第二章 中國對外石油政策的內部因素
第一節 中國石油供需情勢
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三、章節安排
本文主要分為五章，內容如下：
（一）第一章 緒論。就本文之研究動機與目的、研究方法、研究範圍與限制作 一詳細的陳述。另外再透過文獻探討來熟悉該領域相關的研究成果，並瞭解可能 遭遇的障礙，進而對論文架構的設定作深入的評估與考量。
（二）第二章 中國對外石油政策的內部因素。說明影響中國石油安全的內部因 素，及其對於政策產出的制約與影響。
第一節 中國石油供需情勢 第二節 經濟成長與石油問題 第三節 石油資源開發管理體制 第四節 中國對外石油政策規劃
（三）第三章 中國對外石油政策的外部因素。分析國際層面的制約條件為何。
第一節 國際石油供需形勢
第二節 國際石油市場的結構性制約 第三節 石油安全與地緣政治
第四節 中國對外石油政策的實踐
（四）第四章 中國對外石油政策的評估。試圖釐清中國石油安全究竟是受國內 條件制約，還是國際形勢所牽制，最後理出在什麼樣的條件下中國可以達成石油 安全。
第一節 由內而外的石油安全 第二節 由外而內的石油威脅
第三節 能源效率的提昇與能源機制改革
（五）第五章 結論。歸納統整各章節的內容並說明其連貫性，總結研究結果與 發現，並思考未來可能的研究方向與建議。
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第二章 中國對外石油政策的內部因素
石油被喻為「工業的血液」、「黑色的金子」，是作為國民經濟發展的重要能 源。從國家的角度來看，石油也是戰略物資，除了是戰爭期間維持國家正常運作 所需的主要原料物資之外，更是國家生存發展的必要資源。中國經濟高速發展伴 隨著對能源的消耗激增，對於石油的需求日益殷切。
從 20 世紀 90 年代中國經濟開始蓬勃發展，能源消費的結構開始發生了改 變。能源消費總量中，1991 年到 2009 年原煤的消費比重從 78.7%降到 70.4%，
原油則從 17.7%提高到 17.9%1。雖然中國仍維持著以煤炭為主要的能源消費結構
（圖 2-1），但是與煤炭相比，石油的低污染、高效率、附加價值高的特性，使其 在 20 世紀 60 年代便替代煤炭成為世界主要能源（表 2-1）。中國要維持經濟成長、
強化國際競爭力、提高人民生活質量及促進能源利用率，必須要規劃擺脫以煤為 主的消耗模式，轉向低污染、高效率的的石油能源消耗模式2。
圖 2-1：中國初級能源消費結構
2009年中國初級能源消費結構
70.4%
3.9% 7.8%
17.9% 煤炭
石油
天然氣
水電、核電及 其他能源
資料來源：中華人民共和國國家統計局編，2010，《中國能源統計年鑑 2010》，頁 53
1中華人民共和國國家統計局編，2010，《中國能源統計年鑑 2010》，頁 3。
2 林伯強，2010，《中國能源發展報告：2010》，北京，清華大學，頁 89。
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表 2-1：2009 年世界主要國家初級能源消費結構 國家 能 源 消 費 總
量(百萬噸)
石油比例 天然氣比例 煤炭比例 核能比例 水力等 比例 美國 2182.0 38.6% 27.0% 22.8% 8.7% 2.9%
中國 2177.0 18.6% 3.7% 70.6% 0.7% 6.4%
俄羅斯 635.3 19.7% 55.2% 13.0% 5.8% 6.3%
日本 463.9 42.6% 17.0% 23.5% 13.4% 3.6%
印度 468.9 31.7% 10.0% 52.4% 0.8% 5.1%
世界 11164.3 34.8% 23.8% 29.4% 5.5% 6.6%
資料來源： BP Statistics 2010,p.41
自 1963 年大慶油田投產之後，中國石油供應安全結構發生改變。中國實現 了原油供應國內需求的自給自足，並且有餘力大量出口至日本、菲律賓、泰國、
羅馬尼亞和香港等週邊國家或地區，在 1985 年達到原油出口量的高峰3。不過在 冷戰結束後中國致力於經濟的發展，從計劃經濟朝向市場經濟轉型。為了滿足經 濟發展帶動的能源需求，中國從 1983 年開始小量進口阿曼原油，並於 1988 年恢 復了大量進口原油。由於國內石油產量的增長速度減緩（1974 年開始）和國內 經濟建設所需石油的增加使得原油出口在 1986 年開始下降。1989 年後，原油和 油品進口呈持續上升的趨勢。1992 年鄧小平開放對石油進口量的管制更讓中國 在 1993 年從石油出口國轉為石油淨進口國4。礙於自產能源的不足以及經濟發 展所需的巨大消費需求，使中國能源缺口持續擴大，並於 2003 年超越日本成為 世界第二大能源消耗國。之後以每年 12%的速度增加原油進口，對中國的能源安 全產生一定程度的影響5。
3 王家樞，2001，《石油與國家安全》，北京：地震出版社，頁 157。外貿統計的出口量為 3003 萬噸，實際出口量為 3115 萬噸。
4 田春榮，1994，<近五年來我國石油進出口形勢淺析>，《國際石油經濟》第 5 期，頁 1-5。
5 Constantin, C.(2005),“China's Conception of Energy Security: Sources and International Impacts＂, dated March 2005, Working Paper No. 43, University of British Columbia Center of International Relations website, http://www.ligi.ubc.ca/sites/liu/files/Publications/Constantin_WP43.pdf
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中國共產黨政權統治正當性維繫於國內經濟穩定發展6，而經濟成長需要靠 足夠的石油能源來帶動。國內油田產量已經無法填補經濟成長所需的能源缺口。
由於中國東部油田已進入減產期，而西部油田和近海油田則因地質條件複雜、勘 探技術落後以及海上勘探的主權爭議，使得中國對外石油政策選擇一方面「引進 來」與外國石油公司合作勘探海上油田；另一方面「走出去」向海外產油國家尋 求合作開發擴大供應油源，也鼓勵國營石油公司向外投資。而對於能源安全的保 障，則由政府主導，調控內部的需要。
本章擬探討影響中國對外石油政策走向的內部制約（constrain）因素。包括 中國經濟發展的供需條件、國家能源部門及各地方的石油利益、石油管理體制變 革，以及國家石油公司與國家之間的角色互動，觀察中國對外能源政策的發展以 及有無制度性因素在裡面。觀察的重點包括：中國能源的供需情勢，有什麼樣的 條件填補中國的逐漸擴大的石油缺口；國內經濟成長與石油消費的關係為何？這 當中利益所扮演的角色，主要行為者的利益是否影響到中國對外石油政策的影 響？以及當前對外石油政策管理體制所存在的問題。第一節說明中國能源的供需 結構，探討造成中國能源需求增長快速以及供需失衡的原因；第二節就經濟成長 與能源消耗的關係作一回顧，論及對外石油政策受到石油利益所驅動；第三節探 討政府能源管理體制在制度面如何限制了石油政策的走向；第四節分析從國內層 面分析中國對外能源政策的規劃。
6 謝淑麗(Susan L. Shirk)著，溫洽溢譯，2008/05/01，《脆弱的強權-在中國崛起的背後》，遠流。
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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -20.0%
7 IEA, World Energy Outlook 2007: China and India Insights, pp. 262-264.
8<原油供應不及 美仍是吃油怪獸>，自由時報，2011/04/04，A11 版。
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資料來源：BP statistical Review of World Energy 2010
(http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_an d_publications/statistical_energy_review_2008/STAGING/local_assets/2010_downlo ads/Statistical_Review_of_World_Energy_2010.xls)
中國在 1970 年代以前都還是石油出口國，圖 2-2 說明，情勢在 1990 年代發 生轉變。1993 年起開始成為石油淨進口國，首度呈現石油消耗大於生產的淨流 入狀態。每日石油生產均量 288 萬桶，消耗 305 萬桶，出現 17 萬桶的消耗缺口，
之後開始逐年增加進口的數量。到了 2009 年，每日石油消耗均量為 862 萬桶，
而生產均量只有 379 萬桶，也就是每日石油消耗缺口為 483 萬桶，約 56.1%的石 油均量必須靠進口來彌補。
由於中國經濟持續高速成長，石油消費始終居高不下，對於中國未來能源 的需求度，有各種不同的預估。表 2-2 顯示各研究機構的估算，中國對於石油的 需求均呈現逐年增加的趨勢。中國官方（國務院與國家計劃發展委員會）預測較 為保守，成長幅度大約是 19%至 23%，研究機構如 IEA（國際能源總署）、APERC
（亞太能源研究中心）都預測成長幅度超過 40%。中國需求量將隨著經濟規模的 持續成長而大幅增加是各方一致的看法。
表 2-2：中國石油需求估算表(2005-2030 年) 單位：萬桶/日 預測年度
評估單位 2005 2010 2015 2020 2030
國際能源總署(IEA) 790 1060 1330
亞太經濟研究中心(APERC) 550 673 810 963 1344
中國國務院國家計劃發展委員會(SDPC) 570 680
中國國務院(PRC State Council) 520 640
資料來源：魏艾、林長青，2009，中國石油外交策略探索—兼論安全複合體系之理論與實 際，台北，揚智，頁 5。
二、國內油田供給有限
（一）石油蘊藏有限且分布不均
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中國大陸人口已突破 13 億，佔全球人口總數的二成，卻只擁有全球 1%的 石油資源（根據BP公司的估算，2009 年全世界已探明儲量為 13331 億桶，大陸 已探明儲量為 148 億桶，約佔世界的 1.1%，可採年限為 10.7 年），人均石油生產 和消耗量均較低。從表 2-3 來看，值得注意的是，若以 10 年為基期作比較的話，
1989 年與 1999 年世界已探明石油儲量為 10064 億與 10856 億桶，同期中國大陸 則為 160 億與 151 億桶，分別只佔全世界已探明石油儲量的 1.6%與 1.4%。長期 看來 20 年之間（1989-2009）中國已探明儲量減少了 12 億桶，同時全球新發現 石油蘊藏成長了 3267 億桶，所以佔全世界的比重也是節節下滑9。
表 2-3：中國石油蘊藏量總量及佔世界比重表(1989-2009 年) 單位：億桶、%
年份
項目 1989 年 1994 年 1999 年 2004 年 2009 年
世界 10064 10195 10856 12104 13331
中國 160 162 151 155 148
佔世界比重 1.6% 1.6% 1.4% 1.3% 1.1%
資料來源：BP Statistical Review of World Energy 2010.
從 1974 年開始，中國石油產量的增長速度已經出現減緩的趨勢。表 2-4 及 圖 2-3 原油產量的增速變化，顯示國內原油產量的成長率明顯下滑。雖然總產量 仍然維持在一定的數量，然而實際上許多油田已經開始進入減產期，已不足以支 應國內巨大的消費缺口。
表 2-4：1999~2009 年中國原油產量及增速變化
年份 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 原油產量(億噸) 1.6 1.63 1.64 1.67 1.70 1.76 1.81 1.84 1.87 1.90 1.89 同比增速(%) -0.6 1.9 0.59 1.9 1.6 3.7 3.1 1.7 1.6 2.3 -0.4 註：雖然產量下滑，中國仍是產油大國。2009 年中國石油年產量僅次於俄羅斯 4.94(億噸)、沙烏 地阿拉伯 4.60、美國 3.25、伊朗 2.02，居全球第五位，資料來源：中國統計年鑑 2009。
9此石油單位數據均以 1 噸等於 7.33 標準桶的國際公制換算。
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1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (
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政府陸續探明新興油田，但因為過度開採導致原油儲量加速耗竭。長期以來，中 國對內石油政策採取「穩定東部，開發西部」的石油戰略13，石油工業主要靠東 部渤海灣和松遼盆地的貢獻。位於東部的全國第一大油田的大慶油田 1976 年原 油產量突破 5000 萬噸，到 1996 年已連續年產原油 5000 萬噸，穩產 21 年。2003 年產量跌破 5000 萬噸，之後進一步下降。2009 年產量為 4000.03 萬噸，年平均 遞減 3.12%。遼河油田產量亦呈現逐漸減少趨勢。位於新疆的塔里木油田，雖然
政府陸續探明新興油田，但因為過度開採導致原油儲量加速耗竭。長期以來，中 國對內石油政策採取「穩定東部，開發西部」的石油戰略13，石油工業主要靠東 部渤海灣和松遼盆地的貢獻。位於東部的全國第一大油田的大慶油田 1976 年原 油產量突破 5000 萬噸，到 1996 年已連續年產原油 5000 萬噸，穩產 21 年。2003 年產量跌破 5000 萬噸，之後進一步下降。2009 年產量為 4000.03 萬噸，年平均 遞減 3.12%。遼河油田產量亦呈現逐漸減少趨勢。位於新疆的塔里木油田，雖然