在組織形式選擇上，層級式行政組織一則是用以履行涉及國家高權管制的
36 例如國立台中圖書館，依據國立臺中圖書館組織規程第 1 條之規定，其係屬教育部轄下之四 級機關，而使其組織規程得經由教育部以命令定之，不受法律保留之限制。參照行政院公報，
14 卷 145 期，2008 年 7 月 31 日，22450 頁。
37 例如台灣鐵路管理局，其係屬交通部轄下的三級機關，其法律依據係根據交通部組織法第 26-1 條規定，由立法院訂定交通部臺灣鐵路管理局組織條例而為規定，規範密度相較於前註之國立 臺中圖書館組織規程嚴密。同為交通部轄下三級機關的港務局，近年來亦是學界與實務上重點 討論的法人化對象，就此是否有必要放寬對於「三級機關」的法律保留密度，似有再議空間。
另交通部組織法第 10 條規定：「交通部設鐵路總局；其組織以法律定之。」但現行交通部之組 織，並無鐵路總局之設。無組織卻有法律保留，頗有生趣。參照交通部官方網站，交通部組織，
http://www.motc.gov.tw/mocwebGIP/wSite/ct?xItem=4257&ctNode=139&mp=1 ， 訪 問 日 期 ： 2011 年 1 月 7 日。
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行政任務，二則具有對行政組織的「補餘功能」，對於無法去任務化，又不適合 以其他行政組織形式履行的任務，均應回歸層級式行政組織行之。而非涉及高權 管制，有助於人民基本權利促進之給付行政，則可以公營造物履行。至於公法組 織的事業機構，就其任務內容與民間力量足以履行該當任務之情況而言，應予去 任務化或改以私法形式的行政組織履行，以求行政效率之提升。
第二節 分殊化行政組織─獨立機關與行政法人
「分殊化行政組織」，係在行政內在組織面向上，逸脫傳統行政層級體制，
以回應社會現實上的複雜性。德國法學上稱此類行政機關具有「免於部會管轄的 空間」（Ministerialfreie Räume），而得免於部會首長的指揮並自為決定，但其破 壞責任體系與正當性連繫，且缺乏合憲依據；此一免於部會管轄的空間並非代表 國會控制權限的棄守，毋寧其須依據法律行之，且限於特定有免於指揮拘束須求 之任務，始得為之38。換言之，「免於部會管轄的空間」係享有部分法律上獨立 性，且整體或部分不受上級專業指示拘束的行政組織39，但層級式行政組織既為 行政組織之典型，此種行政的分殊化必會對行政組織的民主正當性產生減損，其 即有必要透過其他事由加以正當化。
第一項 組織形式選擇之考量因素
分殊化行政組織，目前我國主要採用之型式係獨立機關（委員會）與行政 法人，就其任務取向而言，獨立機關主要在處理：（一）行政目的達成特別要求 專業化與去政治化、（二）決策必須特別顧及政治與社會多元價值、（三）行政機 關有必要發揮司法性功能的特定公共事務。行政法人則取向：（一）具有專業需 求或須強化成本效益及經營效能者；（二）不適合由政府機關推動，亦不宜交由
38 Vgl. E. W. Bökenförde, a.a.O.(Fn.21), Rn. 24.
39 陳愛娥，註 3 文，488 頁。
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民間辦理者；（三）所涉公權力行使程度較低者；（四）國家之公共任務適合民營 化，但因無法自給自足或其他因素，基於過渡階段之考量者。
兩者共同之特徵，在於對行政任務的專業須求，但層級式行政組織內部的 分官設職，本即有專業化的考量，單以此項理由作為獨立機關與行政法人之設置 考量，顯有未足。分殊化行政組織之設置，從前述現行實務上所採行之設置取向 觀之，更主要且足以正當化其獨立的原因，毋寧在於對獨立機關「政治中立」及 行政法人「行政效能」的功能性考量，對特定有免於嚴格的層級指揮拘束須求之 行政任務，因涉及對於人民基本權利保障與促進，及公益之追求，例如：中選會 辦理選舉事務的政治中立、國立中正文化中心提升台灣表演藝術文化水準及行政 效率之須求等，而將其獨立於層級式行政機關，交由分殊化行政組織行之。
是以，分殊化行政組織的設置緣由，並非僅是其設置的考量因素，更是分 殊化行政組織獨立於行政層級體制之外的正當化事由。申言之，如特定分殊化行 政組織原始之設置目的，並未重要到足以正當化其獨立，則其因獨立於行政層級 體制而弱化的民主正當性（通常是上級機關對其所為行政監督的弱化及責任政治 的減損），無能因其堅強的設置緣由而加以補強，則無法認為該分殊化行政組織 之設置具有民主正當性。
但怎樣的設置理由，始得認其「重要」而得以正當化分殊化行政組織的獨 立性？原則上基本權在此可提供一個判準，亦即該分殊化行政組織之設置，若是 有助於人民基本權之促進，且該基本權對人民越重要40，必須以獨立於行政層級 體制外之分殊化行政組織來履行該項任務，則可認該分殊化行政組織之設置具有 民主正當性。但此仍必須對各個分殊化行政組織之設置緣由加以個別檢視，始得 為斷。
40 在此似有陷於「套套邏輯」的論斷，因本文並未就各個基本權利為論述，而排列其重要性順 序。但基本權本即難以順次排列，而說某基本權必定比其他基本權更為重要。其通常是在遭遇 基本權衝突時，數項基本權之間相互比較，始得為斷。原則上，本文參照相關學說見解，僅認 為人性尊嚴是基本權之核心價值，而關於人身自由之基本權（如言論自由、生存權、集會結設 自由等），較經濟性之基本權（如工作權、財產權等）更為重要。但此僅是一個相當粗糙的判斷，
仍須在遭遇基本權衝突時詳加論據，始得為斷。
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