中國大陸對外石油政策之政治經濟分析 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：冷則剛. 博士. ‧. ‧ 國. 學. 政治大中國大陸對外石油政策立之政治經濟分析. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：陳銘宏撰. 中華民國一百年七月封面頁.

(2) 謝辭. 念完了研究所，才發覺自己什麼都不懂，這就是我此刻心情的寫照。能夠走到現在真的要感謝太多人的提攜與幫助，讓我能如期完成研究所階段的學習。感謝我生命中的貴人，有緣與你們相遇，是我的福氣。這本論文能夠順利的付梓，首先要感謝的就是指導教授冷則剛老師。冷老師一直是我修課期間非常欽佩景仰的好老師，能得到冷老師細心的指導，讓我覺得深感榮幸。由論文題目的發想，到之後的順利寫作，不時的討論及指點我正確的方向，建立我寫作的信心，並引導我結合理論與實務，這對於我的工作領域上有很大的幫助，我永遠記得老師拿拍電影作為論文寫作的比喻。而老師對學問的嚴謹更是我輩學習的典範。. 政治大. 同時，也要感謝我的口試委員何思因教授與劉大年教授。因為有你們的意見，更加深了我對研究主題的概念，而你們的建議則令我獲益匪淺，也使得本論文能夠更完整而紮實。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 除了師長的教誨外，陪伴著我一起成長學習的研究所同窗，鴻章、聰璧、芸儀、蓉怡、景華、沛鑫等學長姐；偉嘉、易宏、哲修、旺男、俊宜、進逸、名倫、奕惠、念生、品蓉、怡君等同學，這段有緣相聚的時光，我想我永難忘懷。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 另外，感謝陸委會長官的支持和文教處同仁的體諒，讓我有充分的時間專注於寫作，無後顧之憂，陳會英主秘、華士傑處長、蔡生當副座、學奮副座、漢潮委員、多馬組長、姝廷科長、淑蓉科長、威豪科長、佩蓉、悅甄、季萍、喬維、昌莒、瑞珍、佑娟、怡君、美華、玉芳、麗卿、真真、佳徹、有芳、瀅玉、蕙珍，抱歉在你們最忙碌的時刻不能陪你們一起奮鬥。這段日子以來，資研中心和國圖是我最常駐足的場所，謝謝惠雲姑姑在我遭遇到挫折和瓶頸的時候適時伸出援手和耐心給予建議，德源師兄的經驗分享以及熱心提供資料、還有資研中心和陸委會其他的同仁們，感謝你們的關心與協助，提供我寫作時最多最寶貴的資源。. Ch. engchi. i Un. v. 而在我寫作過程一直默默陪伴著我，給我最大鼓勵的欣燕，感謝妳的包容，妳的支持與關懷是我最大動力。當我在成堆是油的資料中奮戰，是妳讓我度過了煎熬的寫作壓力及焦慮心情。沒有妳，這本論文不可能誕生。妳的善解人意，讓我體會到許多比論文更重要的價值，也認識到這本論文另外一面的意義。最最要感謝的，是我親愛的家人，我的父親、母親、麗雅姊、銘利哥及麗雯妹，在這段日子給我源源不絕的經濟以及精神最大的援助。謹以此文獻給我摯愛的雙親。. 銘宏. II. 民國 100 年 7 月 8 日於資研中心.

(3) 中文摘要. 中國大陸隨著經濟快速發展，石油能源需求成長迅速，導致石油進口依賴增加，石油需求量日益大於國內原油產量，對進口原油的依賴成為中國國家安全的潛在威脅。為鞏固石油安全，除需不斷向外擴張石油的來源管道外，更需儘速調整國內能源消費結構，提昇能源使用效率。本文以石油安全的政治經濟途徑來看中國對外石油政策，探討影響中國石油安全的因素。分析究竟是「由外而內」 (outside-in)，還是「由內而外」(inside-out)層面的因素制約了中國對外石油政策的. 政治大的威脅來自於對日益增長的能源消費缺乏明顯改善能源效率的機制。長期而言，立走向。本文認為，依賴國外石油供應本身並不會造成中國石油安全的威脅，主要. ‧ 國. 學. 改善國內能源治理才是一種有效的而且是徹底改善中國能源安全處境的根本途徑。基於這種觀點，中國必須更廣泛的，儘可能的善加利用各種國際資源，來提. ‧. 升國內能源使用效率。從戰略層次來看，其他各國也會受益於中國的努力。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 關鍵字：石油安全、石油政策、能源效率、由內而外、由外而內. III.

(4) Abstract 英文摘要 Mainland China's rapid economic development has brought rapid growth in oil energy demand, that has outstripped domestic sources of supply, causing increased reliance on oil imports. China's reliance on oil imports to satisfy its oil requirements has become the potential threat to the national security. In order to secure its oil security, mainland China need to constantly expand external oil energy sources. Besides, there is even greater need to speedily adjust the domestic energy consumption structure and utilising energy efficiently within china. This paper focuses on the Chinese foreign oil policy. 政治大 problem of this paper is : What's the real factor that "constraint" Chinese 立 foreign oil policy, "outside-in" or "inside-out"? The conclusion of this paper is. based on the political-economic approaches to oil security. The research. ‧ 國. 學. that dependence on foreign sources of oil supply is not in itself a threat to China's oil security; the key threat is ever-growing consumption without. ‧. significant improvement in erergy efficiency. In the long term, improved. y. Nat. domestic energy governance is one effective and indeed essential route for. sit. China to improve its overall energy situation. In this concection, China must. er. io. work to make as extensive use of international resources as possible for the. al. n. iv n C level, the rest of the world stands from progress in Chinese efforts. h toe benefit ngchi U. sake of promoting more efficient use of energy in the country. At a strategic. Key words: oil security, oil policy, energy efficiency, outside-in, inside-out. IV.

(5) 目次封面頁 ........................................................................................................................... I 謝辭.............................................................................................................................. II 中文摘要 ....................................................................................................................III 英文摘要 .................................................................................................................... IV 表. 次 ........................................................................................................................ VI. 圖. 次 ..................................................................................................................... VIII. 第一章. 緒論 ...............................................................................................................1. 第一節研究緣起與目的 ....................................................................................2 第二節文獻探討 ................................................................................................6 第三節研究方法與途徑 ..................................................................................24. 政治大中國對外石油政策的內部因素 .................................................................34 立. 第四節研究架構與研究假設 ..........................................................................31 第二章. 第一節中國石油供需情勢 ..............................................................................37. ‧ 國. 學. 第二節經濟成長與石油問題 ..........................................................................48 第三節石油資源開發管理體制 ......................................................................56. ‧. 第四節中國對外石油政策規劃 ......................................................................65. y. 中國對外石油政策的外部挑戰 .................................................................75. sit. 第三章. Nat. 第五節小結 ......................................................................................................74. er. io. 第一節國際石油供需形勢 ..............................................................................77. al. n. iv n C 石油安全與地緣政治 h ..........................................................................96 engchi U 中國對外石油政策的實踐 ................................................................110. 第二節國際石油市場的結構性制約 ..............................................................85 第三節第四節. 第五節小結 ....................................................................................................137 第四章. 中國對外石油政策的評估 .......................................................................138. 第一節由內而外的石油安全 ........................................................................142 第二節由外而內的石油威脅 ........................................................................152 第三節能源效率的提昇與能源機制改革 ....................................................181 第四節小結 ....................................................................................................195 第五章. 結論 ...........................................................................................................196. 第一節研究結果 ............................................................................................197 第二節未來展望 ............................................................................................204 參考書目 ...................................................................................................................209. V.

(6) 表. 次. 表 2-1：2009 年世界主要國家初級能源消費結構 ..................................................35 表 2-2：中國石油需求估算表(2005-2030 年) ..........................................................38 表 2-3：中國石油蘊藏量總量及佔世界比重表(1989-2009 年) ..............................39 表 2-4：1999~2009 年中國原油產量及增速變化 ....................................................39 表 2-5：中國陸上油田產量分佈情況（以 2008 年為例） .....................................41 表 2-6：中國各主要油田生產及運輸成本 ...............................................................43 表 2-7：中國石油供需均衡預測 ...............................................................................45. 政治大. 表 2-8：中國石油供需均衡及對外依存度預估表 ...................................................47. 立. 表 2-9：中國能源與石油消費彈性係數（1991-2009).............................................49. ‧ 國. 學. 表 2-10：2009 年中國各行業消費各類油品總量統計 ............................................51 表 2-11：1990 年和 2000 年各國單位GDP 能耗的比較........................................53. ‧. 表 2-12：中國能源資源豐裕度與能源效率排列 .....................................................53. sit. y. Nat. 表 2-13：中國各大經濟區石油供需情形 .................................................................54. io. al. er. 表 2-14：中國石油產業管理體制變動情況 .............................................................59. n. 表 2-15：中國石油公司與國際主要石油公司比較（以 2008 年為例） ...............62. Ch. i Un. v. 表 2-16：中國四大石油企業產量結構概況（以 2008 年為例） ...........................64. engchi. 表 3-1：2009 年世界石油探明儲藏分佈表 ..............................................................78 表 3-2：2009 年世界原油產量表 ..............................................................................79 表 3-3：全球石油供需結構 .......................................................................................81 表 3-4：1999 和 2009 世界十大石油消費國 ............................................................82 表 3-5：亞太、北美、歐洲消費量年成長率 ...........................................................82 表 3-6：中國 1993-2000 年所進口的石油及所支付的外匯對經濟增長的影響....92 表 3-7：三種國際油價對中國經濟的影響 ...............................................................93 表 3-8：國際油價上漲對中國GDP的影響預測 .......................................................94 表 3-9：中東地區各石油公司持有區塊及儲量比例 .............................................100 表 3-10：在非洲佔有石油儲量及勘探區塊面積最大的前 20 家公司 .................102 VI.

(7) 表 3-11：部份區外國家石油公司在拉美業務及儲量分佈 ...................................104 表 3-13：在中亞三國佔有石油儲量及勘探區塊面積最大的前 20 家公司 .........109 表 3-14：2009 年中國原油進口來源地區比例 ...................................................... 111 表 3-15：中日韓從中東和非洲進口石油經麻六甲海峽的年通過量和比例 .......112 表 3-16：世界戰略性海運通到的石油和液化天然氣(LNG)的運輸量 ................114 表 3-17：中國原油、成品油管道建設概況 ...........................................................115 表 3-18：近期中國四大國有石油公司海外油氣投資 ...........................................123 表 3-19：中國積極開展國家間「貸款換油氣」能源合作 ...................................128 表 3-20：2009 年世界主要國家和地區石油進口及比例 ......................................131 表 3-21：2009 年世界石油出口及比例 ..................................................................131. 政治大. 表 3-22：2005 年以來中國部份重要能源外交活動 ..............................................136. 立. 表 4-1：中國未來能源安全評估一覽表 .................................................................140. ‧ 國. 學. 表 4-2：內部層面的石油安全 .................................................................................143 表 4-3：國際間不同利益體的石油安全 .................................................................153. ‧. 表 4-4：中美政府間涉及能源問題的對話與合作機制 .........................................173. sit. y. Nat. 表 4-5：「十一五」時期中國GDP增長情況 ...........................................................184. io. er. 表 4-6：「十一五」時期中國單位GDP能耗降幅 ...................................................185 表 4-7：部份國家燃油消費稅徵收概況 .................................................................185. n. al. Ch. i Un. v. 表 4-8：中國國家戰略石油儲備基地（第一期）建設概述 .................................190. engchi. VII.

(8) 圖. 次. 圖 1-1：對外政策研究系統圖 ...................................................................................26 圖 1-2：研究架構圖 ...................................................................................................31 圖 2-1：中國初級能源消費結構 ...............................................................................34 圖 2-2：中國每年生產/消費石油與進口石油比重圖 ..............................................37 圖 2-3：1999~2009 年中國原油產量及增速變化 ....................................................40 圖 2-4：2009 年中國進口石油來源比重圖 ..............................................................46 圖 2-5：1990-2009 年中國各行業石油消費統計圖.................................................50. 政治大圖 2-7：中國大陸能源政策沿革立 ...............................................................................67 圖 2-6：1990-2009 年中國各行業石油消費比例趨勢圖.........................................52. ‧ 國. 學. 圖 3-1：中國、印度及全球原油消費成長率 ...........................................................82 圖 3-2：亞太地區各類石油公司擁有區塊面積份額 .............................................105. ‧. 圖 3-3：亞太地區各類石油公司擁有剩餘可採儲量比例 .....................................105 圖 3-4：中俄輸油管線 .............................................................................................117. y. Nat. n. al. er. io. sit. 圖 4-1：1980~2009 年中國人均能源消耗及石油消耗變化情況 ..........................183. Ch. engchi. VIII. i Un. v.

(9) 第一章. 緒論. Peter Gourevitch在『艱難時局中的政治』(Politics in Hard Times)一書中開宗明義的第一句話：「政策需要政治」(Policy requires politics) 1。作為亞洲地區最大的石油需求增長國，以及全球第二大石油消費國，中國對於進口石油的依賴與日俱增，其對外石油政策同樣的也需要政治。從經濟變化的規律性來看，石油經濟與其他產業經濟有著共通性，都受到市場供求變化的影響。但與其他產業經濟變化所不同的是，石油供應本身不是一. 治政個純經濟問題。一方面石油貿易不僅關係到整個國際石油產業鏈的制度結構問大立題，並且隨著資本等生產要素尋求跨國境的優化配置而不斷調整；另一方面，石 ‧ 國. 學. 油資源的蘊藏地和蘊藏量是千百年質地變化的結果，天然因素制約削弱了資本和. ‧. 技術在影響生產環境和資源貿易流向方面的力量。. sit. y. Nat. 中國對外石油政策深受兩個重要的因素所影響：國際體系（international. er. io. system）與中國能源的國內條件（domestic conditions）。中國大陸對外尋求石油. al. iv n C hengchi U 理體制問題。本論文以中國大陸對外石油政策為主題，一方面探討國際環境的因 n. 供應的舉措，牽動國際能源安全與國際秩序議題，也突顯國內經濟發展及能源管. 素是否會衝擊到國內石油供需結構，而影響其對外石油政策產出；另一方面藉由觀察國內石油利益的變化及經濟發展需求，瞭解其如何形構出對外石油政策，以及對國際石油市場的影響。從而思考究竟是「國際結構因素」，包含石油供需、油價機制或地緣政治制約了中國的對外石油政策；抑或「國內的政治因素」，如利益結構、官僚政治或決策者的理念決定了對外政策的走向。. 1. Peter A. Gourevitch(1989), Politics in hard Times: comparative Response to International. Economic Crises (Ithaca: Cornell University Press, 1989) 1.

(10) 第一節. 研究緣起與目的. 一、問題陳述石油影響到國家的經濟發展，也改變了國家在國際體系中的角色和地位。 Peter Tertzakian在其《A Thousand Barrels A Second》一書中曾提及，「擁有石油就等於擁有了全世界」，他更引述了法國實業家兼國會議員亨利．伯靈傑(Henri Berebger)的談話：「誰擁有石油，誰就擁有世界，因為靠著龐大的油田，他擁有了海；靠著極精練的油，他擁有了天空；靠著汽油和照明油，有擁有了陸地。此. 政治大. 外，他將在經濟上統治他的同胞，因為石油這項如今比黃金更珍貴的東西，將使他賺進龐大的財富。」 2. 立. ‧ 國. 學. 20 世紀的兩次世界大戰，能源讓美國戰勝並成為世界超強。進入 21 世紀，能源越來越成為國家之間競爭與衝突的根源。在所有能源類別中，石油是目前全. ‧. 球消費比例最高的能源。回顧歷史可以發現，石油消費大國為獲取發展本國經. y. Nat. sit. 濟，所需的石油資源的競爭、石油生產國家為確保其豐厚的石油收入，所進行的. n. al. er. io. 維護其油價政策和市場份額的爭奪等，都會激化世界石油市場的矛盾，促進不同. i Un. v. 利益集團之間進行新的競合 3 。現階段石油問題在全球化的條件之下，不但將經. Ch. engchi. 濟、外交，以及國家安全的問題糾結起來，而且還彼此增強，其結果可能引起區域或全球的石油競爭甚至衝突。強權的興衰繫於石油的供需，而石油的取得決定於對外石油政策的推動。這讓筆者對於一個國家對外石油政策如何產生、如何運作及對全球所帶來的影響深感興趣。研究中國的對外石油政策為什麼重要？隨著中國經濟持續快速增長，中國對. 2. 李芳齡譯，Peter Tertzajian著，2006，《每秒千桶》，台北：麥格羅希爾，頁 72-73。. 3. 二次大戰就是因為德國亟欲解決石油供應的問題才入侵蘇聯，日本則是為了保護其海外供油的. 管道才發動偷襲美國珍珠港的事件。 2.

(11) 於石油這項能源的需求亦急遽擴張。中國是亞洲地區最大的石油需求增長國，並且將越來越依賴進口石油，從而對於美國和其他發達國家形成越來越大的壓力。誠如唐斯(Erica S. Downs)所言：「中國對進口石油依賴的加深，將影響到中國對外的國際行為」。中國的對外石油政策在全球能源安全方面可預見的將扮演著關鍵的角色 4 。新加坡「東南亞研究所」研究員理查遜（Michael Richardson）評論指出，中國 2010 年已經超越日本成為全球僅次於美國的第二大石油進口國；2015 年時，其 2/3 石油將仰賴進口。面對能源供應與運輸安全壓力，中國對外將採取強硬政策 5。中國人民大學國際關係學院副教授查道炯（Zha Daojiong）認為，在全球能源的領域，中國已經成為全球複雜互賴經濟的一部分。透過多元化管道尋. 治政油的「走出去」政策，是為了滿足經濟快速發展的需要，不可避免的政策。中國大立的對外石油政策牽動國際關係與石油安全議題。 6. ‧ 國. 學. 大國的石油政策一向深受外界關注，隨著中國的崛起，其對外石油政策的舉. ‧. 措勢將牽動全球能源秩序。中國對外石油政策深受兩個重要的因素所影響：國際. sit. y. Nat. 體系（international system）與中國能源的國內條件（domestic conditions） 7 。在. n. al. er. io. 比較政治經濟學的領域，「國家」（state）與「市場」（market）的關係經常是. i Un. v. 政治經濟學討論的中心。基於國家與市場的考量下，中國的對外石油政策的決策. Ch. engchi. 者因素是什麼？是否會因不同時期、不同的領導風格而有何不同；另外在政策中誰的利益受到影響？政策改變究竟是回應市場或社會的需要？還是反映國家利. 4. Down, Erica S(2004)., “The Chinese Energy Security Debate”, The China quarterly, vol. 177(Mar. 2004), pp. 21-41. 5. "What is Beijing willing to do to secure oil and gas supplies?"By MICHAEL RICHARDSON. SINGAPORE, Dec. 27, 2010 http://search.japantimes.co.jp/cgi-bin/eo20101227mr.html 6. “Oiling the Wheels of Foreign Policy? Energy Security and China’s International Relations” By Zha. Daojiong, Mar 2010 ,Asia Security Initiative Policy Series Working Paper No.1 7. 習近平<習近平在國際能源會議說明中國石油政策>，中央社，2008/06/23；習近平，<中國堅. 持立足國內能源政策>，中國時報，2008/06/24 ，A13。 3.

(12) 益？政策改變所遭遇到挑戰是來自國家或來自市場；再者，決策者從事對外政策的改變時，面對結構性的制度條件是什麼？有何限制與機會？這些都是筆者在面對中國對外石油政策這個議題所感興趣的問題。石油政策的制定涉及高度的政治性，並非只是單純的經濟議題 8 。經濟學對於國際能源的理解，重視供給與需求基本面分析。然而單純的經濟學並不能讓我們理解石油政策制定的原因，必須要將政治因素納入考量，承認政經因素是背後影響的主導力量 9。而面對中國決策的不確定性，很難藉由單一途徑窺其全貌 10 。本文主要是希望透過政治經濟學不同途徑的視角，去解讀中國對外石油政策背後. 政治大藉由觀察中國如何在現實利益的考量下，發展與其他石油資源國的關係，瞭解其立. 的政治意涵，以及其發展脈絡，並進而整合成對於中國石油政策的綜整性瞭解。. ‧ 國. 學. 對外政策的持續與轉變。並審視其對外政策作為，如何在既競爭又合作的衝突與妥協中，找到理念、制度與利益的平衡點，並回應來自國際體系與國內條件的挑. ‧. 戰。從政治經濟學的途徑出發或許有助於更深一層理解石油安全所帶來的國際性. sit. n. al. er. io. 二、研究目的. y. Nat. 脈動。. Ch. engchi. i Un. v. 本文關切的是中國對外石油政策的制定、作用與影響，中國的經濟發展現況與能源戰略布局並非本文探討的重點。本文的論點是，中國為了確保經濟發展、. 8. 聞慕，2005/05/16，<中國能源安全的戰略選擇>，《廣角鏡》392 期，頁 34-38。作者特別指出，. 在全球化條件下，一國的能源安全不僅僅是一個經濟問題，同時也是一個政治和軍事問題；不僅與國內供需矛盾及其對外依存度相關，同時還與該國對世界資源豐富地區的外交和軍事影響力相聯繫。 9. 請參考管清友，2010，《石油的邏輯：國際油價波動機制與中國能源安全》，北京，清華大學出. 版社，頁 5~9。 10. 許志嘉，1997/04，<中國外交政策的研究途徑>，《問題與研究》36 卷 4 期，頁 45-61。 4.

(13) 維持社會穩定而在不同時期、不同的理念、利益與制度觀點下，採取不同的對外石油政策。受到來自國際與國內條件的制約下，構成了中國對外石油政策的面貌。中國從 1993 年成為石油進口國後愈來愈關注石油問題，江澤民以降的領導人開始將能源安全議題列為國家重大政策目標。而石油議題如何安全化成為中國國家戰略目標，牽扯到參與決策的行為者之間的政治角力，與決策者對於外界環境的認知 11。本文希望從中找出國家的角色與市場的角色，理解中國對外石油政策的政治經濟意涵。基於上述的理由，本研究擬從理論、歷史文獻之論證與分析，冀達成以下預期效果：. 政治大石油公司之間的競爭與合作形勢，產生了兩個課題：石油供應穩定，以及國立. 一、瞭解中國對外石油政策的國際制約條件。石油生產國、石油消費國以及國際. ‧ 國. 學. 際石油市場價格的波動，這如何影響到中國的石油安全？中國有何作為？二、瞭解對外石油政策的內部因素，中國對外石油政策的形成來自國內的挑戰與. ‧. 機會。政府能源管理體制在制度面如何限制了石油政策的走向？各部門間的. Nat. sit. y. 利益為何？結構性的條件如何影響石油政策？從能源自給自足到能源供不. al. n. 變的關鍵點。. er. io. 應求，中國對外石油政策是否有其從上到下的一貫脈絡？什麼是對外政策改. Ch. engchi. i Un. v. 三、觀察政策的產出是否是利益競爭的結果，中國在全球能源供需中所處的利益位置，以及利益如何驅動能源公司向外尋找穩定的能源供應來源。這當中國家所扮演的角色為何？國家與市場的關係為何？. 11. Down, Erica S(2004).,“The Chinese Energy Security Debate＂, The China quarterly, vol. 177(Mar. 2004), pp. 21-41. Erica S. Downs 指出參與中國能源安全爭論的行為者會影響到能源安全決策及強化能源安全的配套措施。 5.

(14) 第二節. 文獻探討. 要探討中國「對外」石油政策的內涵，究竟政策如何產出？是基於什麼理由而作成的？則必然要面對影響政策的各種因素。政策本身易受到其政策環境 (policy environment)之制約與影響。而有關政策環境之研究，除了考量國內的因素外，其決策過程，仍需置於國際關係的層面來考量。因此從面向上來看，可以區分為國內因素及國際因素，即所謂的微觀(micro)及宏觀(macro)因素 12。這些因素涉及到分析層次的問題 13 。國際關係理論上有所謂的由內而外(inside-out)或是由外而內(outside-in)的分析觀點 14 ，作為研究國際體系與國內政治之間的互動關. 政治大. 係。從這兩種觀點出發，本文所關注的重點是，究竟是國內的因素導致中國採取. 立. 特定的對外石油政策，還是國際結構的因素制約了對外石油政策的走向。. ‧ 國. 學. 有關分析層次的討論，Kenneth Waltz在其經典著作《人、國家與戰爭》(Man,. sit. y. Nat. 12. ‧. The State and War，1959) 15 中檢視歷來針對「戰爭起源」的分析，整理成「個人」、. Quanshen Zhao(1996), Interpreting Chinese Foreign Policy: the Micro-macro Linkage Approach. io. n. al. er. (NY: Qxford University Press, 1996). 13. i Un. v. 「分析層次」的目的主要在於認定及勾勒不同的層次，使得所觀察的現象得到解釋，也就是. Ch. engchi. 說，分析層次的過程，基本上屬於針對「解釋方向」上的探尋。待解釋的對象為「依變項」，屬於層次因素的變項為自變項。引自耿曙，分析層次與國際體系，收錄於張亞中主編，2007，《國際關係總論》，台北：揚智，頁 146-167。 14. 耿曙，分析層次與國際體系，收錄於張亞中主編，2007，《國際關係總論》，台北：揚智，頁. 146-167。 15. Kenneth N. Waltz(1959), Man, the State, and War (New York: Columbia University Press, 1959).. 這三種分析層次也被稱為三種意象(images)，分別為：一、個人層次(first-image)，透過個人的角色來解釋國家的行為與國際關係，例如就決策領導者的人格特質或政策偏好，推敲戰爭發生的原因；二、國家層次(second-image)，認為國家行為與國際關係是受到在國家/社會層級上的因果關係發展(causal developments)所決定的，包括國內政權型態、權力制衡、決策程序或部門利益等；三、國際層次(third-image)認為結果是由國際體系的權力結構所決定的，例如從「無政府狀態」或「兩極-多極」等的權力分配下檢視戰爭的發生與起源。 6.

(15) 「國家」與「國際」三個「層次」的觀察類型，來解釋戰爭發生的原因，之後被廣泛用來解釋國家行為與國際關係 16。自從Kenneth Waltz將國際體系、國內政治即個人三種層次分析奠定基礎以來，他進一步建構以國際層次為主體的「結構現實主義」(structure realism)。強調各國對外政策的主要因素，並非國家內部的結構制度，而是國家在外的驅迫與壓力。例如其在國際結構中所處的位置，將絕對制約各國對外政策的差異 17 。然而在 70 年代，由於美國主導國際金融體制與國際經濟，國際政治學者也開始意識到國內政治經濟，特別是大國的國內政治經濟，能夠對整個國際政治經. 政治大。Gilpin沿襲Waltz的推論原則，強調出現單一霸權. 濟體系構成重要影響。其中最具有代表性的就是Gilpin的「霸權穩定理論」 (Hegemonic Stability Theory) 18. 立. ‧ 國. 學. 的國際體系，霸權國家的利益與能力，對於國際體系的穩定有相當的影響。霸權內部的衰落與交替，則經常滋生動盪與不安。此即「外交是內政之延長」的看法。. sit. y. Nat. io. 對於Waltz所提的「三層次框架」(three-level framework)，學者David J. Singer將這個框架的內. al. er. 16. ‧. 雖然霸權論仍然存在著體系結構制約國家行為的觀點，不過已促使學者紛紛開始. n. 容加以充實，進一步論證「分析層次」間相互關係，認為是互為因果，不可偏廢。不過他建議採. Ch. i Un. v. 用「國家—國際」的兩層次框架，將國際關係的理論解釋，區分為「國家層次」的分析以及「國. engchi. 際層次」的分析兩類。參看David J. Singer(1961), “The Level-of-Analysis Problem in International Relations＂, World Politics, vol.14 ,1961,pp.77-92。 17. Kenneth N. Waltz(1979), Theory of International Politics (Addison-Wesley Publishing Company,. Inc, 1979) pp39-83. 18. 霸權穩定理論 (The Theory of Hegemonic Stability) 是美國麻省理工學院自由派經濟學家查爾. 斯·金德爾伯格(Charles Kindleberger)在《蕭條中的世界，1929-1939》(1971)一書中率先提出，後來由羅伯特·吉爾平(Robert Gilpin)加以系統完善的。霸權穩定論是國際政治經濟學中新現實主義者的理論核心，在西方發達國家學術界有著廣泛的影響。霸權穩定論不只是一種學術理論,而且是現今美國對外政策的重要理論指導。霸權穩定論的作品參見Charles Kindleberger, The World in Depression, 1929-1939,Berkeley: University of California Press, 1973;Robert Gilpin, U. S Power and the Multinational Corporation: The Political Economy of Foreign Direct Investment,New York: Basic Books, 1975,等等。 7.

(16) 注意到國內政治對於國際政治的影響力，並重視國內利益團體及社會制度對國家在國際體系行為的深遠影響。這已經接近Waltz三種分析層次中「國際體系—國內政治」的第二層次(second image)。強調一種由內而外(inside-out)的觀點，即國家行為與國際關係是受到在國家/社會層級上的因果關係所決定。 1975 年後，由於美國霸權的衰微，國際政治理論也逐漸轉而探討霸權國家的衰微如何影響國內政經制度的轉變。這樣的研究具體表現在國際與國內層次相互影響的論點，並重視由外而內(outside-in)的研究取向。其認為國際體系的轉變是影響國家對外行為的最主要因素 19。1978 年Peter Gourevitch更在其經典的「翻. 政治大的概念，他認為不應只單純地從傳統的國內政治分析國際關係與國際問題，而主立轉的第二意象」(The Second Image Reversed)一文中提出第二意象（層次）轉換. ‧ 國. 學. 張針對國內政治的國際根源進行分析。強調國際體系的轉變對國內政經制度的影響，才是對外政策產生的原因。而國家面對共同的國際危機，透過國內政治所產. ‧. 生出的對外經濟政策，才是影響經濟成長的最主要關鍵 20 。. Nat. sit. y. 在 1990 年以前的國際關係研究而言，「由內而外」的分析十分有限。「國內. n. al. er. io. 結構」(structure domestic)要不是「依變項」、「中介變項」，就是毫不相關因素 21 。. i Un. v. 隨著 90 年代冷戰的落幕，以國際體系為主體，將國家視為一致性(unity)的「結. Ch. engchi. 構現實主義」，已無法解釋冷戰的結束與體系的迅速變遷。特別是在探討蘇聯內部情勢的變化上的無力，促使學者回頭審視「國內因素」的重要性 22。而且當時. 19. 查道炯，2006，<國際政治經濟學與中外關係研究：背景意識問題>，《國際關係研究》2006 年. 第 2 期，頁 40-49。 20. Peter Gourevitch(1978),The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics,. International Organization, Vol. 32, No (1978):881-912. 21. Peter Gourevitch(1978), “The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic. Politics＂, International Organization, Vol. 32, No (1978):881. 22. Michael W. Doyle and John Ikenberry(1997), “The End of the Cold War, the Classic Tradition, and. International Change＂,New Thinking in International Relations Theory (Boulder C.O.:Westview 8.

(17) 正逢民主化浪潮的推波助瀾，「民主和平論」(democratic peace theory)也成為 90 年代「安全研究」的熱門議題。強調國內決策機制、政治結構、甚至政治文化等對於國家對外政策的關鍵影響 23 。雖然國際政治與國內政治彼此影響且相互聯繫的現象，從有國家開始便已存在，不過早期有關國內與國際層次的分析是涇渭分明的。有關跨層次的研究，一直到了 20 世紀 80 年代開始，才由比較政治學者Peter Katzenstein、Ronald Rogowsky、Peter Gourevitch和國際政治學者Robert O. Keohane等人開啟了跨越國際—國內的研究途徑 24。在這種跨層次的政治經濟學分析方法下，逐漸形成了兩. 政治大 (inside-out)途徑；另一條是研究國內政治結構對國際經濟體系的影響的「由內而立. 條分析途徑：一條是研究國際經濟體系對國內政治結構的影響的「由外而內」. 有助於我們檢視影響中國對外石油政策的真正因素。. 一、從國內到國際：對外政策的國內分析(inside-out 途徑). Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 外」(outside-in)途徑。而這兩種分析的途徑，放在中國的對外石油政策的研究上，. sit. 「國家層次」的「由內而外」的觀點主張，國家的對外行為常常與內部因. n. al. er. io. 素有關：國家或人民常透過他們對他國文化、政治或利益之「認知」來決定他們. Ch. i Un. v. 將如何與該國交往。這種認知通常深植於該國的核心理念，影響對外政策的產出 25. engchi. 。例如Peter Katzenstein在比較德國與日本兩國國內之不同社會習俗與理念價值. 之後，歸納出德國與日本在對國內安全政策之不同主張。更提出兩國在處理國際恐怖主義時截然不同的外交政策 26。另外也有從決策者或領袖特質切入，研究其. Press, 1997), pp.1-19. 23. Bruce M. Russett(1993), Grasping the Democractic Peace: Principles for a Post-Gold War World.. Princeton, N.J. : Princeton University Press. 24. 李巍，2009/09/11，<國際政治經濟學的演進邏輯>，《世界經濟與政治 10 期》，頁 68-80。. 25. Bruce M. Russett(1993),Ibid.. 26. Judith Goldstein and Robert Keohane(1993), “Ideas and Foreign Policy: An Analytical 9.

(18) 對國家行為產生之影響時，發現不同國家可能因不同領袖或決策者的不同價值、認知或理念，對相同的國際體系結構可能會有不同的反應 27 。不過，除了國家理念或決策者因素外，「國家層次」主要還是針對國家「內政層面」的各種「制度性」因素。包括國家的政體形式、政府決策過程、官僚機構互動、執政政黨黨綱等（屬於「政府部門」的決策內環境）；以及國家與社會關係、國內政局形勢、政經團體需求、社會勢力消長、甚至整體政經結構等（屬於「社會部門」的決策外環境）進行探討。另外也有從行為者的角度來觀察國家層次的各種因素。其分析焦點在於，不同利益的行為者，如何在制度、規範下互. 政治大謂的「由內而外」(inside-out)分析，是指探討對外政策形成的內部（indogeneous）立動，並依照既定的決策程序，參與國家對外政策的形成 28。因此，對外政策上所. ‧ 國. 學. 因素。包含決策者及國家的「理念」、內政層面的「制度性因素」以及「行為者的利益互動」。而國家在對外行為，則受到這些內政層面的各種因素的考量而有. ‧. 不同的因應作法。. Nat. sit. y. 有關「由內而外」的研究繁多，除了前述Peter Katzenstein比較德日兩國外. n. al. er. io. 交政策受到國內政策環境影響外，他還對國家對外經濟政策的國內制度因素進行. i Un. v. 了系統的分析。認為不同國家國內制度結構的制約導致國家在面對相同外部壓力. Ch. engchi. 或外部機遇的時，候會產生不同的外部行為 29 。此外，他並比較分析了 20 世紀. Framework＂, in Judith Goldstein and Robert Keohane, eds., Ideas and Foreign Policy:Beliefs, Institutions, and Political Change (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1993),pp265-296. 27. Robert Jervis(1976), Perception and Misperception in International Politics (Princeton:Princeton. University Press, 1976). 28. 耿曙，2007，<分析層次與國際體系>，收錄於張亞中主編，《國際關係總論》，台北：揚智，. 頁 146-167。 29. Peter Katzenstein(1976), “International Relations and Domestic Structures: Foreign Economic. Policies of Advanced Industrial States＂, International Organization, Vol. 30, No. 1, 1976, pp. 1- 45. 10.

(19) 70 年代石油危機時，美、英、法、德、日、義六個國家由於國家—社會關係的不同所導致國內政策聯盟網路的差異，在諸如貨幣和貿易等領域，對政府制定和執行對外經濟政策有著明顯的影響 30。而Peter Gourevitch在其《艱難時局的政治》 (Politics in Hard Times)一書中則從國內社會利益集團的政治運作來探討國家對外經濟政策的制定，而奠定了對外經濟政策研究中的社會聯盟理論的基礎 31 。除了個別國家的對外經濟政策外，另外還有學者試圖從國內層面解釋國際經濟合作與衝突的原因。Joanne Gowa認為國內政治對於國際機制維繫至關重要 32. 。她以布萊頓森林體系的崩潰為例，認為尼克森政府內部在獲得政策自主性，. 政治大時國際貨幣機制變遷的決定性因素。立. 以取得共識來達成管理國內經濟目標，以及美國政府國際貨幣決策制度是導致當. ‧ 國. 學. 也有學者特別關注政治民主化改革如何影響對外經濟政策選擇進而塑造國際經濟關係。Helen V. Milner 和 Keiko Kubota通過系統的資料和實證考察發現，. ‧. 20 世紀 70 年代以來，第三波民主化浪潮使得越來越多的發展中國家紛紛選擇降. Nat. sit. y. 低貿易壁壘，加入到經濟全球化的浪潮中來，這反過來又推動了全球化的進一步. n. al. er. io. 深入發展 33。還有些學者將政治制度變遷與對外經濟政策調整的關係從貿易領域. i Un. v. 延伸至投資領域 34。這些研究總體上試圖證明，在民主化與經濟開放之間存在因. 30. Ch. engchi. Peter Katzenstein(1978), ed. , Between Power and Plenty: Foreign Economic Policies of Advanced. Industrial States, Madison: University of Wisconsin Press, 1978. 31. Peter A. Gourevitch(1989), Politics in hard Times: comparative Response to International. Economic Crises (Ithaca: Cornell University Press, 1989) 有關對外經濟政策聯盟的組織和形成，根據不同的研究又分為以階級分化為基礎的聯盟和以行業/部門為基礎的聯盟，建立了從國內層次解釋對外經濟政策的兩種理論體系。 32. Joanne Gowa(1983), Closing the Gold Window: Domestic Politics and the End of Bretton Woods,. Ithaca: Cornell University Press, 1983. 33. Helen V. Milner and Keiko Kubota(2005),“Why the Move to Free Trade? Democracy and Trade. Policy in the Develop ing Countries, ”International O rganization, Vol. 59, No. 1, 2005, pp. 107 - 143. 34. Yi Feng(2001), “Political Freedom, Political Instability, and Policy Uncertainty: A Study of 11.

(20) 果關係，民主化程度越高，對外經濟壁壘也就越低，也越有利於國家之間的經濟合作 35 。另外，面對制度和社會兩種視角，Helen V. Milner借助理性選擇理論嘗試在制度和社會之間進行整合，並加入資訊的分配這一新的變數。在她的引導下，私人利益如何通過國內制度加總為國家利益( national interests)成為此後研究國家對外經濟政策的共同出發點 36 。綜上所述，這些學者所從事的「由內而外」的研究，我們可以發現：當國內制度將國內社會利益匯總成國家利益之時，國家將通過政策工具努力在國際體. 政治大程中，國際制度跟國內制度一樣也會開始發揮構造和約束國家利益的作用。立. 系中推動這種利益的實現，而這又必須經過國家之間的戰略互動。當然在這個過. ‧ 國. 學. 二、從國際到國內—政策變遷的國際根源(outside-in 途徑). ‧. 誠如前述，Kenneth Waltz曾區分三個分析層次，不同層面的分析，反映不同的解釋類型。不過Kenneth Waltz卻特別凸顯「國際體系」的影響，為「國際層. y. Nat. er. io. sit. 次」確立了優越地位。除了特別強調「國際無政府狀態」(international anarchy) 對國家行為的制約與驅迫外，並在其後著述的《國際政治體系理論解析》(Theory. n. al. 37. Ch. i Un. v. of Internationoal Politics) 一書中，建構「結構現實主義」(structure realism)。在. engchi. 國際體系架構下，國家為「理性」行為者，所有對外決策的制定都是經過理性分. Political Institutions and Private Investment in Developing Countries＂, International Studies Quarterly, Vol.45, No. 2, 2001, pp. 271 – 294. 35. Edward D. Mansfield, Helen V. Milner and B. Peter Rosendorff(2002),“Why Democracies. Cooperate More: Electoral Control and International Trade Agreements＂, International Organization, Vol. 56, No. 3, 2002, pp. 477 - 513. 36. Helen V. Milner(1997), Interest, Institutions, and Inform ation: Domestic Politics and. International Relations, Princeton: Princeton University Press, 1997. 37. Kenneth N. Waltz(1979), Theory of International Politics (Addison-Wesley Publishing Company,. Inc, 1979) pp39-83. 12.

(21) 析所產生的一致(unitary)結果，追求國家最大利益(national interest)是決策的最主要依歸。不同的國際體系「結構」(structure)即決定限制(constrain)了一國的對外政策走向 38。國家會基於對當時國際形勢的判斷，在考量相對利弊得失之後，理性制定出對其最有利的對外政策。也就是說，雖然每個國家在制定對外政策時，決策過程皆不盡相同，但無論是由個人或是官僚機構主導，不可避免地，決策者都會先從衡量當時國家所處的國際環境著手，經過仔細評估，才做出最符合本國利益的決策。即國際結構因素勾劃出 (superimpose) 一國對外政策的一般性及戰略原則走向 (general or. 政治大決策者或決策機構如何看待國際體系的變化或組成，是影響決策的重點。這樣的立. strategic outline) 39。換句話說，「國際因素」係一國制定對外政策的最基本考量，. ‧ 國. 學. 特性，並不會因為國家的特質或民主化程度而有所分別，這是體系結構對行為者所具有的控制支配力量(constraining and disposing force) 40。因此，「由外而內」途. ‧. 徑強調的是外部（exogeneous）因素，先從國家所處的國際體系著手，再分析國. sit. y. Nat. 家之對外政策，然後才探討造成國家對外政策之內政因素。. n. al. er. io. Peter Gourevitch對Kenneth Waltz分析國際關係的三種意象( three images)進. i Un. v. 行改造，提出了「翻轉的第二意象」( the second image reversed) ，強調研究國際. Ch. engchi. 政治經濟體系對國內政治的影響。在他看來，有兩種體系層次的力量在塑造「單元層次」的結構，一種是「國際權力結構」，另一種是「國際市場環境」。前者涉. 38. Kenneth N. Waltz(1959), Man, the State, and War (New York: Columbia University Press, 1959).. 所謂的「國際結構」，指的是各國權力的組合(arrangement of units)或相對的權力排列(distribution of power)，可分成單極(unipolar)、兩極(bipolar)、三角關係(tripolar)及多極(multi-polar)等四種。國家受到國際體系因素的制約，在不同的體系結構下，會有不同的政策表現與穩定性。 39. Michael Ng-Quinn(1983), “The Analytic Study of Chinese Foreign Policy＂, International. Studies Quarterly, vol.27, no2, June1983, pp.221~222. 40. Kenneth N. Waltz(1979), Theory of International Politics (Addison-Wesley Publishing Company,. Inc, 1979) pp69-72. 13.

(22) 及「國際安全」層面，Gourevitch認為外部安全環境對於國家內政的發展有所影響。例如他舉出Otto Hintze的看法作說明，以英國為例，由於英國不像歐陸各國深陷歐洲權力平衡，因為不需要大規模的常備陸軍，僅需發展符合商業利益的海軍，因此未如同歐陸各國一般發展出絕對主義與軍國主義；後者則屬於「國際經濟」層面，Gourevitch以為國際市場力量對於國內政治的影響有規則可循。他分別梳理了「格先克隆學派」(Gerschenkronian camp)、「依賴理論」(theories of dependencia)、「自由發展學派」(liberal developmental school)、「相互依賴學派」 (interdependence school)、「新重商主義」(neomercantilism)與「國家中心馬克思主義」(state-centered Marxism)等不同理論學派的觀點。強調在經濟議題方面國際層. 緊密，二者必須被視做一個整體而同時研究」 41 。. 學. ‧ 國. 治政面的機制與結構因素對國家政策的影響。他認為「國際體系不僅是國內政治和結大立構的結果，更是後者的原因.....因此，國際關係和國內政治之間的聯繫是如此 ‧. Ronald Rogowski根據Gourevitch的觀點，成功運用Samuelson-Stolper的比較. sit. y. Nat. 利益模型，提出了國際變化影響國內政治聯盟與分裂的著名假說：擴大的貿易開. io. er. 放會削弱國內既得利益者的經濟利益和政治地位，因此，他們會在政治上組織起. al. iv n C hengchi U 反。透過這樣的分析模型，成功的論證了國際因素(即國際貿易的變化)與國內政 n. 來進一步支援自由貿易；當國際貿易收縮時，獲利者和政治地位的消長正好相. 治結構(主要是政治聯盟)變化的關係 42 ，並解釋關稅政策、政治聯盟所扮演的角. 41. Peter Gourevitch(1978),“The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic. Politics＂, International Organization, Vol. 32, No (1978):881-912. 42. Ronald Rogowski(1989), Commerce and Coalitions: How Trade Effects Domestic Political. Alignments, Princeton: Princeton University Press1989. Rogowski指出一個國家在貿易上的變動，會使勞工、資本家與地主等大團體的利益與權力發生移轉，因而催生了新聯盟的產生。作者在書中舉例：十九世紀晚期由於運輸成本降低，英國的勞工與資本家在國際市場得到比較利益 (comparative advantage)，因此傾向於組成一個偏好自由貿易的有力政治聯盟，以此來對抗失去比較利益與偏好保護政策的地主。 14.

(23) 色、以及相關的體制變遷。 Michael J.Hiscox則在Ronald Rogowski的基礎上進一步分析了國際貿易如何導致了國內政治聯盟的分化組合。他認為，國內層次的要素流動程度，是解釋由國際貿易所導致的國內政治衝突類型的關鍵變數。他對六個發達國家的國內要素流動程度進行了比較分析，進而認為，當要素流動程度較高的時候，廣泛的以階級為基礎的衝突就更可能出現；而到要素流動程度相對較低的時候，狹隘的以行業為基礎的衝突則更容易出現 43 。另外，Gourevitch在之後的著作中並延伸其觀點，認為國際經濟的轉變是國. 政治大部事務不再有明顯的界線。James 立 Rosenau在國際關係與國內政治分析模式中，. 內政治聯盟利益重組的關鍵 44。就此而言，國際事務與國內事務、外部事務與內. ‧ 國. 學. 特別強調國際與國內政治不同層次間具有相互影響的連結性(Linkage) 45。按照其說法，「國際性的國內」（intermestic）事務的增加（如對外政策規劃）代表著一. ‧. 種關於國內政治、經濟與社會擴大的新領域之出現 46。這也表示一個國家對外政. Nat. sit. y. 策不僅受到國際環境的制約，同時也可能會連結到國內的政治、經濟或社會情. n. al. er. io. 勢。由此可見，「由外而內」的分析主要是從國際政治與經濟體系來尋找國內結. i Un. v. 構變遷和政策調整的原因，它使得對外政策的國際因素在國際層面與國內政治的. 43. Ch. engchi. Michael J. Hiscox(2001), International Trade and Political Conflict: Commerce, Coalitions and. Mobility, N. J. : Princeton University Press,2001. 44. Peter A. Gourevitch(1989), Politics in hard Times: comparative Response to International. Economic Crises (Ithaca: Cornell University Press, 1989). 45. James Rosenau(1969),“Toward the Study of National International Linkage＂, in James. Rosenau(ed.), Linkage Politics (New York: The Free Press, 1969), p.45. 在該書中，Rosenau定義所謂連結性linkage為「一個系統內部產生的結果，會引起另外一個系統做出相應反應的週期性行為後果」。 46. David Held 等著，楊雪冬等譯，2001，《全球大變革：全球化時代的政治、經濟與文化》（Global. Transformations: Politics, Economics and Culture），北京：社會科學文獻出版社，頁 1-14。 15.

(24) 連結下被突顯出來。三、中國對外石油政策的內涵將上述的理論框架運用到中國對外政策，冷戰結束後，國際間的研究焦點逐漸轉移至中國的發展。隨著全球油價走高的趨勢日漸明顯，「中國因素」常常被提到是推動價格上升的重要原因之一 47。在中國經濟的持續高速成長，綜合國力的不斷攀升的情勢下，國際探討的議題不再集中於中國在海外尋找石油供應舉動的經濟影響，而是關注於對外石油政策所涉及的安全與國際關係層面 48。學界對於中國崛起的事實已經獲致初步的共識 49，但對於中國崛起後對外石油政策的影. 政治大求以及採取的石油外交手段必然會產生如同現實主義所描述的競爭關係，容易引立響及意義，看法卻相當分歧 50。部份學者從利益的角度來看，認為中國能源的需. ‧ 國. 學. 起國際爭端與緊張 51。相對於上述說法，也有學者認為中國的石油外交是架構在能源安全的考量上。基於國際間相互依賴的本質，基本上是不會挑起衝突，違背. ‧. 其追求和平崛起的戰略理念。因此在作法上有別于西方國家的能源外交政策 52 。. er. io. sit. y. Nat. 47. 夏義善，<油價暴漲，賴不著中國>，環球時報，2004/6/7，第 18 頁。. al. n. 48. Ch. i Un. v. Mikkal Herberg and David Zweig (2010),“China's Energy Rise: The U.S. and the New Geopolitics. engchi. of Energy＂,Pacific Council on International Policy. 49. 請參見閻學通，2005，《中國崛起及其戰略》，北京：北京大學，頁 149-162；胡鞍鋼，2007，. 《中國崛起之路》，北京，北京大學，頁 275-382；Zhao, Q.(2001),China and Major Power Relations in East Asia. Journal of Contemporary China,10(29): pp. 663-681。 50. 51. 馬凱，<駁“中國能源威脅論＂>，2006/12/01 ，《新華月報》757 期，頁 72-75。 David Zweig and Shulan Ye(2008) ,“A Crisis is Looming: China's energy challenge in the eyes of. university students＂,Published in Journal of Contemporary China, Volume 17, Issue 55 May 2008 , pp. 273 – 296. 52. Ruben Gonzalez-Vicente(2009),“Development and engagement in South America's resource sector:. Is China replicating the African experience?＂, University of Cambridge, Center on China's Transnational Relations, Working Paper No. 30. 16.

(25) 回顧中國過去五十年來的對外政策，幾乎每十年就會發生變化。一九九七年九月中國召開「十五大」，中國最高領導人江澤民列舉五年來中國的發展現況及未來目標，其中發展「國內能源」成為重點項目；二００七年九月中國召開「十七大」，胡錦濤在會中陳述中國當前經濟政策及對外石油政策的重點項目。中國全力投入全球能源市場是最近幾十年的事，中國近 10 年來每年以經濟成長 10% 左右的速度飛快成長。在中國成為世界工廠的背後，大量基礎建設使產能不斷倍速成長，各種原物料也源源不絕輸入中國，中國崛起無疑是近年來能源及原物料價格不斷上揚的關鍵因素之一 53 。. 政治大院，經濟安全研究中心所編的「全球能源大棋局」中提出了解答。明確指出中國立. 面對龐大的能源需求中國對所採取何種石油政策，中國現代國際關係研究. ‧ 國. 學. 中國應全面整合外交、外貿的各方力量，以實施「走出去」的能源戰略。即所謂的「三個三分之一戰略」，鎖定幾個海外產油區域，向中東、非洲與亞太、俄羅. ‧. 斯與中亞各進口三分之一的能源 54。趙宏圖在《全球能源大棋局》一書中提出了. sit. y. Nat. 全球化之下由能源供需所構成的結構性問題，並且也正確指出了中國所面臨的如. io. er. 何處理能源供應安全的問題。這同樣也是目前中國面臨的一個困境：如何在國際. al. iv n C hengchi U 外政策，維持經濟穩定發展，且不受國際油價波動引發大規模的通脹？上述著作 n. 油價受控於能源大國的國際環境條件下，採取向外獲得多元化石油供應管道的對. 中沒有解釋一個重要的問題，即便回顧了以往的因應能源安全所採取的對外石油政策，但對政策出台的政治博弈過程沒有涉及，也就是沒有解釋政策是如何被選擇和制定的問題。中國人民大學查道炯(Zha Daojiong)教授從中國產業政策輪廓導引出中國石油安全論述。中國以重工業為主的產業結構、單位產值能耗高，能源使用效率低. 53. 54. <中國能源消耗的全球挑戰>，陸委會網站新聞參考資料，2007/11/30。陳鳳英、趙宏圖，2005，《全球能源大棋局》，北京：時事出版社，頁 348-350。 17.

(26) 落，才是中國面臨最大的能源挑戰。在對外政策上，他認為從能源自給自足到向外尋求石油供應，如果把石油當作一種政策工具，不同的時期有不同的「安全」策略。中國能源安全與中國對外的國際關係是連結在一起的，中國的對外石油政策就是「亞洲安全行動策略」55。查道炯認為，從國際經濟層面來看，能源產業鏈條中不同行為體之間存在一個相互依賴同時又相互競爭的利益體系，為了保障能源安全所採取的對外政策，則是營造一個穩定能源供應的外部環境手段之一 56. 。從相互依賴理念出發，能源外交不是「零合遊戲(zero-sum game)」。包括中國. 在內的石油進口國如能幫助產油國重新融入到全球體系，這對於能源產業的所有行為者，包括美國、歐洲、日本、中國都能獲益 57 。. 政治大浙江大學的王勇認為，全球化的發展，使國家之間形成一種相互依存局面。立. ‧ 國. 學. 能源外交與對外能源合作是一種互動關係，能源外交為中國對外能源戰略創造良好的外部環境。他研究中國對外石油戰略的四個問題（油源、油路、油價、儲備），. ‧. 而歸納出結論：認為現階段是中國經濟發展的重要戰略機遇期，中國應該抓住機. sit. y. Nat. 遇，以和平方式取得現代化建設所需要的資金、技術和資源。中國的對外石油政. io. er. 策有助於促進能源產地的和平、穩定與發展，促進國際對話、交流與合作，並維. al. v. n. 護境外能源利益與供應安全。開展能源合作實有利於鞏固和發展國際關係，營造. i n C 58 U h e n。g c h i 中國維護和平，共同發展的良好形象. 而針對中國能源安全政策，西方學者就沒這麼樂觀。美國蘭德智庫(RAND) 學者艾瑞克．唐斯(Erica S. Downs)所發表的「中國追求的能源安全」(China's Quest for Energy Security)認為中國能源結構偏重於煤礦，以及能源供需不平衡的現. 55. Zha Daojiong (Mar 2010)“Oiling the Wheels of Foreign Policy? Energy Security and China’s. International Relations” ,Asia Security Initiative Policy Series Working Paper No.1 pp. 1-15. 56. 查道炯，2005/4，《中國石油安全的國際政治經濟學分析》，北京：當代世界出版社，頁 24-25。. 57. 查道炯，前揭書，頁 95。. 58. 王勇，2009，《中國對外石油戰略研究》，杭州：浙江大學出版社，頁 4-6。 18.

(27) 象，會造成能源不安全指數的上升。中國在未來 20 年內對進口能源的需求將顯著增加，在 2020 年中國將會有 60%的石油和 30%的天然氣需要依賴進口。此一事實將會使中國放棄傳統以來自給自足的石油政策，而轉向海外尋求能源供應。但中國對外石油政策的舉動，包含海外投資方案、石油儲備計畫、引進外國石油合作開採等行動，仍無法完全解決能源安全的問題。因為這些行動往往帶有戰略意涵，反而容易引起大國之間的緊張 59 。香港理工大學崔大偉(David Zweig)教授與新加坡大學東亞所畢建海(Bj Jianhai)教授也有類似的看法。他們從能源外交的角度出發，認為中國的外交政. 政治大不顧民主、人權，「哪裡有油，就往哪裡鑽」，無視於國際社會對那些產油國家的立. 策正轉向以資源需求驅動的能源外交。而中國的能源外交是「沒有道德感的」，. ‧ 國. 學. 評價。對已開發國家而言，中國能源外交會造成全球能源市場的一種「零合賽局 (zero-sum game)」，引起各國的不安全感 60 。李派克(Pak K. Lee)支持這種觀點，認. ‧. 為中國所奉行的能源外交政策極易引起國際衝突，對於歐美和東北亞國家而言，. sit. y. Nat. 是一大威脅。因為中國的能源外交，對象多半是反美國家或是所謂的流氓國家. al. er. io. (rouge state)，有恐怖攻擊及政局不穩的問題。其透過武器買賣、提供貸款與基本. v. n. 建設方式來交換能源供應，會加深這種情況，也會影響能源供應及西方國家觀感 61. 。. Ch. engchi. i Un. 崔大偉更進一步指出，中國的能源外交還只是中國全球經濟佈局的一部分。在 1990 年代中，中國開始成為石油輸入國的一份子之後，為獲取更多的石油、天然氣、原料、礦產及外國市場，中國在能源策略上將第三世界納入全球佈局。. 59. Erica S. Downs(2000), China's Quest for Energy Security(Santa Monica: Rand, 2000).. 60. David Zweig and Bi Jianhai(2005),“China's Global Hunt for Energy＂, Foreign Affairs, Vol.84,. No.5 (Sep/Oct 2005), pp.25-38. 61. Pak K. Lee(2005),“China's quest for oil security : oil(wars) in the pipeline?＂,The Pacific Review,. Vol.18, No.2, June 2005,pp.265-301. 19.

(28) 領導人頻頻造訪非洲、拉丁美洲、南亞與中東。背後所支撐的，就是「貿易國 Trading State理論」 62 ：創造比較優勢，成為世界工廠，經濟自由化及全球化。美國亞洲研究署能源安全項目組主任米克爾．赫伯(Mikkal Herberg)對於這種現象感到憂心。他從石油政策與安全戰略的角度，把焦點放在中國在海外尋求能源進口穩定的政策手段，給美國安全和美中關係帶來的影響。他認為中國在「和平崛起」的承諾下，有逐漸形塑全球能源和石油版圖的潛在能力，影響全球經濟的策略與佈局。中國的能源需求、碳排減，與其能源外交與投資政策息息相關，下一個二十年將以全球能源市場、能源政治版圖和氣候變遷協商為主軸 63。他還. 政治大動無疑對美國有著重要含義」。然而，何種對外石油政策舉措會成為中美關係摩立提到「中國向全球擴展影響是一個經濟增長和發展的自然結果」，「中國的能源驅. ‧ 國. 學. 擦、緊張或未來合作的一個來源，要知道這一點為時尚早 64 。. 儘管中西方的學者對於中國對外石油政策所代表的國際戰略意涵有不同的. ‧. 看法，而為了自身的能源安全，一個政府的對外石油政策選擇是什麼？是建立國. Nat. sit. y. 際機制以應對保障能源供應的挑戰，還是在石油生產地區採取直接軍事干涉以獲. n. al. er. io. 取石油資源的開採機會？在Barry Buzan等人所著的《Security：A New Framework. i Un. v. for Analysis》中提出安全複合體系（Security Complexes）概念 65 ，即國際體系中. Ch. engchi. 某種以地區為基礎的國家群體，其主要安全認知與國家利益相互連結。中國可藉由發展週邊國家關係，建構石油供需的相互依存體系。從北邊的上海合作組織、. 62. David Zweig(2009) ,“A New “Trading State” meets the Developing World＂, Center on China's. Transnational Relations,Working Paper No. 31, pp.1-25. 63. Mikkal Herberg and David Zweig (2010), “China's Energy Rise: The U.S. and the New Geopolitics. of Energy＂ ,Pacific Council on International Policy. 64. Mikkal E. Herberg(2005) testimony of the hearing on“The Emergence of China Throughout Asia :. Security and Economic Consequences for the U. S. ”, June 7 , 2005.http://www.thomas.loc.gov. 65. Barry Buzan, Ole Waever and Jaap de Wilde(1997), Security: A New Framework for Analysis. (Boulder, Colo.: Lynne Rienner Publishers, Nov,1997) , pp.14-27. 20.

(29) 到南邊的東南亞國協以及相關論壇，複合體系內國家透過區域組織建立對話與外交合作管道，以確保石油供應的穩定及石油安全的維護 66 。而從國內政策理念來看，中國建國以來至改革開放前（1978 年以前），毛澤東以其新民主主義綱領為旗幟建立了中華人民共和國，全面實行社會主義計劃經濟 67，工業化的目標導致中國轉而尋求蘇聯的能源協助；改革開放後的十年時期（1979~1990），鄧小平所推動的市場導向的漸進式改革，能源扮演扮演一個策略性的工具價值。中國開始被期望成為取代中東的可靠能源需求來源，這暗示著中國使用它的「石油武器」來對抗美國在東亞的聯盟。中國與鄰國之間的能源交易，. 政治大。其以交通大學電機系的背景，將對能源發展趨勢的關注立. 鋪設出中國發展出口導向經濟的道路 68 ；進入 90 年代（1991~），江澤民標誌著科技官僚時代的來臨 69. ‧ 國. 學. 投射在經濟快速增長的社會主義市場經濟體制的建設中。對外進一步加強能源資源國際合作，結合「引進來」及「走出去」，充分利用國際國內「兩個市場、兩. ‧. 種資源」，奉行互利共贏的開放戰略，積極開展國際石油政策和環境政策的對話. sit. al. iv n C 1949 年新中國成立以來，中國的外交戰略幾經變化，大致可分為毛澤東時期的戰爭革命時期 hengchi U 林長青，2007，中國石油外交安全複合體系之研究，碩士論文--國立政治大學東亞研究所。. n. 67. er. io. 66. y. Nat. 協調 70 ；胡溫體制下對能源安全的關注，更超越經貿層次 71 。強調節約型社會、. (1949-1976 年)、鄧小平時期的改革開放時期(1977-1989 年)、江澤民時期的多極化起步時期. (1989-2002 年)、以及胡溫體制時期的和平、發展與合作時期(2002 年至今)。毛澤東時期對於國家安全威脅與利益的判斷常常受到意識形態的影響，發展出中國特色的國際合作觀。參見孫德剛，2009/07/01，<中國特色的國際合作觀─毛澤東時期中國准聯盟外交戰略探析>，《國際展望》 1 期，頁 28-41；及李德佛等著，2008，《大國崛起的政策選擇》，北京：中國經濟出版社，頁 78-79。 68. Zha Daojiong (Mar 2010)“Oiling the Wheels of Foreign Policy? Energy Security and China’s. International Relations” ,Asia Security Initiative Policy Series Working Paper No.1 pp. 1-15. 69. 吳玉山，1997/05/01，<由鄧小平到江澤民－科技官僚時代的來臨>，《中國大陸研究教學通訊》. 21 期，頁 8-9。 70. 江澤民，1989，<能源發展趨勢及主要節能措施>，《上海交通大學學報》，23 卷第 3 期；江澤. 民，2008，《中國能源問題研究》，上海：上海交通大學，頁 1-52。 21.

(30) 科學發展觀的中國第四代領導人胡錦濤，確立了中國對外石油政策以兼顧經濟發展需求及扮演大國角色的石油外交戰略運用為主軸 72。中國的對外石油政策，因為不同理念的決策者，在不同的時間點上，有著歧異的政策偏好，從而影響到中國對外石油政策的行動。四、小結綜觀上述可知，不論是對外政策的國內分析，還是政策變遷的國際根源，中國對外石油政策所涉及到行為者的實質利益層面必定會包含國際利益、國家利益、市場利益與社會利益。中國透過參與國際組織方式，發展與產油國、消費國. 政治大濟的持續發展，積極透過石油外交以獲得海外油氣資源，確保能源價格的穩定、立的對話與溝通，並建立和平崛起與負責任大國的形象，是國際利益；為了維持經. ‧ 國. 學. 建立長期供貨機制及來源管道多元化，是國家利益；石油公司展開與海外公司的技術合作，投資與共同開發產油國的資源，以便在能源市場中獲得更多的利潤，. ‧. 是市場利益；提高國內能源使用效率，穩定配置能源資源，保障一個國家經濟和. Nat. sit. y. 社會平穩運行所需要的足量能源供應，是社會利益。. n. al. er. io. 從上述的文獻來看，大陸學者對於中國向外尋油的策略多持正面意見，視. Ch. i Un. v. 為保障國家利益的機遇與挑戰；國際學者則評論中國「走出去」政策充滿戰略意. engchi. 涵，認為會引發競爭與衝突。而國內外學者皆從推動中國經濟發展必須確保石油供應穩定的角度切入，來觀察中國對外石油政策的實踐，認為這是中國石油安全戰略的一大重點。不過對於中國政府如何做成「走出去」對外政策以及對外政策. 71. 于有慧，2005/09，<胡溫體制下的石油外交與挑戰>，《中國大陸研究》48 卷 3 期，頁 25-50。. 72. Constantin, C.(2005)“China's Conception of Energy Security: Sources and International Impacts＂,. dated March 2005, Working Paper No. 43, University of British Columbia Center of International Relations website, http://www.iir.ubc.ca/Papers/Constantin-WP43.pdf, p.6; Lim Tai Wei(2010),“Oil and Gas in China: the new energy superpower's relations with its region＂, World Scientific, Series on contemporary China, vol. 21,pp.129~143. 22.

(31) 究竟是受到「國際因素」還是「國內因素」制約，甚至中國石油企業的行為究竟是執行政府政策還是反映市場需求，國內外學者尚無深入探討。因此本文擬透過「由內而外」(inside-out)以及「由外而內」(outside-in)的分析，探討中國對外石油政策如何形成、如何影響到行動者的實質利益，及國際環境變遷所造成的利益結構如何改變中國對外石油政策，試圖描繪出政策的輪廓。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i Un. v.

(32) 第三節. 研究方法與途徑. 不論是中國、西方與台灣學者大多是從國際關係的視角、用國際關係的理論來分析中國對外能源戰略，這樣無法解釋中國對外的石油政策如何產出，如何應對與解決能源安全的問題。有關中國的對外石油政策選擇，不僅涉及國際層面、也涉及到國內層面與個人層面，本文試圖釐清中國對外石油政策的制約條件是什麼？究竟是由外而內(outside-in)還是由內而外(inside-out)，試圖拼湊出對外石油政策的全貌，至於研究方法上則採用文獻分析法、政策分析法及個案研究法，作為研究工具去陳述中國對外石油政策的發展以及轉變。. 一、研究方法. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （一）文獻分析法. ‧. 文獻分析法(document analysis)是就研究議題相關的各類文件資料作探索性. sit. y. Nat. 分析，包括書面文件、報紙文章、期刊雜誌、學術論文、會議記錄、新聞稿件等。. n. al. er. io. 取得對該議題宏觀的歷史脈絡，也可藉由這些資料的蒐集去比較一國之內或國家. v. 之間的情形，以發現新的見解或支持對某一陳述的看法 73 。. Ch. engchi. i Un. 文獻可分為第一手資料與第二手資料。第一手資料，礙於筆者能力所及，只能以中國官方發布的文件、新聞訊息、法規命令、新華社報導、領導人的公開談話及官方網站相關資料為主，諸如「中華人民共和國能源法」、「中國能源發展報告」、「中國二十一世紀石油戰略」等。而中國官方出版的統計資料如「中國能源年鑑」、「中國統計年鑑」，也可作為參考資料。第二手資料部份，筆者主要蒐整陸委會「兩岸知識庫」資料庫有關中國石油政策期刊、報章及論文，包含國內「中國大陸研究」、「能源期刊」、「展望與探索」，. 73. 王玉民，1999，《社會科學研究方法原理》，台北：洪葉文化事業，頁 243-249。 24.

(33) 及大陸「中國能源」、「中國科學院院刊」、「國際政治研究」、「中國科學院院刊」等期刊，以及新聞剪報。另外亦參考「中國跨國關係研究中心 CCTR 」 (http://www.cctr.ust.hk)及「威爾遜國際學者中心」(http://www.wilsoncenter.org/) 網站發表的評論文章或相關訊息。透過文上述文獻的蒐集，本文擬達成的目標為（1）透過文獻回顧掌握歷史發展及發展問題意識。（2）透過中文的相關書籍、期刊、年鑑掌握更具體的歷史發展。（3）理出政策變化的內容及分配性效果，形成研究設計及主要論證. （二）政策分析法. 政治大政策分析(Policy Analysis)是提供思考政策分析的一種框架以及進行政策評立. ‧ 國. 學. 估的一種過程。其功用在於產生與提出資訊，用以改良決策者進行判斷的基礎；政策分析的目的在於解釋各種政策(如對外石油政策)的成因與後果，探討政府何. ‧. 以如此作為，以及政府活動的成果 74。政策分析包含以下三種要素：第一，瞭解. Nat. sit. y. 問題乃是提出解決問題之道的先決條件，因此政策分析著重於描述與解釋，而非. n. al. er. io. 對政策做出建議。第二，政策分析致力於探求政策的因果關係，並應用合乎科學. i Un. v. 的推理，或量化的分析來達成此一目標。第三，政策分析者不僅以單一決策或個. Ch. engchi. 案分析為滿足，而是試圖建立起解釋政策因果關係之理論基礎 75 。安德森(J. E. Anderson)認為政策分析涉及一系列的行動模式，這些模式包含的過程有以下幾個階段，分別是 76 ：（1）問題形成與議題設定(problem formation and agenda setting)；（2）政策規劃(policy formulation)；（3）政策採納(policy. 74. Carl V. Patton & David. Sawicki, Basic Methods of Policy Analysis and Planning,2nd ed.,. Englewood Cliffs, New Jersey, (A Simon & Schuster Company 1993),p.64. 75. 曹俊漢，2001，《公共政策》，台北：三民，頁 55-56。. 76. 林水波，張世賢，2001，《公共政策》，台北：五南，頁 53-54。 25.