第肆章 共軍執行非戰爭軍事行動之類別與成效 第一節 共軍非戰爭軍事行動之地位與特點
第二節 共軍非戰爭軍事行動之制度體系
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漏等人為災難反恐怖行動則可能面臨既要打擊恐怖分子，又要保護人民群眾等極 為複雜的情況，組織實施的難度大，因此，必須著眼各種情況對救援、打擊等行 動的不同要求，制定多種預案，做好多手準備。
三、力量多元，組織指揮要求高
非戰爭行動涉及面廣，行動特殊，不僅可能有軍隊內部各兵種的協同配合，
而且還需要與公安、武警、民兵預備役部隊以及地方有關專業力量聯合行動，甚 至還可能與其他國家武裝力量聯合行動，因此，在力量構成上呈現出多元化、聯 合性的特點，對組織指揮提出了很高的要求。這就需要組成聯合指揮機構， 建 立協同關係，共用情報資訊，形成聯合指揮行動能力。
四、政治性強，國際國內影響大
非戰爭行動是事關國家安全和經濟社會發展的重要行動，往往涉及政治、經 濟、外交、民族、宗教等諸多方面的因素，軍隊遂行非戰爭行動任務受到國內、
國際社會的密切關注。從一定意義上看，不僅僅是一種單純的軍事行動，也是一 種政策性強、事關人民生命財產安全、社會穩定的重大政治行動，因此，非戰爭 行動必須與政治、輿論宣傳、外交密切配合，妥善處理民族、宗教和各種涉外事 項，積極營造良好的輿論導向和社會環境，爭取得到國際、國內社會的積極支持
，達到實現經濟發展、社會安全穩定的最大效益和目的。當然非戰爭行動也有可 能在同一戰場先於戰爭或後於戰爭實施，或者與戰爭同時實施。這些非戰爭行動 可能配合戰時的作戰行動實現共同的戰略目的。88
第二節 共軍非戰爭軍事行動之制度體系
共軍非戰爭軍事行動的管理，執行非戰爭軍事行動任務期間，依據法律法規
、條令條例、上級命令指示和任務需要所進行的計畫、組織、協調、控制活動，
是關係非戰爭軍事行動全域的基礎性工作，是構成非戰爭軍事行動能力的重要因 素，是順利完成非戰爭軍事行動任務的重要保障。其主要任務是：督促各級各類 人員服從命令，聽從指揮，認真履行職責；嚴密組織機場、陣地、營地、作業現 場管理，落實基本制度，建立良好秩序；組織政策、法規、紀律教育檢查，密切 內外關係，維護軍政軍民團結；嚴格武器裝備和物資器材的使用、管理、維護，
88 施豪傑，《軍隊在非戰爭行動中現場管理整體能力提升研究》，北京：同濟大學，2008 年 5 月。
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保持良好狀態；開展安全風險評估，組織安全教育訓練，落實安全規章制度，做 好安全警戒防護，預防各類事故，突出防範重大安全問題，謹就中共執行境內與 境外非戰爭軍事行動任務之指揮體制分述如次：
一、境內非戰爭軍事行動指揮體制(以搶險救災為例)
據了解，中共中央軍委會雖已有《軍隊非戰爭軍事行動能力建設規劃》，及 預備頒布《軍隊處置突發事件應急指揮規定》二法，但整體境內非戰爭軍事行動 實涵蓋中共中央、省市、地方三級政府多個部門。在缺乏中央一致性的法源依據
，依據近幾年共軍執行搶險救災等非戰爭軍事行動任務研判其指揮機制，在最高 指揮機關部分，從汶川、玉樹大地震、拉薩暴動、京奧、世博準備等重大工作或 情事發展，中共堅持以黨領政(軍)的指揮模式，由中央政治局常務委員會召開會 議(中共總書記主持會議)，下達各項工作指示，爾後針對工作特性，在中共黨務 及國務院雙向分工進行，以 2010 年玉樹震災為例，共執行非戰爭軍事行動任務 的指揮鏈為：災地區回報受損狀況，並確認災情害後，在中央政治局常委會議指 示下，中共黨中央、國務院和中央軍委迅速作出工作部署，立即成立救災全權執 行部門－國務院抗震救災總指揮部，國務院副總理回良玉擔任總指揮，89組織和 協調開展抗震救災工作，救災總指揮部透過國務院應急辦及四總參，持續彙整與 獲得救災人、物力支援，這是藉由汶川大地震的傷亡換來之行動經驗，基此指揮 程序，受災地區各級黨委和政府可進入救災總指揮部體系，參與救災任務。由於 總指揮一般由國務院副總理(中央政治局常委)以上層級官員擔任（汶川地震是由 溫家寶任救災總指揮），具有足夠權威及領導地位能夠指揮、調動廣大幹部群眾
、中央和國家機關有關部門、人民解放軍和武警部隊、民兵預備役人員、公安民 警和消防官兵、地震救援專業隊伍等，得以緊急執行任務，參照國防大學李承禹 教官擬製之圖表(如下頁圖)，解放軍與公安、武警、民兵預備役均處同一階層，
但解放軍所執行的任務相較其他部門更為吃重，相對而言，也造就了解放軍目前 相較於各武裝單位之於中共民眾心中的地位，當然其機制其分工雖屬完整，惟實 際執行任務時，在細部指揮整合階段，指揮權所屬仍須明確律訂，否則亦將產生 各執其詞，或各自為政等現象，值予關注。
89〈胡總主持會議 部署玉樹救災〉，《文匯網訊》，2010 年 4 月 17 日，http://news.wenweipo.co m/2010/04/17/IN1004170071.htm。
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圖 4-1：中共中央到地方境內非戰爭軍事行動指揮與協作機制示意圖
資料來源：李承禹，〈中共非戰爭軍事行動的具體概念與能力剖析〉， 復興崗學報，2010 年，第 100 期，頁 172。
二、境外非戰爭軍事行動指揮與協作機制(以國際維和為例)
中共自 1992 年即開始參與聯合國相關援助工作，並逐次參與和平議程下的 維和任務，但直到 2002 年 2 月，中共外交部才正式通告聯合國，同意加入第一 級維和待命機制(一級待命機制規定所派遣人員和裝備必須 90 天內部署完畢；二 級為 60 天；三級為 30 天)；2002 年 10 月，中央軍委也批准參加「聯合國維和 待命分隊組建方案」，可以在聯合國需要的時候派遣一個工兵營(525 人)、1 個醫 療分隊(35 人)和 2 個運輸連(各 80)人，參加聯合國維和行動，迄 2010 年元月止
，中共已參與 24 個聯合國維和行動，累計超過 14,000 人次，現仍有 2,100 多名 中共維和人員在 10 個任務區開展聯合國維和行動，是目前聯合國安理會常任理 事國中派出維和部隊人數最多的國家。90另 2000 年 8 月中共公安部首次成立「中 國維和警察培訓中心」，接續中共國防部在 2001 年 12 月正式成立的「國防部維 和事務辦公室」，是中共參與聯合國維和警察任務的指揮機構。 2009 年 6 月 25 日，中共國防部維和事務辦公室召開解放軍首次維和工作會議，確認中共參與維 和任務與國家發展的關係，推動新一波維和工作執行；同時間(2009 年 6 月)，
設立「國防部維和中心」，為中共解放軍一個整合型維和專業培訓機構，擔負培 訓、理論研究、國際合作與交流等任務，為進一步加強維和培訓和對外交流的單 位。91至此，中共參與聯合國維和任務的指揮、研擬、訓練及執行任務之「一辦
90〈背景資料：中國在海外的維和行動〉，《新華網》，2010 年 01 月 19 日，http://big5.xinhuanet.
com/gate/big5/news.xinhuanet.com/world/2010-01/19/content_12838276.htm。
91〈我軍參加聯合國維和行動成效顯著〉，《新華網》，2010 年 04 月 25 日，http://big5.xinhuanet.
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兩中心」指揮制度體系已大致完成。由此觀之，中共參與聯合國維和任務的非戰 爭軍事行動，如同境內行動一般，主要仍在於獲得中央的首肯，確認為是「負責 任大國」的必要貢獻，及可提升中共國際地位，共同參與國際人道事務與和平議 程。在指揮協作上，由中央軍委及國務院外交體系共同主導，公安部門負責維和 警察訓練(含防爆訓練)及派遣，國防部負責調派工程、運輸、醫療及掃雷部隊。
此外，共軍近年已由發展近岸海軍(棕水海軍)政策轉變成為具遠洋能力的藍 水海軍，且列為其本世紀的重點工作，92依據中共國務委員兼國防部長梁光烈 2009 年 3 月 20 日會見日本防衛大臣浜田靖一時表示，大國中只有「中國」沒有航空 母艦，「中國」不能永遠沒有航母。93梁光烈是迄今公開表示中共將擁有航母的解 放軍最高領導人，他在列舉中共建航母的理由時說，「中國擁有廣闊的海洋領土
，守衛責任重大，中共需要發展海軍」，若就非戰爭軍事行動而言，海外軍力投 射及運補，海軍是最重要的一環，2009 年 3 月間中共與菲律賓在南海再次發生 主權爭議，主要導火線是菲律賓通過「領海基線法案」，主張中共所屬的南沙部 分島礁和中沙群島中的黃岩島劃入菲領土，迫使中共派出 311 號漁政船，進行例 行巡航以宣示海洋主權。94接著在 3 月 8 日，美海軍第 7 艦隊所屬的監測船「無 瑕號」在南海中共專屬經濟區從事情報收集活動，遭到中共 5 艘船隻的圍堵，中 美 6 艘船在南海對峙，引發中美關係緊張，「無瑕號」是美軍大型監測船，設備 新穎，中共雖然製造出短暫緊張對峙，但隨後美軍派出 1 艘驅逐艦護航，使「無 瑕號」得以繼續執行監測任務，95此種可立即維護重大海外國家利益的軍事力量 非海軍莫屬。據美軍經驗，部署海外的艦隊司令部及航母戰鬥群往往是執行非戰 爭軍事任務的最有利角色，艦隊司令部下的海陸遠征特遣隊，更是執行跨國聯合 軍演、快速軍事部署及非戰鬥人員撤離的重要戰力，中共雖尚未有海外軍事基地
，也未部署海外艦隊及未擁有航母戰鬥群，但研判 2025 年前，隨著國家利益增 長，中共必然會如美軍般增加海外軍事基地並建構出常駐海外的遠洋海軍(艦隊
com/gate/big5/news.xinhuanet.com/mil/2010-04/25/content_13419006.htm。
92〈中國應抵制威脅論噪音堅持打造深藍海軍〉，《中國評論網》，2010 年 5 月 5 日，
http://zhaojun.net/doc/1013/1/2/4/101312454.html?coluid=4&kindid=18&docid=101312454&md ate=0505163235。
93〈中國建航母的目標不是擺架子唬人〉，《中國評論網》，2010 年 3 月 25 日。
94〈中國目前最大的漁政船——中國漁政 311 船抵達西沙永興島〉，《新民週刊》，2009 年 3 月
94〈中國目前最大的漁政船——中國漁政 311 船抵達西沙永興島〉，《新民週刊》，2009 年 3 月