整體而言，組織形式選擇須考量消極要件及積極要件：消極要件係在規範 組織形式的合法性與正當性，積極要件則是在行政組織的功能性考量下，盡可能 促使行政任務執行最佳化的要求。以此觀點而論，本文認為前述六項影響組織形 式選擇之要件，民主正當性確保、合法性原則係在規範組織形式的合法性與正當 性，故為組織形式選擇的消極要件；公益確保、經濟性原則與財政因素，則是在 促使行政任務執行最佳化，為組織形式選擇的積極要件；而基本權利保障，同時 具有規範組織形式的合法性與正當性，及促使行政任務執行最佳化之要求，故其 同時具有積極要件與消極要件之特性。
組織形式選擇的消極要件，是選擇行政組織形式時必須遵循的底限，否則 該組織即可能違法且不具有正當性；而積極要件則可因應組織形式與行政任務須 求不同，調整變異其規制內容，只要具有足夠的正當化事由，即無違法之虞。消 極要件與積極要件的規制程度與強弱，兩者無法拆分考量，應為整體思維。但兩 者在適用順序上，仍有其先後。因消極要件係在規制行政組織的合法性，其規制 可以弱化，但有其界限，且須經由積極要件的規制補強，而使組織具有足夠的正 當性。例如前述獨立機關之設置，因脫離行政一體造成民主正當性減損（消極要 件），但其可透過功能最適機關及經濟性原則等使行政任務執行更有效率的考量
56
（積極要件），而使組織具有足夠的正當化水準。
第四節 任務取向的行政組織與民主國原則之控制
總承上述，本文對於行政組織係採取「開放的行政組織概念」，認為其作為 國家之管制工具，有多樣的組織形式與組織形式的選擇自由。但選擇自由不代表 國家可以任意為之，毋寧須有一定的選擇標準與規範控制。
從行政任務與行政組織的「手段─目的」關聯而言，行政任務的性質與內 容，就是行政組織形式選擇的標準。以任務取向的觀點來選擇履行任務的組織形 態，適合的組織形式毋寧可使行政任務目的達到最適履行成為可能232。但基於行 政任務的多樣性與複雜性，以及行政組織的有限性233，一種行政任務，在任務取 向的觀點下，可能有數種行政組織可供選擇。因個別之行政任務，其所欲達成之
「行政目的」往往並非單一，此時若放任行政組織權之歸屬者依據「任務取向」
標準選擇組織形式，則此一選擇極易使得行政組織權之歸屬者特意放大某一特定 行政目的，而使得「任務取向」的選擇標準流於形式。
是以即有必要在承認國家對於行政組織形式有選擇自由的同時，賦予一定 的規範控制，以確保國家行為的合法正當，及人民之基本權利保障得以落實。但 傳統「依法行政」的管制，在後現代國家時期國家與社會之界限逐漸模糊的合作 國家觀點下，其規制效果已有未足234。
基此，除了傳統的依法行政原則之外，在民主國原則的規範架構下，行政
232 但也不是為了配合任務才在法律上提出某一特定組織類型或某一特定組織塑造。任務與組織 間之結合關係通常是政治性地以法定管轄權來分配，而至少在一定範圍內可以確定的是，組織 塑造對於特定任務之達成是有效率的。參照Schmidt-Aßmann著，許春鎮譯，註 18 文，272 頁。
233 此係指行政組織形態相較於行政任務的複雜性而言，行政組織毋寧是有限的。縱使本文對行 政組織係採取開放的態度，認為沒有傳統以來不可變更的態樣，但本文也必須承認的是，一個 行政組織形式的創造與發展，並非一蹴可及。
234 德國學者Wolfgang Hoffmann-Riem跟Eberhard Schmidt-Aßmsnn也在其所合編之「作為調控資 源之行政組織法」一書中的序言即指出：「近代行政組織產生明顯的變化。透過民營化、跟隨新 調控模型的組織內在秩序變動、分化的傳統組織形式過渡到社會自治組織領域所造成的組織範 圍移動，這些發展都先於行政法理論建構的立法與行政試驗。」Vgl. Wolfgang Hoffmann-Riem / Eberhard Schmidt-Aßmsnn (Hrsg.), Verwaltungsorganisation als Steuerungssource, 1. Aufl., 1997, S.
5.
57
組織形式選擇，應受到怎樣的規範與控制，即為本文後續所要深究之問題。本章 所統整的影響組織形式選擇之因素，其中包含整體憲法秩序對於行政組織形式選 擇之規範性要求，此係從「行政組織」的角度觀察而得之。行政組織選擇的過程 中，對這六項因素為綜合考量，始得以適合的組織形態來履行行政任務，並維持 行政組織的正當性。後續本文將聚焦於「民主國原則」之概念，更深入探討民主 國原則對行政組織形式選擇之控制。
58