第一章 緒論
第一節 研究緣起與目的
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第一節 研究緣起與目的
一、問題陳述
石油影響到國家的經濟發展，也改變了國家在國際體系中的角色和地位。
Peter Tertzakian在其《A Thousand Barrels A Second》一書中曾提及，「擁有石油 就等於擁有了全世界」，他更引述了法國實業家兼國會議員亨利．伯靈傑(Henri Berebger)的談話：「誰擁有石油，誰就擁有世界，因為靠著龐大的油田，他擁有 了海；靠著極精練的油，他擁有了天空；靠著汽油和照明油，有擁有了陸地。此 外，他將在經濟上統治他的同胞，因為石油這項如今比黃金更珍貴的東西，將使 他賺進龐大的財富。」2
20 世紀的兩次世界大戰，能源讓美國戰勝並成為世界超強。進入 21 世紀，
能源越來越成為國家之間競爭與衝突的根源。在所有能源類別中，石油是目前全 球消費比例最高的能源。回顧歷史可以發現，石油消費大國為獲取發展本國經 濟，所需的石油資源的競爭、石油生產國家為確保其豐厚的石油收入，所進行的 維護其油價政策和市場份額的爭奪等，都會激化世界石油市場的矛盾，促進不同 利益集團之間進行新的競合3。現階段石油問題在全球化的條件之下，不但將經 濟、外交，以及國家安全的問題糾結起來，而且還彼此增強，其結果可能引起區 域或全球的石油競爭甚至衝突。強權的興衰繫於石油的供需，而石油的取得決定 於對外石油政策的推動。這讓筆者對於一個國家對外石油政策如何產生、如何運 作及對全球所帶來的影響深感興趣。
研究中國的對外石油政策為什麼重要？隨著中國經濟持續快速增長，中國對
2 李芳齡譯，Peter Tertzajian著，2006，《每秒千桶》，台北：麥格羅希爾，頁 72-73。
3 二次大戰就是因為德國亟欲解決石油供應的問題才入侵蘇聯，日本則是為了保護其海外供油的 管道才發動偷襲美國珍珠港的事件。
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於石油這項能源的需求亦急遽擴張。中國是亞洲地區最大的石油需求增長國，並 且將越來越依賴進口石油，從而對於美國和其他發達國家形成越來越大的壓力。
誠如唐斯(Erica S. Downs)所言：「中國對進口石油依賴的加深，將影響到中國對 外的國際行為」。中國的對外石油政策在全球能源安全方面可預見的將扮演著關 鍵的角色4。新加坡「東南亞研究所」研究員理查遜（Michael Richardson）評論 指出，中國 2010 年已經超越日本成為全球僅次於美國的第二大石油進口國；2015 年時，其 2/3 石油將仰賴進口。面對能源供應與運輸安全壓力，中國對外將採取 強硬政策5。中國人民大學國際關係學院副教授查道炯（Zha Daojiong）認為，在 全球能源的領域，中國已經成為全球複雜互賴經濟的一部分。透過多元化管道尋 油的「走出去」政策，是為了滿足經濟快速發展的需要，不可避免的政策。中國 的對外石油政策牽動國際關係與石油安全議題6。
大國的石油政策一向深受外界關注，隨著中國的崛起，其對外石油政策的舉 措勢將牽動全球能源秩序。中國對外石油政策深受兩個重要的因素所影響：國際 體系（international system）與中國能源的國內條件（domestic conditions）7。在 比較政治經濟學的領域，「國家」（state）與「市場」（market）的關係經常是 政治經濟學討論的中心。基於國家與市場的考量下，中國的對外石油政策的決策 者因素是什麼？是否會因不同時期、不同的領導風格而有何不同；另外在政策中 誰的利益受到影響？政策改變究竟是回應市場或社會的需要？還是反映國家利
4 Down, Erica S(2004)., “The Chinese Energy Security Debate”, The China quarterly, vol. 177(Mar 2004), pp. 21-41.
5 "What is Beijing willing to do to secure oil and gas supplies?"By MICHAEL RICHARDSON SINGAPORE, Dec. 27, 2010 http://search.japantimes.co.jp/cgi-bin/eo20101227mr.html
6 “Oiling the Wheels of Foreign Policy? Energy Security and China’s International Relations” By Zha Daojiong, Mar 2010 ,Asia Security Initiative Policy Series Working Paper No.1
7 習近平<習近平在國際能源會議說明中國石油政策>，中央社，2008/06/23；習近平，<中國堅 持立足國內能源政策>，中國時報，2008/06/24 ，A13。
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益？政策改變所遭遇到挑戰是來自國家或來自市場；再者，決策者從事對外政策 的改變時，面對結構性的制度條件是什麼？有何限制與機會？這些都是筆者在面 對中國對外石油政策這個議題所感興趣的問題。
石油政策的制定涉及高度的政治性，並非只是單純的經濟議題8。經濟學對 於國際能源的理解，重視供給與需求基本面分析。然而單純的經濟學並不能讓我 們理解石油政策制定的原因，必須要將政治因素納入考量，承認政經因素是背後 影響的主導力量9。而面對中國決策的不確定性，很難藉由單一途徑窺其全貌10。 本文主要是希望透過政治經濟學不同途徑的視角，去解讀中國對外石油政策背後 的政治意涵，以及其發展脈絡，並進而整合成對於中國石油政策的綜整性瞭解。
藉由觀察中國如何在現實利益的考量下，發展與其他石油資源國的關係，瞭解其 對外政策的持續與轉變。並審視其對外政策作為，如何在既競爭又合作的衝突與 妥協中，找到理念、制度與利益的平衡點，並回應來自國際體系與國內條件的挑 戰。從政治經濟學的途徑出發或許有助於更深一層理解石油安全所帶來的國際性 脈動。
二、研究目的
本文關切的是中國對外石油政策的制定、作用與影響，中國的經濟發展現況 與能源戰略布局並非本文探討的重點。本文的論點是，中國為了確保經濟發展、
8 聞慕，2005/05/16，<中國能源安全的戰略選擇>，《廣角鏡》392 期，頁 34-38。作者特別指出，
在全球化條件下，一國的能源安全不僅僅是一個經濟問題，同時也是一個政治和軍事問題；不僅 與國內供需矛盾及其對外依存度相關，同時還與該國對世界資源豐富地區的外交和軍事影響力相 聯繫。
9 請參考管清友，2010，《石油的邏輯：國際油價波動機制與中國能源安全》，北京，清華大學出 版社，頁 5~9。
10 許志嘉，1997/04，<中國外交政策的研究途徑>，《問題與研究》36 卷 4 期，頁 45-61。
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維持社會穩定而在不同時期、不同的理念、利益與制度觀點下，採取不同的對外 石油政策。受到來自國際與國內條件的制約下，構成了中國對外石油政策的面 貌。中國從 1993 年成為石油進口國後愈來愈關注石油問題，江澤民以降的領導 人開始將能源安全議題列為國家重大政策目標。而石油議題如何安全化成為中國 國家戰略目標，牽扯到參與決策的行為者之間的政治角力，與決策者對於外界環 境的認知11。本文希望從中找出國家的角色與市場的角色，理解中國對外石油政 策的政治經濟意涵。基於上述的理由，本研究擬從理論、歷史文獻之論證與分析，
冀達成以下預期效果：
一、 瞭解中國對外石油政策的國際制約條件。石油生產國、石油消費國以及國際 石油公司之間的競爭與合作形勢，產生了兩個課題：石油供應穩定，以及國 際石油市場價格的波動，這如何影響到中國的石油安全？中國有何作為？
二、 瞭解對外石油政策的內部因素，中國對外石油政策的形成來自國內的挑戰與 機會。政府能源管理體制在制度面如何限制了石油政策的走向？各部門間的 利益為何？結構性的條件如何影響石油政策？從能源自給自足到能源供不 應求，中國對外石油政策是否有其從上到下的一貫脈絡？什麼是對外政策改 變的關鍵點。
三、 觀察政策的產出是否是利益競爭的結果，中國在全球能源供需中所處的利益 位置，以及利益如何驅動能源公司向外尋找穩定的能源供應來源。這當中國 家所扮演的角色為何？國家與市場的關係為何？
11 Down, Erica S(2004).,“The Chinese Energy Security Debate＂, The China quarterly, vol. 177(Mar 2004), pp. 21-41. Erica S. Downs 指出參與中國能源安全爭論的行為者會影響到能源安全決策及 強化能源安全的配套措施。
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