中共非戰爭軍事行動之動員能量

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政協助的性質得到清晰化。

三、武裝力量本身的職能與行政協助的關係

武裝力量執行非戰爭軍事行動作為法定行政協助的一種，與其作為武裝力量 執行多樣化軍事任務的一項重要職能並不矛盾。首先，非戰爭軍事行動作為武裝 力量在新世紀新階段的一項應對多種安全威脅的拓展職能，是從其自身職能的角 度來界定的；這並不妨礙非戰爭軍事行動作為行政協助的法律性質，因為所謂的 行政協助的定位是從武裝力量在執行非戰爭軍事行動的過程中與地方政府的關 係來界定的，他們是一個問題的兩個方面。其次，將非戰爭軍事行動定位為行政 協助的性質，並不意味著抹殺了武裝力量在執行非戰爭軍事行動中的主動義務和 職責，相反，因為法定行政協助的定性，反而更加強化了武裝力量執行非戰爭軍 事行動的法律依據。再次，非戰爭軍事行動雖然作為武裝力量在新世紀新階段的 一項重要的職能，但是其在整個社會體系中應該也只能作為國家其他力量的補充 手段。武裝力量不能主動作為以防止武裝力量的濫用，依法作為後待法律規定的 情形消失後應迅速將權力移交地方，防止對地方的干涉過大。

此外，中共軍事科學院羅援少將於 2010 年 4 月首次倡議制定《涉外非戰爭 軍事行動法》，然而，距離法案的實際出爐，應還有一段很長的時間，⁵⁰儘管法案 由中央軍委提出，並由「人大」通過所謂《涉外非戰爭軍事行動法》或相關法案

，抑或經由中央軍委下達命令，訂出海外非戰爭軍事行動指令，但截至目前為止 仍無結果。⁵¹

第三節 中共非戰爭軍事行動之動員能量

中共軍事力量主要是由解放軍、武警、預備役部隊建構出的野戰軍、地方軍 及民兵結合之武裝力量體制(1957 年 6 月將民兵和預備役二合為一)，⁵²其中解放 軍為正規部隊組成，民兵及預備役則結合為中共的後備力量。根據中共《民兵工

章 100 條，全面規範了全軍各個領域、各個方面、各個層次的軍事訓練活動。新的條例將“打 得贏”、“不變質”列入軍事訓練的總目標、總要求，把科技興訓、依法治訓納入軍事訓練總 方針，把科學練兵、注重效益納入軍事訓練的總原則，明確了軍人的訓練義務，增加了有關聯 合訓練、總部機關訓練、非戰爭行動訓練等方面的內容和開展基地訓練、類比訓練、網路訓練 和電化教學等要求，並規定了合同戰術訓練基地組織和保障軍事訓練方面的職責等條款。

50 〈羅援：中國應盡快制定涉外非戰爭軍事行動法〉，《中國青年報》，2010 年 4 月 2 日，

http://news.ifeng.com/mil/4/detail_2010_04/02/452471_0.shtml。

51 李承禹〈中共非戰爭軍事行動的具體概念與能力剖析〉，復興崗學報，2010 年，第 100 期，

頁 180-181。

52 〈當代中國軍制學的創立和發展〉，《中國社會科學報》，2010 年 10 月 25 日。

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作條例》，預備役部隊受解放軍及地方雙重領導。既區別於現役部隊，又不同於 民兵組織，是平戰結合的一種形式，在戰爭初期為首批動員對象，也是應付突發 事件，承擔急難救險重任的突擊力量。⁵³玉樹震災後，中共總參謀部「應急辦公 室」主任田義祥曾向外界介紹，經黨中央、國務院、中央軍委批准，其軍隊將組 織 8 支共 5 萬人的國家級專業應急救援部隊，中共中央要求 2010 年底將全部形 成應急救援能力，這是首次看見中共對專業緊急應變能力的制度性措施。⁵⁴接連 兩次大地震後（汶川及玉樹），解放軍和武警部隊開始認真檢討抗震救災的專業 性及平日訓練，因此才有專業救災部隊的組建計畫；據研判，此專業救災部隊總 部應成立於國務院下，內部常態編組與解放軍及中央軍委會聯繫人員，位階在大 校至少將間，救災部隊任務將以震災為主(難度最高)，抗洪、旱、雪及其他緊急 應變任務為輔，配賦必要裝具及訓練，以強化救災能力。

另就田義祥說明玉樹震災的具體成效(實際情況仍需再打折扣)，此次中共「

部隊救災應急能力建設」主要針對 7 個重點方面：(1)強化軍地災害「信息共享

」（資訊分享）機制的建設；（2）加強應急指揮機構的建設；（3）加強軍地(軍隊 與地方民兵預備役)聯動機制建設；（4）強化應急專業力量建設；（5）加強應急 法規的制度建設；（6）加強救災裝備物資的應急保障建設；（7）加強非戰爭軍事 行動政治工作建設。這 7 項工作的強化是從汶川地震後的檢討中所產生，第一次 運用在玉樹地震救災。玉樹震災時，中共國防部與國務院 20 多個部門建立了聯 席會議制度，在救災總指揮統一掌握之下迅速因應救災工作。汶川大地震後，就 軍隊非戰爭軍事行動的指導，中共中央軍委會在 2009 年 1 月 5 日發布《軍隊非 戰爭軍事行動能力建設規劃》，明確軍隊非戰爭軍事行動能力建設的指導方針、

原則、目標、力量規模和措施要求。⁵⁵此為中共中央初次針對部隊非戰爭軍事行 動的重要指令(此命令是由中共總參應急辦公室主任田義祥首次揭露）。其次，中 央軍委並發布《軍隊處置突發事件應急指揮規定》，對軍隊執行包括搶險救災在 內的各類非戰爭軍事行動的指揮原則、內容、程序、要求進行全面規範。這兩份 軍隊指令將提供解放軍參與、執行非戰爭軍事行動，與支援突發應急事件(救災)

53 〈中國的兵役制度〉，《新華網》，2004年6月30日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-06/3 0/content_1557079_3.htm。

54 〈中國軍隊年底建成5萬人應急救援部隊〉，《中國評論新聞網》，2010年4月20日，http://ww w.chinareviewnews.com/doc/1012/9/6/0/101296088.html?coluid=7&kindid=0&docid=1012960 88&mdate=0420170511。

55 〈打造與時代同步的核心軍事能力〉，《解放軍報》，2009年05月02日。

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的直接法源依據。事實上，中共在 2006 年即已頒布實施《軍隊處置突發事件總 體應急預案》，成為解放軍和武警部參與突發事件處置的指導性綱領和準則，惟 2008 年汶川地震發現該法案之嚴重缺陷。《預案》規定，處置軍事衝突突發事件

、協助地方維護社會穩定、參與處置重大恐怖破壞事件、參加地方搶險救災、參 與處置突發公共安全事件等 5 大任務，是軍隊參加處置突發事件行動的基本任務

。⁵⁶《預案》還指出，在緊急情況下，「師團級以上部隊可以越級報告情況，上級 也可以實施越級指揮。」《預案》也規定，發生重大突發事件第一時間，應主動 公布消息。汶川大地震時，解放軍成都軍區陷入廣大災區中，跨軍區的越級指揮 在未經中央軍委會的批准下，絕不可能實施。地震後兩天，即使是溫家寶都不見 得叫得動部隊，更何況調動濟南軍區支援救災，是在中央軍委主席拍板下才動起 來。

至於預備役部隊，平時隸屬省軍區，戰時歸指定的現役部隊指揮，預備役部 隊師、團、營和部分連隊的主官以及機關部門、科室的主要幹部是現役軍人，其 餘是地方幹部、轉業退伍軍人中符合條件的預備役軍官和經過登記的預備役士兵

，按照居住地域編成。民兵預備役部隊參與非戰爭軍事行動具有獨特優長。民兵 預備役部隊實行軍地雙重領導，各級黨委、政府和軍事機關可以直接指揮動用，

減少了中間環節，民兵預備役部隊寓兵於民，亦兵亦民，數量龐大，能工巧匠多

，分佈範圍廣，環境熟、社情熟、情況熟，全程作為，擔當突出隊、保障隊和外 引內聯的作用突出，能夠迅速集結起來展開行動，能在第一時間抵達現場發揮作 用，而民兵預備役人員大多是地方黨政幹部，工作經驗豐富，群眾威信很高，便 於密切群眾關係，穩定群眾情緒，化解突出矛盾，促進社會穩定。

民兵預備役部隊參與非戰爭軍事行動必須因地制宜。以四川省為例。四川針 對不同地區的潛在任務需求，在藏區組建了 32 個藏區常態民兵應急維穩連、125 個重點鄉鎮常態民兵應急排，在其他市(州)分別組建應急通信、醫療救護、衛生 防疫、工程搶險、交通運輸、供水保障、電力保通、燃氣搶險 8 類專業救援隊伍

，調整組建「省、市、縣、鄉、村」5 級應急隊伍，形成以大中城市為中心、以 主要方向為重點、以其他地區為補充、覆蓋全省全域的應急力量佈局，確保遇有

56 〈軍隊處置突發事件總體應急預案頒佈實施〉，《中國評論網》， 2006年11月14日，http://w ww.chinareviewagency.net/doc/1002/4/9/5/100249500.html?coluid=0&kindid=0&docid=10024 9500。

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不同性質的非戰爭軍事行動任務，能夠組織相應專業的民兵預備役部隊參與行動

，做到「專業對口」，發揮生力軍和突擊隊作用。不過，從汶川到玉樹，動員預 備役部隊依法有據，但災害規模、平日訓練與獲得裝備，限制了預備役部隊的動 員能力，倘若如汶川般的災害規模、複雜地形與傷亡人數，位於災區省市的預備 役部隊根本無從動員，跨省動員則有待中央指令，而人員裝具運輸、投入與執行 搶救等，更有待考驗。

簡言之，解放軍、武警、民兵預備役三者結合的緊急應變，在突發的超大型 災害的動員及搶救上已超越中共現今的基本能力，⁵⁷而可預期的演訓任務，及抗 洪、旱、雪災，武警及民兵預備役得以發揮較佳的功能，解放軍的調度及支援也 可看出具體成效，因此，促使中共中央更加強調非戰爭軍事行動能力的提升，建 立一支專業的全國應急救災部隊，是解放軍正在努力的重點。

此外，武警部隊是除解放軍外，中共唯一保有一定能力的現役「維穩」力量

。⁵⁸中共以「維穩」來界定武警的主要任務，武警從中央到地方編配綿密，保有 慣常訓練，在各省（直轄市）武警總隊中更成立專司打擊任務的武警「特戰分隊

」（約 30-40 人），所以，中共武警部隊為介於解放軍正規部隊及民兵預備役間，

最常也最快速因應緊急事故的地方力量，亦成為境內執行非戰爭軍事任務的主要

最常也最快速因應緊急事故的地方力量，亦成為境內執行非戰爭軍事任務的主要