第一節 理論與現實的應然與實然
法學理論之發展與社會現實無法切割，其毋寧透過相互交流作用，使應然 理論與實然現象彼此調和，更趨向公平正義。植基於「民主」作為普世價值及我 國憲法繼受自德國威瑪憲法的制憲背景，加以留德學者陸續引入德國法學理論，
使得我國公法學理論與實務的建構，受到德國法學深刻的影響。
從福利國家到後現代國家的國家角色變遷，係對國家履行全面性的社會福 利政策，造成國家組織肥大化與財政嚴重負擔的反動。但隨之興起的合作國家、
民營化、政府改造等議題，國家解消任務履行責任，私人跨入管制領域，不僅模 糊國家與社會分界，也對傳統行政法學領域造成衝擊，而使其不得不有所回應與 調整，以適應新的環境、任務與管制形態。在法律規範的體現上，行政組織法制 的變遷與調控管制機制的變革，即有所因應。但實務無法在不具結構基礎及正當 性的情況下，任意調整行政任務內容與行政組織形式；其須要法學規範的理論與 準則依據，及來自人民的民主正當性支持，始得正當化國家權力作用與國家行為 的合法性。
本文以民主正當性為中心，探討民主國原則對行政組織形式選擇之控制。
就我國因政府改造、國家瘦身及管制革新而產生的新興行政組織與行政任務履行 組織態樣，以傳統層級式行政組織為基準，依其「逸脫行政一體」程度之不同，
區分成四種類型─層級式行政組織、分殊化行政組織、私法形式的行政組織與助 手型行政組織，分別探討各別行政組織的民主正當性基礎，及其「逸脫行政一體」
的獨立正當化事由，即係為探求民主國民主正當性對國家權利控制之理論，與國 家選擇行政組織形式的現實層面間的交互作用關係。
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第二節 行政組織形式的民主正當性典型與對其之逸脫
傳統層級式行政組織，植基於憲法明文規範的民主正當性基礎、官僚體制 明確的權責指揮監督體系，與對國會立法的嚴格依法行政之遵循，其不僅是民主 體制下適當的行政組織形式，亦是最具有完備的民主正當性的行政組織形式。其 中公營造物與公法組織的事業機構，其民主正當性與層級式行政組織大致相同，
雖在行政監督上因其組織的功能取向而有所減損，但此係因應其所履行的行政任 務取向給付行政而非管制行政所致，是以國家若欲選擇層級式行政組織以外之其 他行政組織形式來履行行政任務，逸脫於行政一體，對其獨立於行政層級體制外 之緣由，即有必要加以正當化。
新興的行政組織形態（分殊化行政組織、私法形式的行政組織），承繼我國 繼受法的背景，而有來自美、英、德、日等國的行政組織態樣，冶於一爐，饒富 新意；制度內涵擴張的行政組織形式（助手型行政組織），於其原始權限範圍外，
拓展事務空間，模糊界限以混水摸魚，亦或國家興亡匹夫有責而鼎力相助，頗值 深究。但行政組織形式選擇，本為國家權力作用，須有法律規範或授權，始得為 之。
個別行政組織形式的選擇基礎與正當性來源，因其任務取向不同，而有所 差異。被繼受國的組織制度內涵與原始組織態樣的規範內容，固有其本來之效用 與參考價值，但本於行政組織的「工具性格」，其目的在達成行政任務，並作為 國家管制的媒介，而在制度的繼受上得因地制宜，依我國之憲政法制與各該行政 組織設置目的取向不一，調整其規範內容，只須確保其具有足夠的民主正當性基 礎與組織設置目的能有效達成，即為已足。但如何確保？實有賴國會進一步建立 法制規範加以形成。
本文對行政組織採取開放性觀點，承認國家有組織形式選擇自由，容許國 家創設新型態的行政組織，或與私人合作進行管制，將其納入行政任務執行體 系，以提升行政效率並減輕國家財政負擔。但新型態行政組織的出現與私人進入
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國家管制體系，形成對憲法架構的行政一體層級監督體系之突破，削弱行政組織 行使公權力的正當性，此並不能僅以行政效率提升與國家財政負擔降低為由而加 以正當化。法律（特別是行政組織法）在此所扮演的角色，毋寧是國家行為的正 當性基礎─賦予國家選擇行政組織形式的根據，以及隨之而來不可解免的控制誡 命。但法律若僅具有形式合法性，亦嫌不足，在現代自由民主法治國理念下，必 須進一步強化其實質正當的內涵─合於自由民主憲政秩序規範的法律。
行政組織法在現代民主法治國家之意義，首在透過對行政組織的制度擘畫 與設計，劃分行政組織的管轄範圍，以確定行政責任的權責歸屬；同時確保國家 的權力作用，都能直接或間接的回溯到人民，而具有民主正當性基礎。要求行政 行為必須依法行政並具有民主正當性基礎的合法性原則，本質上已成為各種行政 組織形式的民主正當性基礎的最低限度要求。但現代民主法治國家亦具有保障與 促進人民基本權實現的責任，行政組織作為國家的管制媒介，亦無從自外於此。
是以整體國家行政組織法制，仍對行政組織之設置有目的上的總體性規制─公共 利益確保。行政組織法制之設計與行政組織之建置，毋寧應在行政任務目的達成 與公益確保之間求取一個適當的平衡，使得行政組織之設置，不致因只單純考量 行政管制與行政任務達成之目的，而有侵害人民權利或民主憲政發展的可能。
第三節 各類型行政組織形式的正當化核心
分殊化行政組織獨立的正當性，實即建構於其獨立之緣由是否正當且堅強 而足以支撐其獨立，基本權在此可提供判準之依循。獨立機關涉及高權管制行 政，行政法人通常則否，是以獨立機關的正當化事由必須更接近基本權核心領 域，行政法人則對公益有益應即以足。就此，中央選舉委員會、國家通訊傳播委 員會與國立中正文化中心之設置，應屬正當。但公平交易委員會是否亦應以獨立 機關為之，本文認為應有再值檢討之餘。
私法形式的行政組織的正當化基礎各有所異，但承認國家得選擇私法組織
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形式，除任務取向與行政效率提升之目標外，毋寧肯認其較分殊化行政組織更加 獨立於行政層級體制之外，基此，對其所為的人事民主正當性要求即以放寬。政 府獨資公司所為者係國家經濟行為，此通常無涉高權，但確保其行為符合公益目 的，國家如何對其為有效且兼具彈性而使其行政目的得以達成之監督，即為其所 得正當化之由。公私合資事業，因有私人參與其中，而本即具有當事人的民主正 當性；現行法規範以國家持股是否超過百分之五十為基準，超過者所為之管制密 度比照政府獨資公司，應屬適當；國家持股未達百分之五十者管制手段貧瘠且欠 缺法律保留之依據，應以國家是否對其具有「實質」控制力為判準，分別設定其 法律規範。公設財團法人基於其捐助章程的公益目標限制，能否達成影響其存 廢，國家若再為監督管制，毋寧扼殺其存立可能；但為確保公財免於私有化，課 以其財務及資訊透明化之責任，應屬可行且必要。
助手型行政組織，在合作國家的公私協力觀點下，只要其確有助於行政效 率提升與行政成本之節樽，即可加以正當化。但行政受託人因涉及國家公權力之 移轉，嚴格的法律保留不容退讓。行政助手則除選任須有法律依據外，更應透過 制度設計，確保人民具有平等參與的機會，避免圖利特定利益。
第四節 「行政組織法」的觀察面向
本文以組織法的觀點，觀察行政組織與行政行為的民主正當性控制，有別 於傳統行為法之觀點，是以就傳統法學論述上採行為法觀點探討之「助手型行政 組織」，論述上有其侷限。此或係因於本文所學之不足，致在論證與評析上有所 窒礙之故，但從本文以「民主正當性」為切入點所得之結論，難謂其非係一可資 斟酌的觀察面向。
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