基本權利所建構的價值體系，透過其所具有之雙重性質而得以彰顯。在其 規範下，國家不僅不得侵害人民的基本權利，更應盡可能形塑有利基本權利保障 之制度。國家履行各種行政任務，主要目的可能並非在維護基本權利或促進基本 權利保障，但均或多或少會碰觸到人民的基本權利，國家縱使不為積極的促進，
至少仍應消極保障人民基本權利不受侵害。因國家本即是由人民所構成，基於國 民主權原則，此種統治者與被統治者的同一性，並非代表國家得以基於人民授予 的正當性權威而恣意妄為；相反的，國家應積極維護人民的基本權利，貫徹憲法 所表彰的自由民主憲政秩序163。簡言之，基本權是憲法對客觀價值秩序的表現，
故在所有的法領域中都要加以保護；其影響整體的法律秩序，產生基本權的擴散 作用，不僅影響實體法，也影響組織法及程序法，是以立法者及用法者在制度、
161 許宗力，註 137 文，78 頁。
162 參照蕭文生，註 138 文，34 頁。
163 當然，不容否認的是，基本權利的保障並非絕對，因為任何權利均有其界限，否則對人民基 本權利的極端保護，亦會造成對其他人或國家的危害，造成社會的混亂與不公，違背權利保障 的本旨。參照徐良維，國家權力干預人民基本權之合法性與正當性，政策研究學報，6 期，2006 年 6 月，270~271 頁。
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解釋及適用法律規範時，都必須要考慮到基本權的影響164。
在此觀點下，為履行行政任務而選擇行政組織形式的過程中，基本權利即 具有一種「資源配置有效性」的意義，依據行政任務所須或所發揮之國家強制力 程度強弱，對人民基本權利造成的干預程度不同，凡是愈對重要的基本權造成干 預的領域，或是對基本權造成高度限制的領域，立法者基於基本權利作為客觀價 值秩序的功能，得針對相關行政機關與行政程序妥為規定，透過公私部門責任分 派，以不同的控制密度，來有效利用國家資源，以求憲法賦予國家對人民的生存 照顧義務，以及行政機關職權的最高目標─人民基本權利能夠獲得最大實現之目 標得以達成。
第五節 組織形式的民主正當性控制與補強可能
總承上述，在民主國的規範下，國民主權原則對國家權力的控制係以民主 正當性為連繫，透過國會制定的法律來規制國家的行為。在此脈絡下，對於行政 組織的規範與控制，勢必回歸到「行政組織法」的控制內涵，透過行政組織法的 規範形塑來控制行政組織，以確保國家權力之作用具有民主正當性。但此並非代 表國會在組織法制的建構上，應強調全面性的法律保留以維持民主正當性；如此 一來不僅在理論上勢必破壞權力分立原則，形成「立法國」而顯不可採，在國家 任務範圍多樣的現實層面上亦不可行。
法律控制的密度應如何拿捏，毋寧應由國會遵循權力分立原則與憲法機關 忠誠義務，而為適當之規範。如同本文前已述及的165，法律除形式合法性的具備 外，尚須考量對於人民基本權利的保障，而應具有實質內容上的正當性（法律之 內容沒有侵害憲法所保障的權利與自由，或不公正的設定義務），始符合現代自 由民主法治國家之本旨166。且法律之本質，並非僅有消極限制國家之功能，其亦
164 參照許育典，註 10 文，10 頁。
165 參照本文第參章第三節第二項之說明。
166 參照劉幸義，論法律的合法性基礎，月旦法學教室，56 期，2007 年 6 月，49~51 頁。
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提供國家社會發展不可缺少的結構性基礎；但其拘束的有效性，必須以其內容正 當性的確信為前提167。作為民主正當性中介的行政組織法，既為「法律」，必應 遵守法律形式合法與實質正當的本質規範，乃屬當然。
本文第貳章將現行行政組織形式，依其「逸脫行政一體」之程度區分成四 種類型。行政組織逸脫行政一體，同時代表其經由憲法明定行政院為國家最高行 政機關，據此建立國家層級體制所貫串的「功能與制度的民主正當性」遭到相對 弱化。但民主正當性之要求，本即為一相對性的動態平衡，單一民主正當性傳遞 路逕的減損，除可透過其他傳遞路逕補強外，在依法行政與基本權利保障的民主 國規範下，國會對於相關的組織法制建構，以及對人民基本權利保障的促進與追 求，亦可作為行政組織民主正當性的補強因素。
本文後續即以第貳章區分的行政組織類型與選擇因素，及前述民主國原則 的規範內涵為基礎，分別探討各個行政組織形式的選擇考量，及其民主正當性程 度之控制與補強。
167 參照蕭文生，註 1 書，81~84 頁。
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