第三章、 中國大陸財政地方分權與房地產市場
第二節、 中國大陸房地產市場改革歷程
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
34
第二節、中國大陸房地產市場改革歷程
房地產市場，是目前中國大陸經濟發展中最為活躍的行業之一，也是投 資者最熱衷的投資項目。2010 年統計資料顯示出，房地產業 GDP 佔中國整 體 GDP 總額約 5.6%，房產稅收占政府稅收總收入約 18%，42房屋貸款占銀 行總貸款額約 20%，房地產投資占全國總固定資產投資約 23%，可見房地產 市場已然成為中國大陸經濟體系上重要的一環。
然而，與財政體制的改革比起來，中國大陸房地產市場的變革，算是緩 慢卻劇烈的。建國以來，在計劃經濟體制下，中國大陸住房建設與居民住房 需求都是由政府來分配的，房地產市場幾乎不存在。直自 1980 年後期，由 計劃經濟逐步走向市場經濟體系後，加上政局日漸穩定、國內基礎建設進步、
投資環境優化、吸引外資流入等等因素，房地產市場才日益受重視，開啟了 房地產市場的改革之路。
回顧改革開放 30 年來，中國大陸房地產市場的發展變化，大致可分為以 下四個階段：一是初步形成時期（1979~1991 年），二是市場調整時期
（1992~1997 年），三是培育新的經濟成長點時期（1998~2007 年），四是宏 觀調控時期（2008~2012 年）。以下，本文將分別依照這四個階段做介紹。
一、初步形成時期（1979 年~1991 年）
在改革開放以前，城鎮的住房建設與需求，都是由政府統一來分配與控 制，房屋不做買賣與出售，由政府依照職業、階級來做分配與安排，是屬於 典型的福利分房社會。然而，此種制度的弊端叢生，其中的利益輸送令人詬 病。因此，自文化大革命結束後，解決城鎮居民的住房需求與改善居住品質 成為中央政府重視的問題。1980 年，鄧小平提出實行住房商品化的政策，准 許私人建房、買房、擁有自己的住宅，不僅新建住宅可以出售，現有的住宅
42 此處的房地產稅收包括：房產稅、土地增值稅、城市維護建設稅、城市土地使用稅。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
36
二、市場調整時期（1992 年~1997 年）
經歷上一階段的洗禮，房產市場已有初步的基礎與制度。1992 年，政府 確立以社會主義的市場經濟體制為目標後，制定了房地產市場體系框架的計 劃，成為房產市場成熟發展的推進助力。45中央提出了一系列房地產發展紮 根的政策措施，包括進一步深化土地使用制度改革、完善城鎮住房制度改革、
健全房地產開發的投資管理、引導外商對房地產投資等計畫。
在此波制度改革下，中國大陸掀起了一股房地產熱潮，房地產開發公司 急劇增加，房地產開發投資也高速成長，房產市場買賣交易活絡，使得房產 價格不斷推高。1992 到 1993 年，因為房地產開發投資過熱，還連帶使得鋼 材、水泥等等的建築原料價格急速飆漲，排擠了國家建設投資的成長，此外，
內地資金與外資紛紛流向沿海地區的房地產市場，使得沿海地區的房產價格 飆漲，產生了房地產過熱化的隱憂。經過 1994 到 1995 年的政策調控後，46房 地產價格已逐漸平穩下來，房地產市場走向穩定成長的步伐。由下圖 3-可以 看出，1991 至 1997 年中國大陸在房地產投資總額、住宅建設投資總額、商 品房銷售面積與竣工住宅面積這幾項都呈現持續成長的勢態。
大致來說，這段時期，房地產進入了市場調整期，房地產市場急速發展，
已逐漸形成一個完整的房地產市場體系，雖然經歷了房產過熱和蕭條的過渡 期，市場化也對經濟、社會也造成了一定程度的影響，但房產市場導向日益 明確，為今後房地產市場的快速啟動奠定了充分的基礎。
45將房產市場分類為三級市場，第一級市場為土地使用權的市場，第二級市場為土地使用 權出讓後的房地產開發經營，第三級市場即房地產建設後的商品房買賣與租賃市場。
46 1993 年 6 月，中國國務院下發《關於當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》，採取 16 項加強和改善宏觀調控的措施。1994 年 1 月，國務院發出《關於繼續加強固定資產投資宏 觀調控的通知》，並派調查組分赴各地監督檢查貫徹落實情況，使固定資產投資規模得到 了一定控制。1995 年 5 月，國務院發出《關於嚴格控制高檔房地產開發項目的通知》。
‧
在城鎮住房建設方面，1998 年城鎮房屋竣工面積為 65682.6 萬平方公尺，2007 年時則達到 203992.7 萬平方公尺，十年來成長了 210%。商品房竣工面積成
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
38
長更為迅速，1998 年全國商品房竣工面積為 17566.60 萬平方公尺，2007 年 時則達到 60606.7 萬平方公尺，成長了 245%。終止福利分房制度後，隨著住 房金融制度的建立和完善，也改變了城鎮居民的住房消費觀念，個人購房的 需求增加，也帶動了個人住房信貸的急速增加，房地產金融、信貸市場發展 更加完備。
但由於大量投資湧入房地產市場與個人住房需求的釋放，使得房地產價 格在短時間內大幅上漲，產生住房供應結構不合理的矛盾，島市人民怨聲載 道，自 2005 年起，政府以穩定房價作為政策制訂的出發點，提出了許多政 策措施對房地產市場進行調控，先後頒布了「國八條」48和「國六條」49的通 知，但由於調控措施沒有切中要害，房價飛漲的趨勢反而越演越烈。
四、宏觀調控時期（2008 年~2012 年）
中國大陸房地產市場經歷了近 30 年來的發展，也漸漸的趨向成熟與健全。
然而近年來的市場化與貨幣化改革，使得房產市場的價格過於偏高，對人民 生活是一大負擔。中央政府正視到這個問題，也在 2007 年開始加大住房保 障制度的建設。50
由於全球金融海嘯的影響，中國大陸 2008 年的房地產市場受到了不小的 衝擊，然而 2009 年房市的反彈，漲幅高達 24.5% 令各界驚訝，隨著房地產 價格的年年高漲，政府的調控措施已刻不容緩。2009 年，政府開始對房地產
48 2005 年 3 月，中國人民銀行發出《關於調整商業銀行住房信貸政策和超額准備金存款 的通知》，取消住房貸款優惠政策，調控房地產市場需求面的問題。同月，國務院辦公廳 下發《關於切實穩定住房價格的通知》，體認到一些地區住房價格上漲過快，影響了經濟 和社會的穩定發展，提出了抑制住房價格過快上漲的八項措施（簡稱「國八條」），將穩定 住房價格提到政治高度，要求地方各級政府切實負起穩定住房價格的責任，採取有效措施 抑制住房價格過快上漲。
49 2006 年 5 月中國國務院常務會議強調，將進一步調控房地產市場引導方向，針對少數 大城市房價上漲過快、住房供需結構失調、房地產市場秩序混亂等問題，進一步採取針對 性的六項措施（簡稱「國六條」）。“
50 2007 年 8 月，《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》發布，首次明確 提出把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務職能。從此，保障住房建設紛紛提 上各級政府的工作計劃和財政支出安排之中。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
39
市場開始施行密集的調控政策，為了遏止部分城市的房產價格過熱的情形，
中國國務院提出了「增加普通商品住房的有效供給、繼續支持居民自住和改 善型住房消費，抑制投資投機性購房、加強市場監管、繼續大規模推進保障 性安居工程建設」四條具體措施（簡稱「國四條」），其他的調控措施包括：
個人住房轉讓營業稅徵免時限由 2 年恢復到 5 年、在土地出讓的交易中，
首次付款的比例不得低於土地出讓價款的 50%等等…，在 2010 年，又提出 了「國十條」的房產限制政策。
近來，在房地產市場的調控中，土地市場成了調控的重點，尤其是通過 提高住宅用地的土地供應量來抑制房價。此外，在即刻要進行的「十二五經 濟社會發展計畫」裡，也規劃未來將透過房地產稅制的改革來抑制房地產價 格過度膨脹，將房產市場導向住房需求。
未來，中國大陸房地產發展的關鍵在於目前已確定的新一代住房改革上，
政府應當在充分發揮房地產市場作用的基礎，盡力加強保障住房建設，完善 市場機制的資源配置，透過商品房與保障房並重的政策，加強調動土地使用 者合理利用土地的積極性，穩定房地產價格的劇烈波動，這將市來中國大陸 房產市場改革的重點項目。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
40
第三節、財政地方分權指標
中國大陸在經歷不同時期的財政體制改革後，目前實施的財政體制為
「財政分稅制」，如前所述，分稅制將財政權力下放到地方，讓地方政府可 以保有更多的財政自主權，使得財政分權的程度提高。而本研究的目的，即 在探討分稅體制下地方財政分權程度對各地區房地產價格的影響。所以，財 政分權是一個很重要的變數，故本節將定義一個財政分權指標來作為各地區 財政分權程度的衡量標準，並介紹各地區財政分權的現況與地方政府支出狀 況。
一、財政分權指標
衡量財政分權程度的指標有很多種，但考慮到本文之研究動機，認為各 地區房產價格的上漲可能與各地區地方財政收入的情況有關，故本文將使用 Huang, Lo, and She（2011）定義之自有財源收入占其所有財政收入的比重，
作為財政地方分權（fiscal decentralization）的衡量指標。其衡量方式表示如 下式（1）：
式（1）中， 表示第 個地區，於第 期時，地方自收自留用之財政收 入佔總財政收入之比例，其中，總財政收入為地方自收自留用之財政收入與 中央對地方移轉性支出的總和。此外， 表示第 i 地區，第 期時的地方政 府財政收入； 表示第 地區，第 期時上繳給中央政府之數額；
則表示第 t 期時中央政府對第 i 地區的移轉性支出，且 ；
。
本研究採用 1999 至 2010 年 31 個省市地區的資料，利用式（1）則表示第 t 期時中央政府對第 i 地區的移轉性支出，且 ；