為了實現事物與內容之民主正當性要求，國家權力行使，依其內容，必須 可以由國民主導，或者必須以國民之意志作為媒介，並且透過這些形式確保國家 權力之行使由國民為之76。事物與內容之民主正當性可以透過兩種方式形成：第 一種方式是由國民直接選舉組成具有民主正當性之國會，制定法律展現人民意 志，而其他所有國家機關均受到國會制定法律之拘束；第二種方式則是透過有效 的民主責任原則來監督國家權力之行為，通常包括對於國家機關實現其所被賦予 之任務與權限的行使方式之控制77。
若要將事務與內容之民主正當性當作是一個有實際效果之要求，就必須注 意一方面要求民主的責任與指令的從屬性，另一方面要求法律的拘束性這兩者之 間的關係78。意即若國家事務之行使與內容，受到法律嚴格的拘束，則在民主責 任與指令從屬性的要求上即可稍微降低，例如司法審判；而若國家事務之行使與 內容，有較多自我形成的空間（法律拘束性較低），則在民主責任與指令從屬性 的要求上即須相對提高，例如大部分的行政行為79。
是故，行政權的事物與內容之民主正當性既然來自於國會法律的傳送，則
75 參照黃舒芃，註 38 文，73 頁；Schmidt-Aßmann著，陳英鈐譯，法治國與民主國的憲法決定，
載於行政法總論作為秩序理念，元照出版有限公司，2009 年 10 月，103 頁；E. Schmidt-Aßmann, a.a.O.(Fn. 58), S. 92, Rn. 87.
76 程明修，註 2 書，135 頁。
77 參照程明修，註 2 書，135 頁；蕭文生，註 1 書，39 頁。
78 程明修，註 2 書，136 頁。
79 參照程明修，註 2 書，136 頁。
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行政決定的「可回溯性」，當亦繫於國會對行政決定內容之調控機制的健全80； 更具體的說，行政機關對於其內部之「行政一體」原則及「行政對立法負責」之 民主責任性要求的遵循，足以提供行政決定完整之回溯普遍國民意志的路徑，從 而賦予行政權事物與內容之民主正當性81。
Schmidt-Aßmann進一步指出，事物與內容之民主正當性，建構一個行政對 國會負責的獨立體系，其應擔保行政決定的法治國合理性以及國會的可操控性
82。但法治國主要強調的是可預測性，民主則要求保有「事後控制」的可能性，
故預設了高度的彈性；但一個法律的決定只有當其能持續被國會所支撐並對其負 責時，始得傳遞事物的正當性，是以若國會必須依據高度不確定的資料與預測為 基礎而決定時，有效的正當性概念就會要求國會必須做進一步觀察，並在某些情 況下保有特別的工具以利其作出事後的改善；這也證明了行政組織法具重要性制 度法律保留的正當性意義83。
事物與內容之民主正當性也能經由預算法（Haushaltsrect）傳遞，因預算授 權行政在國會所預設的時間順序框架下自我負責的完成任務84。這牽涉到預算計 劃、預算方法與預算控制等財政法上的問題，但民主正當性學說則著重其在基本 權給付請求權面向意義上的關聯85。
而就事物的正當性而言，所有國會事後承擔責任的手段是重要的86，因下級 行政機關的責任係經由內閣部會的指揮權所建立，並透過監督來實現；這是向來 行政法拘束的另一面，也是法治國與民主共同匯聚的核心點（Zentralpunkt）87。
80 包括事前與事後、直接與間接的調控機制。其主要要素為法律、預算與監督。Schmidt-Aßmann 著，陳英鈐譯，註 75 文，101 頁。
81 黃舒芃，註 38 文，73 頁。
82 參照Schmidt-Aßmann著，陳英鈐譯，註 75 文，101 頁；E. Schmidt-Aßmann, a.a.O.(Fn. 75) , Rn.
84.
83 a.a.O.
見本文第參章第三節第二項第二款之說明。
84 參照Schmidt-Aßmann著，陳英鈐譯，註 75 文，101~102 頁；E. Schmidt-Aßmann, a.a.O.(Fn. 75), Rn. 85.
85 參照Schmidt-Aßmann著，陳英鈐譯，註 75 文，102 頁；E. Schmidt-Aßmann, a.a.O.(Fn. 75), Rn.
85.
86 在政府層次，這通常指得是國會的控制與糾正權（Kontroll- und Korrekturrechte）。
87 參照Schmidt-Aßmann著，陳英鈐譯，註 75 文， 102 頁；E. Schmidt-Aßmann, a.a.O.(Fn. 75), Rn.
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第三項 小結
上述三種民主正當性傳遞模式並非各自獨立或互斥，而是必須相互合作與 彌補，以使國家權力之行使與具體之國家行為能獲得有效之民主正當性水準
（demokratische Legitimationsniveau）；但因功能與制度之民主正當性係直接源自 於憲法，是以其在證立國家權力之民主正當性上，較無因回溯過程遭到破壞而欠 缺或弱化之問題88；是以此處所指之民主正當性傳遞模式的相互合作與彌補，主 要係針對「組織與人員之民主正當性」與「事物與內容之民主正當性」而言89。
因為行政權的民主正當性可以透過不同的途徑取得，其相互彌補的作用於 是具有足以因應多元社會背景下，行政權所肩負各型態任務與不同程度自主權能 的彈性90。故所謂「有效」的民主正當性，或所謂「正當性水準」的概念，並非 要求行政權之行使必須達到某特定程度之民主正當性的「絕對值」，也不是要求 上述三種民主正當性傳遞模式各自必須被達到多高程度的滿足；其所蘊含的毋寧 是種「相對性」的規範作用，也就是在強調三種傳遞模式缺一不可的前提下，充 其量僅要求其間必須存在相互補充關係，當其中一者削弱的時候，另一者或甚至 二者就必須被相對地補強91，以確保民主國所要求之國家行為的民主正當性之充 足。
除了上述三種民主正當性傳遞模式外，Schmidt-Aßmann亦指出，民主的憲 法決定對於行政法的意義並未僅限於民主正當性保障和自治正當性的組織，其尚 包含一般性的行政實施（Verwaltungsfuhrüng）、行政態樣（Verwaltungsstil）及行 政組織（Verwaltungsorganisation）；是以行政行為除了合法性以外，還必須履行
86.
88 詳見黃舒芃，註 38 文，90 頁註 78。
89 參照張志偉，註 38 文，209~210 頁。
90 黃舒芃，註 38 文，75 頁。
91 黃舒芃，註 38 文，90~91 頁註 85。
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其它正當性標準，包括：可接受性（Akzeptanz）92、參與（Partizipation）93及公 開與公開性（Öffentlich und Öffentlichkeit）94 95。但因此些要素所關注之面向主要 在於行政行為，而非行政組織，故本文於此並不進一步闡述。
92 可接受性係指接受決定的構成要件（Tatbestand der Hinnahme von Entscheidungen），其包括從 行政決定「被評價為正確到其值得被承認」這樣的範圍。其在行政法體係上的主要意義在於整 理程序流程。詳請參照Schmidt-Aßmann著，陳英鈐譯，註 75 文，113~115 頁；E. Schmidt-Aßmann, a.a.O.(Fn. 75), Rn. 103~105.
93 參 與 是 指 受 到 特 定 決 定 影 響 者 ， 其 涉 入 決 定 作 成 之 過 程 。 學 說 上 有 參 與 決 定
94 公開與公開性，其主要關注在檔案公開（Zugang zu Dokumenten）及作為論壇的公開性
（Öffentlichkeit als Forum）的問題。進一步論述請參照Schmidt-Aßmann著，陳英鈐譯，註 75 文，
119~122 頁；E. Schmidt-Aßmann, a.a.O.(Fn. 75), Rn. 114~116.
「公開」在我國法上的討論面向，主要集中在政府資訊公開及人民知的權利的論述。學者主要
95 Vgl. E. Schmidt-Aßmann, a.a.O.(Fn. 75), S. 92, Rn. 102.；Schmidt-Aßmann著，陳英鈐譯，註 75 文，113 頁。
96 吳庚，註 20 書，57 頁。
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