第三章、 中國大陸財政地方分權與房地產市場
第一節、 中國大陸財政改革歷程
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第三章、中國大陸財政地方分權與房地產市場
在探究中國大陸財政地方分權與房地產市場之間的關係之前，必須要對 此兩者的背景與現況做詳細的了解與介紹，以期能對此議題做深入的認識。
本研究將於本章第一節中，介紹中國大陸改革開放後，所歷經的財政改革過 程。接著在第二節，介紹中國大陸近年來的房地產市場改革歷程與相關調控 政策。而在第三節，將介紹財政分權指標的衡量。並將財政地方分權與房地 產市場之間的關聯作一彙整與連結。
第一節、中國大陸財政改革歷程
財政體制是劃分各級政府財權、加強中央宏觀調控、協調地區發展的一 項重要制度。深化財政體制改革，設置合適的國家財政體制，有利於一國經 濟發展與促進社會和諧。因此，合理的財政改革成為各國政府關心的重要議 題。
自 1949 年建國以來，中國大陸一直是中央集權的財政體制，建國初期為 了方便掌握權力、統治國家，財政體制成為中央權力的展現工具，地方權力 受到中央政府很大的限制，財政地方分權程度相當低。然而，中央政府權力 的過度集中，有礙於地方發展，因此，中國大陸自經濟改革開放以來，開始 實行財政改革，逐漸落實財政地方分權，進而帶動中國經濟體制的改革。
迄今，中國大陸已實施了一系列重大的財政體制改革，從過去高度集中 的財政制度轉變為中央地方分權的財政體制。中國大陸財政制度改革大致經 歷了三個階段，第一階段為 1949 至 1979 年，財政體制是計畫型的財政體制，
所有的財政政策皆以國家計畫為中心，中央政府對於地方財政的干預程度較 為強烈，財政體制常因應當時的社會經濟環境有所調整。接下來，1979 年至 1993 年期間，為改善地方政府的財政彈性，實行財政承包制，若地方政府有 預算外的盈餘或收入，可自行運用，無須經由中央財政部門同意。而 1994
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年後，中國大陸開始實行財政分稅制，提高地方政府的財政自主權，以因應 各地區間的經濟發展來調撥各地區的稅收與支出，加速地區經濟發展。
一、1949 年至 1979 年：中央集權下
的「
傳統計畫」體制
中國大陸建國初期的財政體制，是屬於一種計畫型的財政體制，其主要 特色在於所有的財政政策皆以國家計畫為中心，因此中央政府對於地方財政 的干預程度亦較為強烈。這段時期，財政體制為因應當時的社會經濟環境有 所調整，又可分為幾個階段。
1950 至 1952 年，實行「統收統支」體制，這種財政體制把全國的財力 絕大部分集中在中央，除地方稅收和一些零星收入歸地方外，主要收入全歸 中央；32各級政府的開支，由中央統一核撥。這種高度集中統一的財政體制 在建國初期最為典型，對恢復國民經濟、平衡預算和穩定物價具有重要作用。
但其缺點是，地方對增收節支沒有積極性，中央在財政的運作上，無法貼切 因應地方經濟社會發展的個別需要，不利於地方經濟。因此國家運行機制轉 入正常後，統收統支型財政體制很快就停止了。所以於 1953 年至 1958 年間，
接著實施「分類分成」財政體制，是將財政收入劃分為中央財政固定收入、
地方財政固定收入和中央與地方財政共享收入三類，支出則按隸屬關係編列 預算。33此制度的特點是，各類財政收入劃分比較清楚，便於區分各級財政 的權利與責任。
1959 年至 1970 年，開始實施總額分成的「收支掛鉤」體制，並且透過
「一年一變」的辦法來調節中央地方財力分配與國家總體經濟問題。收支掛 鉤型體制是把地方與中央的財政收入都總合起來，再按各地區收支總數確定 一個分成比例分配給地方。這是中國大陸財政體制的一大進步，使地方對財
32 主要收入如：公糧、關稅、鹽稅、貨物稅、工商業稅、國營企業收入、公債收入等……。
33 用地方財政固定收入加上共享收入之和與核定的地方財政支出基數比較，如有餘，按餘 額佔支出基數的比例上繳中央財政；如不足，則由中央財政定額補助。
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政收支的關心程度大大提高。但缺點是會助長地方盲目擴大財政支出的傾向，
產生「鞭打快牛」的負面效應。34而 1968 年則因受文化大革命影響，導致當 年預算無法編制，被迫採取了「收支兩條線」的財政政策。35
1971 年至 1973 年則實施「收支包乾」體制。中央每年年初核定各省市 的財政收入上交任務和財政支出指標，收大於支者，結餘由地方自行留用；
支出大於收入者，由中央財政按差額補貼給地方。但這種財政體制的缺點顯 現在地方與中央的「較勁」上，尤其是在各省市的收支指標核定上，往往與 實際脫節很大，有的省市超收過多，有的省市則短收嚴重，使得中央財政年 年吃緊、入不敷出，在平衡預算上發生了很大的困難。
1974 年受到文化大革命影響，經濟財政受到破壞，調整為「收入分成」
體制（又稱為旱澇保收），中央對地方財政收入按固定比例留成，超收的部 分則另定分成比例，支出按指標包乾。目的是鼓勵地方超收，以適當緩和收 支掛鉤型財政體制所帶來的矛盾，使財政收入與財政支出脫鉤；財政支出包 乾有利於地方安排財政開支。文革後，社會漸趨穩定，1976 年後又回復到原 先「收支掛鉤」體制的實施。1978 年則在部分省（市）試行「增收分成」
措施。36
1978 年以前的這段時期，為中國大陸建國初期，經濟與政治上尚未走入 正軌，先後歷經了「大躍進」、「文化大革命」，使得經濟遭到嚴重破壞，導 致財政收入的不穩定。在這種局面下財政管理體制的頻繁變動，基本上每個 體制都是為因應當時社會經濟狀況來調整，因此在此時期財政體制並沒有取
34 地方政府實施收支掛鉤型體制，容易助長地方增加財政支出，因為地方多支出隱含著著 分成的比例提高；在年初確定地方收支預算時，會對分成比例和收支指標十分計較，容易 發生扯皮現象；對多收少支的省市不利（分成比例低），對少收多支的省市有利（分成比 例高）。從全局的意義上看，這種財政體制會誘使地方對支出的關心甚於對收入的關心，
具有「鞭打快牛」的負面效應。
35 收入全交中央，支出由中央統一分配。
36「增收分成」，指的是當地方年度財政收入實際完成數額比上一年度財政收入實際完成數 額增加的部分﹐由中央財政按規定的增收分成比例﹐給予地方較高的財政留成收入，以鼓 勵地方組織收入的積極性。這是一種邊際分成方法，對地方來說收入是遞增的，而對中央 的邊際分成比例是遞減的，使中央收入占總收入的比例逐年下降。
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得良好的政策效果。
二、1980 年至 1993 年：市場機制下的「分灶吃飯」體制
隨著中國大陸經濟改革開放的政策，在財政體制上也有穩定的改革與進 展。1980 年，開始實施「劃分收支，分級包乾」的財政體制（亦稱「分灶吃 飯」）。即明確的劃分中央財政與地方財政的收支範圍，根據各種財政收入 的性質和企業事業單位的隸屬關係，實行分類分成的辦法，將財政收入劃分 為中央固定收入地方固定收入和中央與地方調節收入三類，然後再依照合理 的預算收支包乾基數實施各級政府的收支包乾。37結合了「分類分成」與「收 支包乾」的體制之特點，期望達到中央地方財權、事權的一致性與調動地方 收支的積極性。此體制確實提升了中央占全國財政收入之比重，但中央占全 國財政支出之比重卻高過中央占全國財政的收入，導致國家債務不斷增加。
於是，在 1985 年財政體制改革時，配合兩步「利改稅」施行的需要，38 再進一步改制為「劃分稅種，核定收支，分級包乾」的方式。主要的實行方 式是按稅種來劃分各級財政收入，財政支出則按照行政單位和企業、事業單 位的隸屬關係來劃分，地方政府以其收入來訂定其支出核定基數，39以求平 衡。此次的財政改革，使中央財政支出佔全中國財政支出的比例逐年下降，
達到舒緩中央財政壓力的目的。
37 地方財政的收入、支出包乾基數以 1979 年財政收支執行數為基數確定。地方支出基數 首先用地方固定收入抵頂；固定收入不足以抵頂支出基數，則劃給調節分成收入，然後再 與支出基數比較，收入大於支出基數的按比例上交中央財政，收入小於支出基數的由中央 財政給予定額補助。收入基數、支出基數和調節分成比例確定以後，五年不變。
38 第一步是「利稅並存」階段：國有大中型企業凡有盈餘者，先從實現利潤中繳納 55%的 所得稅，稅後利潤還要向國家上繳調節稅和其他形式的稅。小型企業則就盈利部分按八級 超額累進稅率繳納所得稅，最低稅率 7%，最高為 55%。第二步則完全「以稅代利」：取 消上繳利潤的辦法，建立以工業徵收產品稅、商業徵收營業稅為主的稅收體制，企業按 11 個稅種向國家繳稅。詳閱林毅夫、蔡昉、李周（2000）。
39 以 1983 年決算數為基數。
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市和計畫單列市，開始實行 6 種不同形式的財政承包制，分別為「收入遞增 包乾」、「總額分成」、「總額分成加增長分成」、「上繳遞增包乾」、「定 額上繳」以及「定額補助」。（見上表 4 整理）
三、1994 年迄今：市場經濟下的「財政分稅制」
由於財政包乾體制稅收調節功能較弱、容易產生地方中央不協調的問題 且限制了財政收入的合理成長，特別是在中央財政收入比重不斷的下降，大
由於財政包乾體制稅收調節功能較弱、容易產生地方中央不協調的問題 且限制了財政收入的合理成長，特別是在中央財政收入比重不斷的下降，大