第二章 中國經濟開放後的金融變革
第三節 三農問題與城鎮銀行
自鄧小平南巡講話後，中國經濟開始起飛，但與同時期中國總體經濟的發 展相比，第一產業的發展程度遠不及第二、第三產業發展(圖 2-3)。農民認為種 田沒有足夠的收入，因而農村地區開始出現農民進城打工的現象，但城市並沒有 足夠的就業崗位提供，從而形成大量集聚在城內而沒有工作的農民工群體。隨之 而來的就是農村地區生產積極性下降，農業投入開始減少，引發更多的農民進城
「找工作」，長此以往，形成惡性循環。
由於農業的發展直接影響國家經濟的正常發展，而農村人口佔中國總人口的 1/2，他們的總體生活情況是中國總體生活情況的最主要體現。也因為農村的發 展是實現中國共產黨提出的「三步走」6戰略最大的挑戰，因此「三農問題」就 成為中國當前社會中最顯著的問題。
6 鄧小平 1979 年會見當時的日本首相大平正芳時第一次提出的用於現代化發展戰略的一個概念。“所謂小康社會，就是
雖不富裕，但日子好過。＂明確指出，中國社會主義初級階段社會經濟發展的戰略目標是：把中國建設成為富強、民主、
文明的社會主義現代化國家，擺脫貧困落後，基本實現現代化。
第一步，從 1981 年到 1990 年，國民生產總值翻一番，解決人民溫飽問題；
第二步，從 1991 年到 20 世紀末，人均國民生產總值再翻一番，人民生活水準達到小康水準；
第三步，到 21 世紀中期，人均國民生產總值達到中等發達國家水準，人民生活比較富裕，基本實現現代化。然後，在
這個基礎上繼續前進。
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根據中國國家統計局發布的統計公報，城鎮/農村人均收入由 1978 年的 343.4 人民幣/133.6 人民幣大幅成長至 2012 年的 24,546.7 人民幣/7,916.6 人 民幣，二者間比例也由 2.57:1 擴大至 3.10:1，顯示城鄉收入差距的問題持續惡 化中。
雖然在農村發展中小企業，對於農村剩餘勞動力的人口轉移有其積極的意義，
而且中國政府的農村金融改革計劃一直持續對既有的農村金融機構進行調整（包 括農村信合社、農村合作基金會及農村民間金融組織等），但成效不彰，主要有 下列五個問題:
1、主要負責農業發展的中國農業發展銀行，因政策限制，只能針對糧、棉、油 等重要農副產品之收購提供政策性貸款。
2、國有及國家控股商業銀行在發展戰略位移後，對農村信貸業務大幅度減少。
3、股份制商業銀行信貸服務的重點不是廣大農村、農業及農民。
4、農村信用合作社積極轉型商業銀行，支農力量不足；農村資金嚴重外流。
5、農村非正規金融(即地下金融)十分活躍。
以上問題主要是在於改革開放後，受到計劃經濟影響，為求資源利用最大化，
中國政府提出了「抓兩頭、帶中間」7的銀行業改革戰略思路，導致中國銀行業 在商業化改革中，大量的金融資源往中大型城市傾斜，因此產生了四大國有商業 銀行在商業化上市後，基於經營績效考量，將以往按照行政區劃分設立之縣級以 下營業網點大幅裁撤，並收回對農村中小企業的信用貸款審批權。
7「抓兩頭、帶中間」是指抓住國有商業銀行和農信社改革，帶動其他金融機構改革，除推動四大國有商業銀行先後重組 上市之外，還大力推動了城市商業銀行和農村信用社改革，並放開村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等金融機 構。
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同時，原本以服務農村為主的農村信用合作社在改制農村商業銀行及農村合 作銀行後，為求規模經濟，屢有「脫農變異」的情形，對於農村中小企業的支持 度大幅降低，導致在縣級以下的農村地區嚴重缺乏營運及發展資金的取得，農村 中小企業融資供給與需求間的差距越來越大，金融服務無覆蓋或低覆蓋的農村地 區不斷增加。這也由中國人民銀行發佈的對中小企業金融制度問卷調查中，指出 自 2000 年以來，大中型城市的中小企業資金取得相對充裕，而縣級以下資金滿 足度大約只有 50%，更有甚者，在浙江某縣之資金滿足度不到 10%可見一端了。
為了落實三農政策，有效滿足廣大農村資金需求，銀監會提出多項政策以及 積極推動新型農村金融機構的設立(表 2-1)，期望將資金導引回流農村金融體系，
同時提高農村金融管理的質量及水平。因此在 2006 年 12 月，銀監會就農村地區 銀行業金融機構准入政策進行調整，推行以村鎮銀行、貸款公司及農村資金互助 社等三類新型農村金融機構，並由四川、吉林等 6 個省(區)進行試點，至 2007 年 10 月，又將試點範圍進一步擴大到了全中國 31 個省(區)。
在三種新型農村金融機構中，又以村鎮銀行除了可吸收境內金融/非金融機 構企業法人及自然人資金外，並可接受境外金融機構投資，銀監會不僅賦予村鎮 銀行一級法人機構的地位，同時其營業項目比照一般金融機構，更將准入條件降 低，允許中國境內外資銀行、產業及民間資本，得以進入農村地區投資、收購與 新設，並且給予諸多優惠鼓勵措施(表 2-2)。
2009 年，銀監會針對在發展新型農村金融機構中存在的區域失衡問題(如東 熱西冷、東快西慢、東多西少等三大特徵)，更加大力度，在《新型農村金融機
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構 2009-2011 年總體工作安排》中，提出了「東西掛鉤，城鄉掛鉤」8的政策，
預計三年內在全中國設立 1,294 家新型農村金融機構，其中村鎮銀行就有 1,027 家，村鎮銀行在新型農村金融機構中受重視的程度，可見一斑。
自 2007 年第一家村鎮銀行，四川儀隴惠民村鎮銀行掛牌營業起，雖然中間 有國家銀行、股份制銀行等主要金融機構不積極參與佈局村鎮銀行等問題，因此 至 2011 年底僅組建村鎮銀行 726 家，未能實現預計目標。但延至 2013 年 10 月，
由馬鞍山農商銀行發起的甘肅永登新華村鎮銀行正式掛牌，終於使村鎮銀行突破 了第 1,000 家，統計至 2013 年底，累計開業(987 家)及籌設中(84 家)之村鎮銀 行合計已達 1,071 家，至 2014 年 4 月底，已開業家數共計達到了 1,040 家。甚 者，外資銀行也由村鎮銀行的申設條件中發覺到發展商機，因此積極加入這輪農 村金融機構布點。
2007 年 12 月，匯豐銀行第一家村鎮銀行在湖北隨州曾都開業。隨後，在重 慶大足、福建永安、北京密雲、廣東恩平，匯豐銀行投資的村鎮銀行相繼開業，
目前有 12 家銀行及 10 家支行;在進入中國的外資銀行中擁有最大的村鎮銀行網 絡。接著花旗、渣打、澳新、東亞及新加坡淡馬鍚等外資金融業巨頭也紛紛行動，
分別以獨資或合資方式申設，連帶中資企業也開始行動，使得目前村鎮銀行的金 融覆蓋面已達到全中國 31 個省份中的 1,083 縣(市)，佔縣(市)總數的 57.6%，
其中至 2013 年底，在中西部地區共建有 665 家，占比 62.1%。合計已開業的村 鎮銀行資產達人民幣 5,204 億元，累計向 111.9 萬農戶發放貸款人民幣 3,097 億元，累計向 28.9 萬戶中小企業發放貸款人民幣 5,329 億元。又同時由 2004 年至 2015 年中，連續 12 年元旦發佈的中央一號文件(表 2-3)中，均是強調解決
8 「東西掛鉤，城鄉掛鉤」的政策要求主發起人如要在全國百強縣或大中城市發起設立村鎮銀行，原則上必須與國定貧 困縣實行 1:1 掛鉤，或與中西部地區實 1:2 掛鉤，如要在東部地區設立村鎮銀行，原則上必須與國定貧困縣實行 1:2 掛 鉤，或與中西部地區實 1:1 掛鉤。
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2006/12/20 1.按照“先試點，後推開＂，先中西部，後內地；先努 力解決服務空白問題，後解決競爭不充份問題的原則
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表 2-3.2004 年-2015 年中央一號文主題
年度 主題
２００４年 關于促進農民增加收入若干政策的意見
２００５年 關于進一步加強農村工作提高農業綜合生産能力若干政策的意見 ２００６年 關于推進社會主義新農村建設的若干意見
２００７年 關于積極發展現代農業 扎實推進社會主義新農村建設的若干意見 ２００８年 關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見 ２００９年 關于２００９年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見
２０１０年 關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見 ２０１１年 關于加快水利改革發展的決定
２０１２年 關于加快推進農業科技創新持續增強農産品供給保障能力的若干意見 ２０１３年 關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見
２０１４年 關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見 ２０１５年 關于進一步深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見
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