高雄市議會與洛杉磯市議會地方治理功能之比較研究
國立臺北大學公共行政暨政策學系教授 張世賢
國立臺北大學公共行政暨政策學系講師 林義煊
本論文比較高雄市議會與洛杉磯市議會在民主治理之功能。從市議會之定位 議員產生之方式、市議會組織結構、市議會職權、地方行政機關與立法機關關係、
議會運作方式，比較其在地方治理各有何優勢、劣勢、機會、挑戰，以作為我國 地方自治制度改進參考。
1945 年，高雄市是省轄市，各項建設開始突飛猛進，人口逐漸增加，至 1976 年 1 月，人口突破百萬大關。奉行政院核定，並呈請 總統核准於 1979 年 7 月 1 日改制為直轄市。現高雄市轄區面積 1,536,029 平方公里，劃分為 11 個行政 區，現有人口 1,509,510 人。（2004 年高雄市議會資料）
而洛杉磯市位於美國加利福尼亞州的南方，北距舊金山 560 公里，南距聖 地亞哥 320 公里，西邊臨海，東、南、北二邊面臨山地，是世界最大盆地之一。
洛杉磯市面積有 1200 平方公里，人口有 2,694,820 人，是美國第二大城。洛杉磯 市的亞裔人口有 369,254 人，佔全洛杉磯市的 9.9％。而洛杉磯都會區，可以依 其地理與區域特性，劃分為城中區、好萊塢、西區、海岸區與谷地五大地區，這 五個不同的地域與自然人文景觀，組合成洛杉磯多元性的文化風貌及特色。
壹、市議會定位的比較
高雄市議會之定位，依照地方制度法（1999 年 1 月 25 日公布施行）、地方 立法機關組織準則（1999 年 8 月 12 日內政部訂定，最近修正是 2001 年 8 月 21 日），係屬於議會－市長制中，二元體制中的一元。
而美國洛杉磯市議會是依照洛杉磯市章(the Los Angles City Charter)規定，
依市章 243 條所訂定「洛杉磯市議會規程」(Rules of the Los Angles City
Council)，採用「議會－市長經理制」(Council Mayor Manager Plan)中，二元體制 中的一元。
美國洛杉磯市議會之定位，與高雄市議會之比較，同為二元體制中的一元，
只不過，另一元不同，高雄市長所領導的市行政機關為一元，而洛杉磯市長與 市經理所領導的市行政機關為一元，即就洛杉磯市言，行政機關，除了市長外，
再加上市經理，形成「市長經理制」(Mayor-Manager Plan)。「市長經理制」是傳統 市長制與市經理制的一種綜合制度，主要是一個具有實權的市長任命一位具有 專業市政背景的人士擔任市經理，負責主要的市政業務並協助市長處理相關行 政工作，其地位及角色類似市行政長官。然而因其為市長所任命，故只對市長一 人負責，而不對議會或是選民負責。因此種制度由兩制相融而成，即具有政治領 袖的地位，又具有專業知識，可充分表現市經理的市政經營長才，因此此一制 度在美國有很大的發展空間。例如：舊金山於 1932 年採用；1956 年又有波士頓、
芝加哥、洛杉磯、路易士(Louisville)、紐華克(Newark)、新紐爾良、費城等採用 (Kneier,1957:212)。
貳、市議員產生方式的比較
高雄市議會議員由本市公民直接選舉產生，凡中華民國公民，在高雄市定 居四個月以上，年滿二十三歲，未受刑事處分或禁治產宣告者，得為市議員候 選人。議員名額以選舉區為單位，依選舉區人口比例分配議員，訂有保障名額，
各選舉區應選出議員名額達四人以上者，至少應有婦女當選名額一人，超過四 人者，每增加四人增一人，全市另由原住民選出原住民議員一人。
高雄市議會議員的選舉採複數選舉區，每一選舉區有數人當選，候選人在 其選區所獲選票要為該選區當選名額內之前數名即當選；而洛杉磯市議會議員 選舉採單一選舉區，每一選舉區只有一人當選，候選人在其選舉獲得最高選票 數即當選。高雄市議會議員任期四年，本屆為第六屆，任期為 2002 年 12 月 25
日～2006 年 12 月 24 日；洛杉磯市議員任期 2 年，本屆任期為 2003 年 7 月～
2005 年 6 月。
高雄市議會：第六屆議員選舉劃分五個選舉區：第一選區包括鼓山區、鹽埕 區、旗津區，應選議員五名，其中包括婦女保障名額一名；第二選區包括楠梓區 和左營區，應選議員九名，其中包括婦女保障名額二名；第三選區為三民區，
應選議員十名，其中包括婦女保障名額二名；第四選區包括苓雅區、前金區、新 興區，應選議員九名，其中包括婦女保障名額二名；第五選區包括前鎮區和小 港區，應選議員十名，其中包括婦女保障名額二名；另由全市原住民選出議員 一名。本屆議員合計共四十四名。
表一 高雄市議員選舉名額
選區 區別 名額
一
鼓山區 鹽埕區 5 旗津區
二 楠梓區 9
左營區
三 三民區 10
四
前金區 新興區 9 苓雅區
五 前鎮區 10
小港區
11 個行政區域 原住民 1
合 計 44
資料來源：高雄市議會網站
洛杉磯市議員選舉區劃分為 15 個選區，每一個選區，以得票數最高者為當 選，選區劃分如圖。
(圖一 高雄市議員選區劃分圖)
圖二 洛杉磯市議員選區劃分圖
表二 洛杉磯市議員選舉區(2003-2005)
選舉區 現任議員
第一 Ed P. Reyes
第二 Wendy Greuel
第三 Dennis P. Zine
第四 Tom Labonge
第五 Jack Weiss
第六 Tony Cardenas 第七 Alex Padilla 第八 Bernard C. Parks
第九 Jan Perry
第十 Martin Ludlow 第十一 Cindy Miscikowski
第十二 Greig Smith
第十三 Eric Garcetti 第十四 Antoio Villaraigosa
第十五 Janice Hahn
資料來源：洛杉磯市議會網站
單一選區與複數選區在治理功能的差異在：1.單一選區責任清楚，議員在 任內做不好，絕不可能連任。而複數選舉區責任不清楚，議員在任內做不好，原 支持者不再支持，但他仍可以尋求原支持者以外的人支持，他只要能動員選區 內一部分的選民支持即可。2.單一選區的候選人在行事作風上必須採中間路線
（中間偏左，或中間偏右）以吸引更多選民支持。而複數選區的候選人在行事作 風上可以採取只要能夠動員足夠的當選票數，縱使採用較偏激的作風亦可以當 選。3.單一選區在治理上較易形成地方治理的兩黨制，而複數選區在治理上較易 形成多黨制，或獨立候選人，或脫黨競選者。
參、市議會組織結構的比較
高雄市議會議員 44 人，置議長、副議長各一人，由高雄市議員以無記名投 票方式分別互選產生，並設各種委員會，於大會期間分別審查各有關議案，茲 分述如下：
一、民政、財經、教育、建設、保安、工務等六個委員會，負責審查大會付委之 議員提案、市政府提案、人民請願案、有關機關提案及其他大會付委審 查案件等。各委員會委員人數為七人，由議員自由參加，其放棄自由參 加者，由議長指定之，各委員會置第一召集人及第二召集人各一人，
由委員以無記名投票方式互選產生。
二、法規委員會：為審查市法規，設法規委員會，置委員七人由各委員會各 推選一人暨另由議長遴選一人組成之，並互選第一及第二召集人各一 人，連選得連任。
三、程序委員會：置委員八人，除議長、副議長為當然委員外，由各委員會 各推一人為委員，以議長為召集人。負責審訂有關大會議事日程及審查 種提案手續是否完備，內容是否符合本會權責；以及審查臨時提案是 否屬於緊急案件。
四、紀律委員會：置委員七人，由大會推選議員擔任，並由委員互選一人為
召集人，開會時由召集人擔任主席。負責審議有關議員之懲戒案件。此 外，為審查議案之需要，或對某一案件，問題認有專案研究或對外調 查之必要者，得經大會通過成立專案小組，其調查結論應於半年內提 報大會通過，必要時得延長半年。
其行政單位，依據「地方立法機關組織條例」第六條規定，置秘書長一人，
承議長之命其處理本會事務。下設副秘書長、專門委員、秘書室、議事組、總務組、
公共關係室、法規研究室、資訊室、文書組、會計室、人事室等部門，職員 59 人，
悉依公務人員任用法規定任用。
洛杉磯市議會，依據「洛杉磯市議會規則」，議員 15 人，置議長(President) 一人，署理議長(President Pro Tempore)一人，署理議員助理(Assistant President Pro Tempore)一人，置委員會 15 個。每一委員會有成員 3 人，其中一人為主席，
一人為副主席，另置法律助理 (Legal Assistant) 一人。每人得參加 3 個委員會。另 外設置 4 個特別委員會。
表三 洛杉磯市議會委員會工作表
委員會 時間、會場 主席/副主席/委員 法律助理 藝術、公園、健康、
老年人委員會
第一、三週的星期 二
8:30a.m.
1060 室
Labonge /Padilla /Ludlow
A. Alietti 978-1071 aalietti@clerk.lacity.org 審計暨政府效率委
員會
第一、三週的星期 三 9:00am
1060 室
Greuel /Weiss /Hahn
I. Shapiro 978-1077
ishapiro@clerk.lacity.org 預算暨財政委員會 每星期二
3:00p.m.
1010 室
Parks /Miscikowski
/Cardenas Smith Garcetti
L. Braithwaite 978-1075
lbraithwaite@clerk.lacity.or g
商務、能源暨自然 資源委員會
第二、四週的星期 二 8:30a.m.
1060 室
Cardenas /Hahn /Miscikowski
M. Espinoza 978-1078
mespinoza@clerk.lacity.org 傳統、旅遊、娛樂暨
企業委員會
第二週的星期一 2:00p.m.
1060 室
Ludlow /Perry /Smith
A. Bass 978-1073 abass@clerk.lacity.org 教育暨睦鄰委員會 第一、三週的星期
二 2:00p.m.
1060 室
Hahn /Zine /Vllaraigosa
B. Walters 978-1056
bwalters@clerk.lacity.org 環境品質暨廢棄物
管理委員會
第一、三週的星期 三 9:00a.m.
1050 室
Perry /Garcetti
/Padilla
S. Gin 978-1072 sgin@clerk.lacity.org 住宅、社區與經濟
發展委員會
每星期三 4:00p.m.
1060 室
Garcetti /Ludlow /Reyes Padilla Parks
J. White 978-1072 jwhite@clerk.lacity.org
資訊工業與總務委 員會
第二、四週的星期 二 1:00p.m.
1060 室
Weiss /Parks /Garcetti
A. Alietti 978-1071 aalietti@clerk.lacity.org 人事委員會 第一、三週的星期
三 2:00p.m.
1050 室
Zine /Villaraigosa
/Greuel
I. Shapiro 978-1077
ishapiro@clerk.lacity.org
規劃與土地利用管 理委員會
每星期三 2:00p.m.
1010 室
Reyes /Cardenas
/Weiss
B. Greaves 978-1068
bgreaves@clerk.lacity.org 公共安全委員會 每星期一
10:00a.m.
1010 室
Miscikowski /Reyes /Parks
Zine Weiss
A. Bass 978-1073 abass@clerk.lacity.org
公共工程委員會 第二、四週的星期 五 9:00a.m.
1060 室
Smith /Labonge
/Perry
S. Gin 978-1072 sgin@clerk.lacity.org 法規與選舉委員會 第二週的星期三
2:00p.m.
1070 室
Padilla /Greuel /Zine
L. Braithwaite 978-1075
lbraithwaite@clerk.lacity.or g
交通運輸委員會 第二、四週的星期 三 2:00p.m.
1050 室
Villaraigosa /Smith /Labonge
M. Espinoza 978-1078
mespinoza@clerk.lacity.org 同意權委員會 Miscikowski
/Hahn /Cardenas
Parks Reyes
B. Greaves 978-1068
bgreaves@clerk.lacity.org
稅務改革委員會 Cardenas
/Greuel /Smith
J. White 978-1072 jwhite@clerk.lacity.org
河川委員會 Reyes
/Garcetti /Greuel
Perry Labonge
I. Shapiro 978-1077
ishapiro@clerk.lacity.org
運動場委員會 Parks
/Padilla /Smith
Perry Garcetti
B. Walters 978-1056
bwalters@clerk.lacity.org
資料來源：洛杉磯市議會網站
洛杉磯市議會的行政單位，置秘書長(Clerk)一人，綜合處理市議會事務，
以及設有「首席立法分析人員」(the Chief Legislative Analysis Office)，各委員會 之立法助理均歸其管轄，並置有其他幕僚人員。
由市議會組織結構比較其治理功能。洛杉磯市議會議員人數較少，只有 15 位，而委員會亦有 15 個，每一議員負責一委員會。而每個委員會成員 3 人，亦 即每位議員都要參加 3 個委員會，並且每月排工作時間，是專勤的立法人員。市 民有事情要找市議員，就到市議會各委開會時間找他們。市議員不必到處「跑 攤」，治理功能較強。
反觀高雄市議會，議員人數較多，共 44 人，而委員會有 6 個，每個委員會 大約 7 人。每一位市議員參加一個委員會。工作不如洛杉磯市議員繁重、專業，
治理功能比起洛杉磯市議員似乎較弱。
肆、市議會職權的比較
一、高雄市議會的職權：依據地方制度法第三十五條規定本會職權如次：
（一）議決直轄市法規。
（二）議決直轄市預算。
（三）議決直轄市特別稅課、臨時稅課及附加稅課。
（四）議決直轄市財產之處分。
（五）議決直轄市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。
（六）議決直轄市政府提案事項。
（七）審議直轄市決算之審核報告。
（八）議決直轄市議員提案事項。
（九）接受人民請願。
（十）其他依法律賦予之職權。
此外，依地方制度法第四十八條第二項規定，市議員有向市長及各局處會 及直屬機關首長質詢之權。
而洛杉磯市議會的職權沒有質詢權，但依「洛杉磯市議會規範」第二章、第 七章增加兩項：
（一）舉行公聽會。
（二）對市政委員(City Conmissioners)和官員(Officers)任免的同意權。
洛杉磯市議會的職權比高雄市議會的職權大，洛杉磯市議會對洛杉磯市政 府的市政委員和官員有任免的同意權，而高雄市議會對高雄市一級主管（政務 官）沒有任免的同意權，高雄市長要任命誰當市政府一級主管，可以有自己的 自由裁量，可以大力提拔缺乏專業能力的競選功臣，而美國則較困難。由市議會 職權的比較，洛杉磯市議會的治理功能較強。
伍、市議會運作方式的比較
表四 高雄市議會與市政府的關係
1.一般監督關係 高雄市議會組織專案調查小組，監督高雄市政府。
2.議決與執行關係 高雄市議會議決下列事項，而高雄市政府執行：
1.市法規。
2.市預算及市決算之審核報告。
3.市財產之處分。
4.市政府組織自治條例及所屬事業機構組織章程。
5.市政府提案事項。
6.人民請願。
3.提案與審議關係 高雄市政府提案，高雄市議會審議。
1.決策案。
2.法規案。
3.預算案。
4.特別稅課、臨時稅課及附加稅課案。
5.市財產處分案。
6.市政府自治條例及所屬事業機構組織規程案。
4.聽取報告與質詢關係 高雄市長及一級主管向市議會報告，市議員聽取報 告並質詢：
1.市府總質詢。
2.業務質詢。
資料來源：作者自製
洛杉磯市議會與市政府的關係，類似美國總統制，總統與國會的關係。市政 府的市政委員由市長提名，經市議會同意，市規法規議案、預算由市議會議決，
交由市政府執行。市長與市政委員不必列席市議會，報告市政業務，並備詢。
由市府會關係比較，洛杉磯市政府要比高雄市政府尊重市議會，即尊重民 意。在洛杉磯，幾乎是代表民意之市議會議決法案，而由市長所領導的市政團體 去執行，市政府呈現的是執行能力，而市議會是民意的能力。由此比較，洛杉磯 市議會似乎較有民意的治理能力。
陸、市議會運作方式之比較 高雄市議會開會分：
（一）定期會：每六個月召開定期大會一次，每次會期不得超過七十日。如 每年審議總預算之定期會會期屆滿而議案尚未議畢或有其他必要時，
得應市長之要求或由議長或議員三分之一以上連署，提經大會決議 延長會期，但不得超過十日。
（二）臨時會：市議會對於市政府所移送之覆議案，如為休會期間，應於 七日內召集臨時會，或經市長、議長或議員三分之一以上之請求，議 長應於十日內為之。每次會期不得超過十日。
高雄市現任議長是蔡見興，副議長是蔡松雄，秘書長是徐隆盛。
而洛杉磯市議會開會是固定每星期二、三、五上午 10 時，在市議會廳(John Ferraro Council Chamber, Room 340, City Hall)開會，不分定期會或臨時會。現任 議長(President)是 Alex Padilla，署理議長(President Pro Tempore)是 Cindy
Miscikowski，署理助理議長(Assistant President Pro Tempore)是 Eric Garcetti。議 會秘書長(Clerk)是 J. Michael Carey，並且 15 個委員會每月開一次或兩次，開會 相當密集。由開會的認真狀況來看，洛杉磯市議會的治理功能似乎較強。
柒、結論：市議會治理功能的 SWOT 比較分析
一、優勢分析：高雄市長及一級主管有對高雄市議會報告施政及業務之義務，
高雄市議會有對高雄市政府質詢之權，府會較有積極互動之機會。而洛杉磯 市議會對洛杉磯市政府之市政委員及官員之任免有同意權，監控市政委員 及官員的品質（才識、能力和人品），市政團隊較具專業能力。洛杉磯市議 員任期兩年，任期較短，必須要努力工作，才有連任或改選其他公職的機 會。
二、劣勢分析：高雄市議員的選區為複數選區，不利於產生責任，易於豁稀泥，
不利於地方治理，且高雄市議會的組織結構不若洛杉磯市議會的組織嚴密，
以及市議員似較缺乏專業精神，經常須做與市政無關的選民關係活動。而洛 杉磯市議會與市政府如果分由不同政黨主政，易形成僵局，必須再等 2 年 改選，方能期待有改善機會。
三、機會分析：高雄市是台灣第二大城市，市議會如表現良好，足以成為南部 各議會之表率，而市議員如表現良好，則仕途晉升機會甚大。台灣第一大城 市在台北；南北區隔。同樣，洛杉磯市議會是美國第二大城市，其機會如同 高雄市。美國第一大城市在紐約；東西區隔。與高雄市在地方治理功能上類 似。
四、威脅分析：在地理上，台灣北部較易與美國、日本、中國大陸來往密切，思 想較為開通、務實。南部與國際接觸較少，較易封閉，高雄市議會必須增加 與各地接觸機會，以提升地方治理能力。而洛杉磯在美國西部崛起，具有拓 荒精神，不受制於傳統觀念束縛，未有威脅，在太平洋盆地，必將勝過大 西洋盆地的紐約市。
參考書目
Election Code of the City of Los Angles (Amended: October 4, 2000)
Kneier, Charles M. 1957. City Government in the United States 3rd ed. New York:
Harper & Brothers.
The Los Angles City Charter
The Rules of the Los Angles City Council (July, 2004)
地方立法機關組織準則，民國 91 年 8 月 21 日內政部修正。
地方制度法，民國 88 年 1 月 25 日總統公布施行。
洛杉磯市議會網站 http://lacodes.lacity.org/NXT/gateway.dll 高雄市議會網站 http://www.kcc.gov.tw/affair.htm
高雄市組織自治條例
