，必須先具備好的農 產環境才有「生產與生活」永續發展的可能。產生的問題有：休耕問題引發的糧食

13光復初期，「農舍」是政府特准讓農民可在自有農地上興建來方便就地耕種與減低建屋成本之建築 物，是屬於農地經營的一部份（陳博雅，2008），而自農發條例修改過後，農舍僅剩以居住為目的 而與農業經營分離之建築物。

14集村農舍已引發台灣住宅市場的變相投機與農地飆漲，背離原政策希望維持農地完整的目的。

15 政府為了阻止個別農舍的缺失而提倡集村農舍，但根據統計，截至2007年6月底為止，全國申請核 准之集村興建案中，農舍建築基地，位於特定農業區內的土地，佔總面積比率達74%，位於一般農業 區者比率佔22%，集村農舍中大部分的優良農田都被規劃成住宅區，剩下來從事農業的都是生產力較 差的土地，徐世榮(2008)。

安全危機與地力破壞¹⁶(侯錦雄、陳宏與、林文毅，2005、農委會，2008)、產業活化 與轉型之困境¹⁷。

萬安社區農產環境優良，農業也興盛，池上米更獲得國內第一張稻米認證標章 的殊榮，在市場走高價路線，價絲毫不受WTO國外低價進口米的影響，卻因銷售通 路被少數大型糧商壟斷，導致農民的收入無法反應於市價，在務農所得無法養育家 庭，農村又缺乏其他就業機會的情形下，老農民漸失耕作意願，青壯亦人口無法回 流，社區發展協會目前除成立社區合作社努力開發通路外，並推動社區旅遊，希望 能增加就業機會。

總結上述，基本上萬安社區的農村發展歷程亦如臺灣農業發展一般，具有農田 破碎，農工所得差異懸殊及農村人口流失嚴重的問題，不同的是在我國加入WTO 後，池上米因致力提升品質，並取得稻米認證標章，所以不受國外進口米的低價壓 力，但銷售方面仍有被大型糧商壟斷的困境，萬安社區因附近無大型化學工廠污染，

所以能保持農地生產環境不被破壞；因遠離都會區，所以農地變更用途情形不嚴重，

相較其他位於都會區或工業區邊緣的農村，所承受的困境較輕微。

第二節 農村再生條例爭議論述

農再條例引發各界爭議，至今已提出八個版本，本研究以目前最新版本：行政 院於民國98年5月11日提出的建議整合版、朝野黨團於98年5月25日針對第一、二章 版協商的結果討論之，現共分成五章¹⁸，計48條。從上一節探討農業政策歷程及現今 台灣農村問題後得知，農村的困境在農民生活困頓、產品銷售受掮客剝削、農地生 態環境破壞，農再條例第一條雖明示，該條例立法目的在達成農業生產、農村環境 生態、農民生活，三生一體的規劃，但為何造成各界爭議?農再條例真的可以解決農 村長久以來的問題？以下整理條文內容與學者評析該條例之爭議。

16休耕政策的原意是在降低稻米產量與增加農民所得並保持土地原有生產能力，但結果是休耕面積不 但遠超出原先目標，2004 年全國休耕面積首度超過耕作面積，土地亦任其荒蕪或蟲害，造成糧食安 全危機。

17我國自從以農養工時期農業區、住宅區、工業區緊密相鄰，等到加入WTO後，政府認知農業結構必 須轉為知識技術和資本密集的精緻農業時，已經被嚴重破壞與變更用途的農地，造成農業發展之困 境。

18第一章總則(第一條至第七條)、第二章農村規劃及再生(第八條至第二十一條)、第三章農村土地活化 (第二十二條至第三十七條)、第四章農村文化及特色(第三十八條至第四十四)、第五章附則(第四十五 條至第四十八條)等

一、基本定義的問題

(一)農村為「誰」再生

農再條例規定「農村再生計畫」必須由社區內組織自主提出¹⁹，意指此條例不是 專為農民設計，而是為農村社區內的所有居民（亦包含只有在假日才到豪華農舍度 假的都市人），但反思農村人口外流的主因是農業養不起農民，農民才被迫放棄農 耕，基於學者羅爾斯的「正義論」-少數利益最大化原則，農再計劃應該以農民利益 為最優先考量，農運團體擔心，鎮日在農田辛勤耕作的農民所具備的智識與在農村 中掌握的政經資源，可能無能力或無權提出有效改善所得或生產環境的計畫，而農 村再生後創造一個漂亮卻不是農民真正需要的農村，是否顯得有些矛盾。徐世榮、

賴宗裕、顏愛靜(2008)也指出，農再條例是為方便都市人興建「別墅型農舍」設計的，

將造成農民被驅離家園的後果。

(二)什麼「農村」需要再生

條例對「農村社區」²⁰的規範並不清晰，徐世榮(2008)針對農村再生的標的提出 質疑，他指出日本對農村再生鎖定的農村是「邊際村落」，定義為：（1）村落內65 歲以上人口佔一半以上（2）村落人口數正逐漸的減少當中。故「農村再生」標定的 主要對象應是以邊際弱勢農村為主，而非已經具有競爭優勢的農村。反觀目前農村 再生試辦區清一色都是社區營造及產業已頗具規模的經典社區，與日本定義的邊際 村落實不符合，而萬安社區也是屬於社區營造堪稱完備之績優社區。

二、農再條例無法解決農村的困境

若農再條例的內容真與農業政策主軸「三生價值」吻合，為何會引起如此 大的爭議，以下依三生層面檢視農再條例與三生規劃的關係。

(一)農業生產面

條例中談及農業生產共有 9 條，但多止於出現「農業生產」或「產業活化」等 字眼²¹，學者徐世榮(2008)指出，農村再生的根心問題是農業，所以農再條例應該為

19農再條例第九條第一項規定，農村社區內之在地組織及團體應予整合，並互推其中依法立案之單一 組織或團體為代表，依據社區居民需求，以農村社區為計畫範圍，共同擬訂農村再生計畫，送請直 轄市或縣（市）主管機關核定。

20農再條例第三條第一項規定，農村社區是指非都市土地既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展 需要而納入之區域

21雖在第 9 條與 14 條指稱農村再生計畫應要有產業活化項目並予以輔助，卻未說明產業活化的具體

保護農地及發展農業來設計，如果任由地方政府圈地建築開發，不但良田會大量流 失，農業也可能死亡(蔡建福，2008)，當農地都成為建地預備地時，台灣的農業也將 一去不復返了(徐世榮、賴宗裕、顏愛靜，2008)。在永續的理念下，本應先有農地才 可能會有農業的再生，農再條例通篇不見鄉村「產業」策略，反而開放政府擴大鄉 村區，以活化之名變更釋出農地，等同於建設開發，無怪乎被農運人士認為這是一 部「土地開發法案」(內政部營建署，2009、蔡培慧 2009)。

(二)環境生態面

條例提及農村生態面共有 14 條，但設計著重於對環境景觀之綠美化和輔助改 善，執行成效可能和永續生態²²的理念差異甚大(內政部營建署，2009)，但農再條例 卻仍存在只需美化居住環境的舊思維²³，綠美化是在為生態環境被破壞後的彌補工 作，治本之道是將永續生態工程的概念融入農村環境規劃，並阻止不當的土地開發

，而非先投入最大的資源作表面綠美化。

(三)農村生活面

生活面的改善計畫是整部條例的主軸，包括農宅整建、設置公共設施及改善農 村窳陋環境等，政策立意雖佳，但著手改善生活環境前是否應探究在環境破敗的主 因是人口嚴重外流，試問，留下來生活艱困的老農可有能力美化自宅？過去政府的 農村發展計畫多重於農村硬體建設，但反造成農村環境水泥化，農民需要的究竟是 硬體建設還是解決農民所得過低的問題。

三、這是一部「土地開發」法案

第三章「土地利用活化」是本條例最受爭議之處，雖立法目的在期望藉由興建 集村農舍的方式來管制各別農舍產生的問題，與藉由擴大鄉村區與重新規劃生產和 生活環境，提供更多公共設施或建地，但令人擔心的是，整備後之良田能否被妥善 保護？因依據以往經驗，凡被政府編定為特定農業區，保護繼續作為農業使用的農 地往往優先被變更使用，因為特定農業區已經過農地重劃，不僅土地方整、距離都 市較近、交通運輸便捷，成為農舍興建的最愛，反而使優良農地大量流失(徐世榮，

規劃與補助方式。

22生態永續非指環境美綠化或以創造人類適宜居住之場所為優先考量，應包括維持生物多樣性及對永 續農業生產資源作整體的思考，對大型污染或不適合的開發建設，更應採嚴格的法規制裁(內政部營 建署，2009)。

23如第 34 條規定，主管機關對社區內有妨礙景觀之窳陋地區，得逕為綠美化。但生態破壞是起因於 土地不當開發所造成的人為災害(內政部營建署，2009)，如農舍與工廠製造的廢汙。

2006)。

本條例涉及的土地活化爭議如下:

(一)農村再生發展區計畫，易侵蝕週遭農業生產用地

農村再生主要是依農村再生發展計劃及整合型農地整備進行農村土地活化利用

24，也就是說，農村再生發展區包含農村社區之農舍建築用地、公共設施用地及生產 使用的農業用地，依過去經驗，重劃後的建築用地面積會增加一倍以上，公共設施 面積會增加三倍以上，所以未來可能因為鄉村區擴大及整備計畫造成建築用地及公 共設施用地侵蝕農業用地 (內政部營建署，2009)。

(二)整合型農地整備違法強迫人民參加

農村陣線聯盟(2008)提出農再計畫規避法律程序變更使用²⁵、強迫範圍內所有地 主一律參加²⁶等質疑。

四、單一組織提案制，易引發地方紛爭與受強權把持

條例第 9 條指出，農村社區內之在地組織團體應予整合，再互推其一依法立案 組織團體為代表。試想：在單一提案窗口的設計與在權力及資源不對等的情況之下，

誰有能力提案？是無規劃專業知識的居民?是沒錢沒勢的社造團體？還是地方派系 或黑道會介入？依目前已「試辦」的示範區來看，地方派系主導之組織，最容易成 為代表，證實了爭奪到最後，只能由有力／利人士主導計劃，其他次級小團體被威 脅打壓，多元或反對派的聲音，容易在派系「整合」的龐大利益下被消滅(農村陣線 聯盟，2008)。價值觀不同的在地組織，如何能形成單一結論，所謂的整合恐怕會變 成了整併！農村再生政策，是否會加深在地力量的分裂?多元觀點也將受制於「單一 社區組織代表」而無法擴散其行動(蔡培慧，2008)。

24依第 22 條與 23 條意旨，農村再生發展區計畫，包含實施農村再生計畫區和實施整合型農地整備地 區。

25第 16 條規定，農村社區範圍內各級政府管有之公有及農漁會等土地，得配合農村再生計畫，實施 空間活化。是否表示公有土地只要依再生計畫都可規避現行法律程序，任意變更為建地。

26第 27 條規定，政府選定實施整合型農地整備範圍後，應經範圍內私有土地所有權人超過五分之三，

且其所有土地面積超過範圍內私有土地總面積三分之二同意；範圍內之公有土地，應一律參加。意 思是說，即使範圍內有五分之二的私有土地所有權人反對，還是要被迫參加？雖後來在行政院建議 整合版本的第 28 條中已修改有給予反對者表示異議的機會，但可表示異議的門檻卻仍高達土地所有 權人的一半以上，且其所有土地面積須超過總面積半數以上，主管機關才會進行調處，訂定如此高 的門檻，對在台灣平均農戶擁有田地不到一公頃的小農來說，根本就沒有說不的權利。

五、主管機關違法擴權與侵害人民財產權

(一)水保局不具備制定與執行此條例的專業能力

整部條例，共出現20多條法條需要中央主管機關及水保局來執行或核定計畫、

另訂執行法規，令人擔憂的是水保局的業務職掌特性與專業人員背景是否足以承擔 配套法規之制定，及後續執行之推動與監督考核(內政部營建署，2009)。

(二)侵害個人財產權

我國長期以來公共建設用地之取得，多以強制徵收為手段，未能尊重農民擁有 農地的耕作與生存權，從第27條農地整備範圍的選定、第29條農地整備相關費用以 土地折價抵付，隨處可見政府仍存徵收的思維，徐世榮、賴宗裕、顏愛靜 (2008)亦 指出，依法土地的徵收必須是以公共利益為前提，但從條文觀之，「農村再生發展 區」竟僅由「直轄市或縣市主管機關」擬定，「報中央主管機關核定」即可，民眾 倘有異議，也僅能「在公聽會提供意見，連同計畫，報中央主管機關核定。」這樣 的程序明顯過於粗糙，嚴重忽視了對於私人財產權應有的保障。如此一來，農民所 持有的土地若位於政府所規劃的「農村再生發展區」內，就很有可能會被徵收，但 是此再生發展區的劃設過程有否建立真正的民眾參與之設計？土地徵收是否符合依 法絕對必要的公共利益？當民眾有異議時，其權益要如何才能獲得確保？這些重要 的內容，條文未見明確，卻賦予行政機關完全掌握公共利益的詮釋權，此舉已經違 反大法官解釋字第409號解釋文中，只要是關於人民財產的處置，皆應由法律定之的 原則。

本節整理目前爭議後發現，因為條例中對需要進行再生的「農村」並未定義清 楚，引發外界認為該條例是「富人條款」，而各界對農村再生的想像藍圖也大不相 同，農運團體所勾勒出來的農村再生景象是農業產銷管道可以不再受掮客剝削壟 斷，農民所得可以自由市場機制展現；農政單位描繪的新農村專注在硬體建設的環 境綠美化工程及非水保局本身專業的土地變更、提倡集體農舍。而規定的單一提案 組織的設計，使「農運團體」恐懼農再計畫的提案權會被地方派系所把持，另一個 值得注意的現象是，政府將 14 個農村再生計畫示範區長期的社區營造成果做為農村 再生政策的試辦結果，結果卻引發「社區營造」派與「農運團體」兩造勢力的對立，

這兩個在地社團不是應該對農村有共同的願景而攜手努力？社造團體與農民想像中 的新農村究竟有什麼不同呢？

如將本研究地區「萬安社區」與農再條例爭議對應，發現萬安社區有如下問題，

萬安屬於社區營造堪稱完備之績優社區，與日本定義的邊際村落實不符合。農再條

例不但無法解決萬安社區農產品銷售受大型糧商壟斷的困境，還可能因為多了許多 不合適的硬體設施，而導致社區面臨環境水泥化的危險。目前萬安農村再生促進會，

尚未完成與萬安農村再生計劃區內所有土地所有權人達成協商及簽訂同意書的程 序，所以也可能會發生地主被強迫參加的問題。萬安農村再生計劃區內僅有四個社 團，分別是萬安社區發展協會、錦園社區發展協會、富興社區發展協會、錦園老人 會等，其中又以萬安社發會發展最為成熟，因為萬安社區營造成果豐碩，故此再生 計劃自然也是由社區營造經驗豐富的萬安社發會主導，其他社團因尚未具備社區營 造經驗與無完備的社區調查資料，所以較無能力提出整體計劃，雖然該社區沒有特 殊的地方派系，但可能會因為居民對自己社區未作好資源調查而提出不適合自己社 區的計劃或出現單一組織主導的一言堂情形。

第三節 臺灣社區總體營造歷程與研究概況

「社區總體營造」是台灣自解嚴來最重要的文化政策，早期由文建會推動，之 後提升層級由行政院主導各部會全力配合，此政策一方面作為領導人回應了民間社 會在80年代對政治社會的反動，另一方面也呈現了此時期台灣社區政策試圖從中央 走向地方的轉型。「社區總體營造」作為「社會─文化」的改造工程，緊扣著台灣社 會的現實，也充滿了對問題的反省與民眾的參與學習。本節在架構上從該政策的社 會背景、整體思想與重要政策的演進作回顧與目前社區營造遭遇的困境，盼能更清 楚地認識社區總體營造理念與落實到地方的脈動現象。

論述台灣社區營造時，應將台灣的歷史脈絡與社區演變放在全球政經體系過程 一併思考，身處全球化的流變中，社區的面貌乃是被多重決定的(黃麗玲，1995)。臺 灣如同許多第三世界國家，社區發展並非是民眾主動參與而是國家動員的過程(周思 萍，1996)，在

「

一、「社區總體營造」的引進與社會背景

我國的「社區營造」一詞是來從日本引進(徐震，2004)，最早是在1994年，由李 前總統登輝先生以「創造新的人與社會」為演講題，提出「社區意識就是生命共同 體的意義」。行政院文化建設委員會亦於同年提出「社區總體營造」計畫，讓各縣 市文化中心、文化團體等，推動社區實質環境改善工作。而文建會印製之《社區總 體營造的軌跡》，將社區總體營造開始的社會背景歸納為七個原因²⁷，總和來說，台 灣民國76年解除戒嚴令後，人民始可自由組黨結社，社會也存在著工業發展所造成 的環境破壞、農漁村人口快速流失、初級產業的沒落、加入GATT後對農業的衝擊，

非再由提高產量或補貼獎勵的方式所能解決等現象，社會上各種力量便從不同部門 以社會運動或不同形式展現出來，也影響到文化發展模式的論述與思考。

歸納以上脈絡，可知在社區總體營造的未被正式提出前，社區議題就已是地方 知識分子關注的對象，社區議題的風氣盛行是來自於兩個取向，一是草根的新興自 治性社區與抗爭型社區，目的是要抵抗國家不當規劃或資本的入侵行動，而長期經 營的社區蹲點及社區歷史重建則是以地方認同為動員基礎；但另一個發動原因卻是 來自於國家機器的倡議，此時國家體制正由威權轉型為民主、政經力量正尋求新的 相應文化的意識型態以召喚不同的群體的過程中，基於以上因素，國家領導人便將

「生命共同體」意識作為回應民間反動力量的論述；同時將文建會作為社區文化建 設的主體，試圖透過行政資源的分配，主導社區的議題並建構新國家的文化(黃麗 玲，1995)。萬安社區的社區發展也是如此，萬安社區發展協會於民國82年成立，初 期大家對社區工作的概念非常模糊，不知道要做什麼，居民認同度與理解度都不高。

二、社區與文化產業的意義

「社區」意指在同一空間範圍的一群人，彼此有互相依存的關係，故社區具有 空間與內在精神內涵。台灣常把「社區」和「共同體」兩用語並列，而有「社區共 同體」的說法，事實上「社區」和「共同體」都是從英文community翻譯的，社區是 中文的譯名，共同體是日文的譯名，中日兩種譯法反映了兩國在文化及社會意識上 的差異，比較中性的語意應該是「社群」或「社會」，在日文「共同體」是強調傳 統部落中強烈集體性的性格，但台灣並無如此嚴謹的集體性格，尤其在現代化後，

舊農村部落瓦解，新興社區的共同體社會又未能形成，所以「社區」在中文的理解 自然偏向強調空間意義(陳其南、陳瑞樺，1998)西方民主政治概念是經由社會契約對 於個體的制約，而建立起一種國家共同體的關係，所以在西方民主政治發展中，「公

27 (一)政經發展的問題、(二)居住品質與空間議題、(三)傳統產業面對的衝擊、(四)社會運動與民間意 識的覺醒、(五)過去社區政策的不足、(六)社區共同體意識、(七)社區總體營造理念的提出，

民意識」與國家共同體觀念具有相當密切的關係。但臺灣對國家概念僅注重文化、

血緣的關係，缺乏西方社會中國家共同體的公共性關係，所以任何的自治活動與自 治組織很難運作(文建會，1999)。

此外，文建會對「社區」賦予以下5種功能上的意義²⁸(黃麗玲，1995)，其中最重 要的是提出「社區做為產業再發展的地域」的概念，最早是李登輝(1994)於演講詞中 提到，所謂文化產業，一方面地方上不論原來是何種類型的產業，都可以加上文化 的包裝，使得這些產業類型因為轉型而成為文化的一部份，而增加其吸引力和價值。

另一方面則以開發新的地方文化活動和產業，來配合社區的重建工作，提供較高級 的生活、遊憩環境，使鄉村的初級產業直接轉型為具有特色的、精緻的第三產業。

這也造成了日後社區營造的主軸很大心力放在「產業文化化、文化產業化」以挽救 農村產業沒落的情況。歸納以上論述可知，文建會試圖以社區為組織單位，建立台 灣社會缺乏的「公民意識」，提出由下而上社區作主的社會，國家資源應該全面下放。

從上述五個社區功能上的意義來說，萬安社區在「社區做為產業再發展的地域」

的概念的實踐上，做的最好，因為萬安是一個務農人口佔七成以上比例的社區，村 民最關心的事還是如何能改善經濟生活，萬安社發會體認到，如果要讓社區居民能 參與社區營造，就要從居民切身相關的事情開始做，才有拉力，所以產業發展從一 開始就是萬安社區營造的主軸之一，以至於後來 活化產業就變成萬安社區營造的特 色，也使得萬安變成全國社區營造相當成功的村落之一。

三、社區總體營造的意義

簡言之，社區總體營造是以社區共同體的存在和意識作為前提和目標，藉著社 區總體營造理念的推動與社區居民積極參與地方公共事務，凝聚社區共識，讓各地 方社區建立屬於這個社區的意象。陳其南教授於《社區總體營造與生活學習》一書 中指出：「社區總體營造代表一種思想模式」，意即主導權由中央轉為地方，將以 往由國家資源供給者出發的立場轉由地方生產者的立場出發，經由社區自主能力，

建立自己的文化特色，並共同經營『產業文化化』、『文化產業化』、『文化事務 發展』等活動。因居民自主參與，達到美化生活空間、提升生活品質、復甦文化經 濟產業，如此全面整體性的規劃及參與社區經營創造過程，即為「社區營造」（內 政部，2006）。

28 (1)社區做為建立文化認同的中心、(2)社區做為實質空間改善、提昇生活美學品味的起點、(3)社區 做為國家公民意識養成的基地、(4)社區作為整合國家資源的單位、(5)社區做為產業再發展的地域

四、社區總體營造時期重要工作

文建會在1994年提出「社區總體營造政策」，企圖藉由文化藝術的角度切入，

凝聚社會意識，改善社區生活環境，建立社區文化，使社區發展的主軸和概念有更 多元的思考(黃肇新等人，1998；王麗容，1999)。期間重要政策有行政院從1994年至 2000年執行四個核心計畫，分別是「社區文化活動發展」、「充實鄉鎮展演設施」、

「輔導縣市主題展示館之設立及文物館藏充實」、以及「輔導美化地方傳統文化建 築空間」(方瓊瑤，2006)。2002年起，行政院再推行「挑戰2008國家發展重點計畫」，

其中的「新故鄉社區營造」政策以「投資生活環境」為訴求，希冀建立以人為主及 永續發展的新價值觀，此政策透過滾動式化模式，提供各部會經驗交流與整合資源 的機會，並注入社造精神，使執行內容符合社區需求(蘇麗瓊、田基武，2004)。2005 年行政院核定「台灣健康社區六星計畫推動方案」，以「新故鄉社區營造」為基礎，

擴大其範圍，透過產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態、環境景 觀等六大面向，促進社區多元發展，全面打造健康社區，就涉及層級而言，1990年 代文建會的社區總體營造政策著重在文化藝術與歷史景觀等層面，較無總體之實，

直至「健康社區六星計畫」才開始涵蓋更完整的層面，試圖朝向資源整合的方向推 動，始可稱為總體營造(方瓊瑤，2006)。

萬安社區發展協會自民國88年起，積極從事社區總體營造，在鄉長大力支持、

社區幹部及社區居民同心協力下，目前社區總體營造之成果已具體呈現。重要成果 有自導式指標系統建構工程 「農村新風貌」生活改造計畫、新故鄉社區營造政策的 稻米原鄉館—池上鄉萬安社區生活圈農會倉庫再利用計畫、萬安磚窯等，均具社區 特色。其中最重要的就是有機米產業的推動，萬安社發會在民國90年開始推動有機 米產業，而後進一步規劃為有機米專區，至今萬安社區已有60公頃農田種植有機米，

未來更以專業有機米村為藍圖，作為社區發展特色。

五、台灣社區營造的研究概況

臺灣社區總體營造自1994年推動至今邁入第15年，以社區營造為研究議題的論 文甚多(如表2-1)，歸納過去的研究主題，社造剛開始施行時，是從單純

政治經濟學與社會學的面向切入，如黃麗玲(1995)、周思萍(1996)，黃麗玲以政治經 濟角度，分析國家領導人在新國家建構過程中，試圖以「生命共同體」及

「社區共同體」的論述來回應民間提出改革需求及與整合社會文化認同，並作了深 入分析與批判，等社造施行ㄧ段時間後，許多研究者以實際個案，如某縣

市推動社區績效作為研究主題，如：陳彥伯（2006）、游鎔潞（2006）、趙若

表2-3 歷年關於社區總體營造研究的整理

作者 年代 篇名 岀處 黃麗玲 1995 新國家建構中社區角

色的轉變–社區共同 體的論述分析

台灣大學建築與 城鄉研究所碩士 論文

以政治經濟學討論國家與社區間 相對權力的轉變，並對「生命共 同體」及「社區共同體」論述提 出分析與批判。

周思萍 1996 台灣社區發展政策演 變之研究-論國家對社 區發展的介入

台灣大學社會學 研究所碩士論文

以社會學的角度依據時序論述國 家主導社區發展政策的影響與隱 憂

魏郁祥 1999 新興社區「社區意識」

建構之過程-龍潭百年 大鎮個案

台灣大學建築與 城鄉研究所碩士 論文

由民間營建部門所策動的「社區 營造」如何建構「社區意識」及 限制

于國華 2002 「社區總體營造」：全 球化趨勢下的一種地 方文化運動

台北藝術大學傳 統藝術研究所碩 士論文

「社區總體營造」如何在社區中 建立因應全球化的機制與發揮如 何的功效

劉東揚 2003 公司協力應用於社區 營造策略之研究-以台 北市士林區為例

台北科技大學建 築與都市設計研 究所碩士論文

建立公私協力應用於社區營造的 協力模型，並以單一地區發展為 驗證對象。

邱謝明 2005 社造組織與地方政府 的夥伴關係—以基層 社造為例

國立成功大學政 治學系研究所碩 士論文

以單一村里為範圍探討其基層社 造組織與地方政府再涉造工作的 協力關係

陳其澎 2005 社區總體營造規劃及 執行之差異探討-以集 集鎮經驗為例

私立中原大學室 內設計學系研究 所碩士論文

推動社造過程中地方政府和政治 派系介入對單一鄉鎮的影響

陳彥伯 2006 彰化縣社區營造治理 策略

國立彰化師範大 學地理學系碩士 論文

由治理角度作為彰化縣設造的切 入點，檢視縣內設造運作模式與 發展困境

游鎔潞 2006 地方政府推動城鄉新 風貌政策執行機制之 研究-以中和市為例

台北科技大學建 築與都市設計研 究所碩士論文

從地方政府層級去探討「城鄉新 風貌」政策變革與執行機制對地 方造成的問題

作者 年代 篇名 岀處 黃詩涵 2007 社區總體營造的集體

行動永續性：橙花鄉明 星社區的目標發展與 政府介入的角色

國立中正大學政 治學系暨研究所 碩士論文

以單一社區在政府以政策角色大 量資源介入後卻導致社區營造失 敗

趙若新 2008 蛻變‧社區培力－以高 雄縣政府的社造與社 照為例

國立暨南大學社 會政策與社會工 作學習碩士班

從縣層級的社政體系角度分析推 動社區營造子項目社會照顧的過 程。

表2-3(續完) 作者自行整理

新(2008)，趙若新於《蛻變‧社區培力－以高雄縣政府的社造與社照為例》將地方政 府在社區培力中的完整過程從策略、模式與架構到可能遭遇之困境及因應方式做了 清楚的論述；也有以單一社區為研究對象，如黃詩涵（2007）、劉東揚（2003）、

陳其澎(2005)，黃詩涵於其論文中指出，公私協力並非萬靈丹，當單一社區僅以政府 大量補助性政策介入社造後，最後卻因資源抽出，導致社造精神瓦解的失敗案例；

也有其他研究者以社區培力的政策與策略為觀察點，如邱謝明（2005），邱謝明以 單一村里為範圍，探討其基層社造組織與地方政府在社造工作的可否建立公私協力 關係。

閱讀以上學者的著作增進了本研究在展開田野調查前對社區營造政策的歷程演 進有更清楚的脈絡，對實務上的運作也有更具體的理解，回顧文獻中雖有研究是以 單一社區的社造歷程做為主題，但因本研究議題＜農村再生條例＞目前因爭議過 大，尚未完成立法三讀通過，僅在全國 14 個社區進行試辦，因此本研究以農再條例 的立法爭議分析為基礎，並與萬安社區的社區營造困境作為對應，分析該社區在試 辦農再計劃所遭遇到的問題與影響，並進一步從試辦結果中探討農再計畫可否解決 農村社區問題，最後評估農村再生計畫正式實施的可行性與必要性。

第四節 萬安社區發展概況

日據至光復初期，今萬安村因人口少而樹木茂盛，稱之「樹林」，光復後則稱「萬 安村」。

一、社區面積、交通位置與水文

本村面積 5.126 平方公里，位於台東縣池上鄉中部，東臨海岸山脈西麓，有池 上斷層通過本村，聯外道路在公路方面，主要以東 197 縣道作為聯繫台 9 號省道的 聯外道路，在鐵路方面，距離池上火車站約開車約 5-10 分鐘，交通堪稱便利，﹔南 隔萬安溪與富興村為鄰﹔北以錦安道路與錦園村分界。全村幾乎全為稻作區，萬安 村稻米產區之主要水源係以源自中央山脈深處匯集而成的新武呂溪及萬安溪，清澈 無污染（江瑞拱，2001）。

二、產業型態與發展--萬安有機生態村

萬安村人口統計至民國 98 年 8 月共 396 人，總戶數 145 戶(池上鄉戶政事務所，

2009)，農戶佔全村人口的 7 成，教育程度以小學最多約為三成，其次是高中職、再 次為國中，而專科以上約為 5％。萬安社區型態屬於農村社區型，『稻作』為本村最 重要之經濟事業,本村良質米產區大致在東 197 縣道沿線以西,面積約有 50 甲左右,一 年二熟,年產量當在八百公噸左右。萬安「有機米」的栽培，緣起於民國 90 年，當 初為了因應政府加入WTO的衝擊，並考量到社區居民 7 成以上都是農民，面對大量 農地休耕後對農民生計及土地永續利用的影響，決定以大部分居民生計為重，社區 發展協會帶領居民與陳協和米廠合作從事有機耕作，從民國 93 年迄今，萬安村已有 95%以上，相當於 60 餘公頃水田投入有機生產行列，推行有機耕作除了提高農民收 入²⁹外，也因需要以人力除草而增加了額外的就業機會，每年的總工資也將近 180 餘萬元，當然也證明社區當初堅持走的方向是正確的，有機米場利用原有養蠶房，

改建為有機米資訊簡介區，成為農民心得交換場域，歷屆全國米質評選總冠軍，多 出自萬安村，「萬安有機生態村」儼然成型。

29平均一公頃鋤草工資須 1 萬 5 千元，舊社區農民而言每年有機耕種產值將近 2600 萬元，農民總收入 較慣行農法多出 600 萬元。

第三章 研究設計

研究方法是從事研究的計畫、策略、手段、工具步驟以及過程的總合，是研究 的思維方式、行為方式及程式和準則的集合。質性研究則是以研究者本人作為研究 工具，在自然情境下採用多種資料蒐集方法，對社會現象進行整體性探究、使用歸 納法分析資料和形成理論，通過與研究對象互動，對其行為和意義建構獲得解釋性 理解的一種活動（陳向明，2002）。所以研究者本身就是有立場的，研究者與被研 究者在自然情境下互動，從被研究者說法與立場對其行為與意義進行理解及解釋，

並以多元的方法蒐集資料，將所有資料進行歸納，最後創造出理論和假設，也就是 說研究結果是研究者建構的。

第一節 研究方法

本研究的主題為「池上鄉萬安社區參與農村再生條例示範區之影響」，目的在 評估政府於民國 97 年推出的農再條例，是否真有正式立法實施的必要性與可行性，

除了從法制面整理該條例爭議處，並以農再計畫示範區之一的池上鄉萬安社區為觀 察點，觀察該社區之社區營造歷程與現狀問題，進而分析萬安社區願意成為示範區 的原因與目的、試辦後造成之影響、最後從試辦之結果來評估農再計畫正式實施的 必要性與可行性。

因為原本預估農再條例會於民國97年正式通過，所以決定試辦的時間也只有從 民國97年的年中開始進行一年，但該條例至今尚未三讀通過，試辦期限已過，應該 正式實作的萬安農再計畫也因處於依法無據、無獨立預算可行的窘境，目前水保局 只能將原本「農村新風貌」計劃的部分預算撥用來供萬安農再計劃使用，並僅能從 事水保局本身專門業務能做的硬體工程。為更深入於研究範圍及瞭解現況，本研究 在進入現場方式採取「實地自然進入」，直接說明意圖，得到真實的資訊；蒐集資 料的方法採取「文獻分析法」與「深入訪談法」。再據以針對研究問題進行探討分 析作成結論。

一、文獻分析法

更貼切的說是把與研究問題有關的文獻，予以探討或評述、綜合與摘述（王文科，

2001）。文獻資料基本上可區分為二大類（陳向明，2002）：正式官方紀錄與非正 式個人文件。本研究文獻資料蒐集以正式官方為主，非正式官方為輔，蒐集資料對