第二章 中國對外石油政策的內部因素
第四節 中國對外石油政策規劃
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第四節 中國對外石油政策規劃
一、對外石油政策的決策過程
中國的決策結構分為上、中、下層三個部份：最上層是由政治局常委(7 人) 和國務院總理和副總理(5 到 10 人)構成的最高領導核心，其中包括黨、政、軍各 方領導人在內，負責制定、影響中共最高決策。中層行政管理機構主要是黨、政、
軍的各部會官僚機構，其中包括任務編組的單位在內，負責執行、督導日常政務 的推動。在高層領導核心和中層行政管理機構之間還有一層幕僚機構，包括領導 小組、研究中心和機構，不但可以直接與高層政治菁英直接聯繫，也可做為高層 與官僚部門的緩衝機制。最下層是落實政策的各級單位，負責執行中央的政策和 命令。雖然中央有決策權，地方有建議權，但實際上涉及原則問題(如主權、領 土不可分割等)的事情，中央對下級的授權會非常有限，諸如外交與內政決策都 是由高層領導決定方向58。
中國對外石油政策的核心目標，是要確保石油供應不被切斷，滿足國內經 濟發展對石油的龐大需求，這已經涉及到國家安全的戰略層面問題。因為若無法 供應國內對石油的需求量，不但經濟發展受到限制，人民生活受到影響，也會讓 油荒串聯全國，危及共產黨執政地位59。因此，中國的石油供應安全既影響到民 生經濟安全，也會衝擊到國家安全，石油安全政策已經上升到了國家戰略的層 次，為了穩定國內石油供需秩序，中國會側重供應面的石油戰略。
58蔡瑋，1997/4，<中共的決策模式及行為>，《中共研究》第 31 卷第 4 期，頁 104。
59史文(Michael D. Swaine)和艾西利‧特利斯(Ashley J.Tellis)認為中國大戰略是鎖定在三個相互關聯 的目標上：一是要穩定國內秩序，妥善處理各種社會衝突問題；二是要抵禦任何危及國家主權及 領土完整的外在威脅；三是維持地區強權的地緣影響力。在這三大目標中，維持國內秩序是最首 要的，若無法維持國內秩序則會顛覆國家生存，讓外敵有入侵機會，地區強權地位會下降。參見 Michael D. Swaine and Ashley J. Tellis(2000), Interpreting China Grand Strategy: Past, Present and Future(Santa Monica, CA: Rand, 2000 ), pp.9.Available Online at: http://www.rand.org.
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基於石油安全政策的戰略意涵濃厚，跟國家政策計畫一樣皆由高層領導拍 板定案。雖然在毛澤東時期完全由毛澤東一人做最後決策，但在鄧小平當權後，
其權力不如毛澤東一把抓，政治菁英的政策分歧淪為派系鬥爭的工具，轉成「集 體領導」的決策特性60。而能源決策更因議題專業而具有「權威分割(fragmentation of authority)」的特性61。這種權威分割來自參與決策的官僚部會及單位利益複雜，
很難形成、執行單一和一致的國家能源政策。更由於能源相關部會業務範圍重 疊，造成權責不清、分工不明，可能會出現一個官員必須聽命於好幾個不同部會 上司指令的多頭馬車、多重領導現象。況且因為能源方案的投資預算和發展計畫 涉及各層官僚單位，因此能源部門在做成決策時必須將政策多樣性納入考量，並 以投資預算的取得做為政策制定的優先順序。這種現象加深了政策協調的難度以 及政策實際執行的困難62。
石油安全決策也是如此。石油安全決策除了受到高層領導人個別利益或自 身經驗考量認知的影響，重大事件發生也會影響石油安全政策的走向。例如九一 一事件後中國開始重視與中亞、俄羅斯的油氣管道建設。參與中國石油安全決策 過程的行為者除了黨政高層領導之外，也包括國有石油公司、相關政府部門(例
60寇健文，2003，<中國菁英政治的研究途徑與發展>，《中國大陸研究方法與成果》，台北：國立 政治大學國際關係研究中心，頁 74 至 76。
61所謂權威分割，即各部門基於濃厚的本位主義與部門利益，會想辦法阻撓不利自身的政策擬定 或執行。使各層官僚單位必須在討價還價、利益交換、政策協商下，協調與分配利益給有關的組 織部會，各級官僚部門才會主動合作推動政策執行與制定。參見Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg(1988), Policy Making in China: Leaders, Structure and Processes (Princeton: New Jersey, 1988),pp.20-25.
62李侃如(Kenneth Liberthal)和奧森伯格(Michel Oksenberg) 認為中國能源決策過程是毫無條理的 (disjointed)、拖延的(protracted)及漸進的(incremental)。兩位學者以 1980 年代中國三大能源計畫案 為例，包括近海油田開發、三峽大壩水利工程、山西省煤礦大規模開發，探討參與能源計畫案的 官僚機構是如何互動、競爭，最終形成共識。參見Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg(1988), Policy Making in China: Leaders, Structure and Processes (Princeton: New Jersey, 1988),p3.
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體制
z 提升能源設計、裝備製造、
建設和運營體系 z 加速中西部能源開發
標準體系 z 加強國際合作 z 深化能源價格改革
資料來源：陳亨安，2010/11，<中國大陸能源戰略研析>，《經濟研究》第 11 期，頁 413。
「十二五」能源規劃方面，仍堅持「十一五」節約優先、立足國內、多元 發展、保護環境、加強國際互利合作戰略方針，並列有六大發展方向：
（一）優化能源結構：提高水電、核電、風電、太陽能等清潔能源在能源結構比 重，並加快發展熱電聯產、合理利用可再生能源等。
（二）調整能源產業佈局：加強傳統和新興能源資源的開發，推進能源行業之間、
以及與相關產業的融合，並建立現代能源產業體系。
（三）推進能源科技創新：大力發展各類新興能源科技裝備技術，發展中國特色 的新能源經濟，以實現從能源大國向能源強國跨越。
（四）完善能源宏觀調控體系：建構科學合理的能源開發利用和宏觀調控體系，
以應對全球氣候變遷壓力，並提高能源的公共福利水平。
（五）深化能源體制及價格改革：改革能源價格、財稅、資源和流通體制，培育 形成一個多元化、開放、競爭有序的現代能源市場體系。
（六）進一步建立能源可持續發展的政策標準體系：加快推進有利能源產業健康 發展的政策和標準體系建設，以利實現能源永續發展。
「十二五」能源規劃還將以消耗一次資源（煤、石油等）所產生的GDP之
「資源產出率」作為重要指標，基本上指標高則資源利用效率好。此外，未來的 能源規劃將延續「節能減排」政策，發展能源新技術，並要求新能源占能源消費 總量的比重要能達到 12%~13%左右64。
基本上，中國大陸的能源格局在「十二五」和「十一五」期間並不會有太
64吳福成，2010/5，<中國大陸最新能源政策發展趨勢及戰略意涵>，《太平洋企業論壇》，頁 1-5。
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多改變，經濟低碳轉型的問題是比較明顯的區別。
三、油氣產業政策的規劃方針
自 1986 年第六屆全國人大通過《中華人民共和國礦產資源法》並於翌年實 施後，中國開始有了第一部礦產資源（包括油氣資源）的管理法律，油氣資源開 始步入有法可依的軌道。1987 年國務院相繼發布了《礦產資源勘查登記管理暫 行辦法》、《礦產資源開採登記暫行辦法》和《礦產資源監督管理暫行辦法》，確 立了礦產資源（包括油氣資源）勘查登記、開採登記和開發利用監督管理三項基 本法律制度。原石油工業部也制定了《石油及天然氣勘查開採登記管理暫行辦 法》，進一步明確了石油勘查登記、勘探開發登記和採礦登記管理制度65。
1993 年 10 月，國務院頒布實施《中華人民共和國對外合作開採陸上石油資 源條例》，為陸上石油對外開放提供了法律依據，展開了對外合作勘查、開採陸 上石油資源。1993 年 12 月中共中央正式提出「充分利用國內外兩種資源、兩個 市場」發展中國油氣產業的方針。能源政策的目標由以增加國內能源供給為宗 旨，逐步轉向利用國內國際兩個市場，實施「引進來」和「走出去」的政策方向，
並建構以石油安全為核心內容的中國石油發展戰略66。1997 年 1 月 4 日國家領導 人江澤民指示了向外開拓石油市場的「走出去」戰略：
「要積極開展國際合作經營，我國人均石油資源比較貧乏，你們努力開拓 國際石油市場，特別要到非洲、中亞等開發中國家去搞石油，這些國家對中國友 好，石油產業不走出去、不努力開拓國際市場不行，既要立足國內為主，又要積 極參與和利用國際石油資源，要兩條腿走路」。67
65國務院發展研究中心資源與環境政策研究，2010，《中國石油資源的開放與利用政策研究》，北 京：中國發展，頁 87-97。
66崔民選，2006，《中國能源發展報告》，北京市: 社會科學文獻, 能源藍皮書，頁 242。
67蘇文，2010，《全球戰略：中國油氣產業國際化研究》，北京，中國物資出版社，頁 2-3。
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在國家政策的鼓勵和支持下，「走出去」戰略列入國家的「十五」規劃，國 內企業積極參與國際合作與競爭。「走出去」戰略迅速成為政府各職能部門、石 油界和經濟界的共識68。中石油、中石化、中海油、中化國際和中信能源等公司 紛紛進行跨國油氣探勘開發，取得了顯著的成績。「走出去」戰略也是中國各石 油公司逐漸轉型為綜合性國際能源公司。雖然中國各石油公司的海外資產比例與 世界上國際公司仍有很大的差距，不過中國各石油公司仍具備很多優勢，包括國 家的大力支持、較強的經濟實力、具有油氣產業上下游一體化的經營能力。經過 十幾年的國際化經營，也漸漸提昇管理與經營能力69。
中國「十一五」能源戰略的基本內容是：「堅持節約優先、立足國內、多元 發展、保護環境，加強國際互利合作，努力構築穩定、經濟、清潔的能源供應體 系70」。2001 年 3 月，國務院總理朱鎔基在第九屆全國人大第四次會議中宣示加 強國際能源合作。「立足國內、內外統籌」旨在吸收國外資金技術參與國內油源 開發，對內強化生產與運輸設施71，對外在石油輸出國家投資生產與煉製設備。
中國「十一五」能源戰略的基本內容是：「堅持節約優先、立足國內、多元 發展、保護環境，加強國際互利合作，努力構築穩定、經濟、清潔的能源供應體 系70」。2001 年 3 月，國務院總理朱鎔基在第九屆全國人大第四次會議中宣示加 強國際能源合作。「立足國內、內外統籌」旨在吸收國外資金技術參與國內油源 開發，對內強化生產與運輸設施71，對外在石油輸出國家投資生產與煉製設備。