第二章 中國對外石油政策的內部因素
第三節 石油資源開發管理體制
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第三節 石油資源開發管理體制
一、石油開發管理體制的變革
大陸能源管理組織與體制相對於其經濟體制的改革，相當落後。不僅事權 分散且能源管理機構變動頻繁，政企不分，導致部門間的分割與磨擦、能源決策 失誤，甚至成為經濟發展的阻力。石油管理組織變革方面，1998 年國務院成立 國土資源部、對主要自然資源進行統一管理，導正原先建立在計畫經濟體制上相 互分割、政企不分之管理體制40。為因應能源情勢變化之需要，能源組織進行大 規模調整。大陸國務院與我國行政院功能類似，相關能源政策的制訂與執行，主 要可由三個機關掌理：國務院「國家發展計劃委員會（SDPC）」（簡稱國家計委）
負責能源政策大方向之訂定；「經濟貿易委員會（SETC）」（簡稱經貿委）負責日 常運作方向的制訂；而相關的國營能源公司，則是負責業務上的執行41。能源管 理體制隨著能源政策之不同而變化頻繁，中國石油產業管理體制主要可以分成三 個階段。
（一）高度集中的計畫經濟管理體制（1949~1978 年）
在建國初期，中共仿造蘇聯高度集權的計劃經濟管理模式設立了石油產業 的管理體制。從建國初期到改革開放前，石油產業的管理機構幾經變化，全國石 油的勘探開發和生產建設工作是由國家所設立的石油管理局統一管理。這個體制 保持了計劃經濟的管理模式，以政企合一和中央指令性計畫為基本特徵，資源配 置和生產指標都要完全遵從國家計畫安排，主要以勘探、生產國內石油為目標。
很多油田在生產指標的壓力下，存在重採輕探、重產輕質等問題。在新區域開拓
40王京明，2004/05/05，<中國能源發展組織及能源發展戰略>，《經濟前瞻》93 期，頁 86-91。
41國土資源部信息中心，《2008 年國土資源形勢分析報告》，北京：中國石化出版社，頁 1-20。
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上投入嚴重不足，不利油氣資源勘探開發的可持續發展42。
隨著以市場為導向的經濟體制改革的深入，這種高度集中的管理體制暴露 出更多的弊端。如政企不分、企業缺乏競爭力、低水平重複建設、政府直接指定 生產要素和產品價格，違背經濟規律，導致資源配置不合理、企業職工的生產積 極性不高等問題。加上石油、礦產資源的法律體系尚未建立，因此石油產業的發 展有限。
（二）從計劃經濟向市場經濟的過度體制（1978~2001 年）
改革開放以來，石油經濟管理體制逐漸由計劃經濟向社會主義市場經濟體 制轉變，政府行政管理和具體的石油勘探開發活動才逐步分開。這個階段的改革 可以分成三期43。
１、第一期（1978~1985 年）：主要的改革是：擴大石油企業自主權，減少指令 性計畫對企業生產經營活動的直接干預；採取「引進來」的方針，開啟石油資源 的對外合作；改革石油領域行政管理體制，組建國家石油公司44。1982 年 1 月，
國務院頒布實施《中華人民共和國對外合作開採海洋石油資源條例》，展開了對 外合作勘探海上石油的工作，加快了中國海洋石油對外開放的步伐。
２、第二期（1986~1996 年）：主要的改革目標是：撤銷石油部，推動石油石化 產業重組和國有石油企業改制上市，建立現代企業制度，實行政企分開、政資分
42國務院發展研究中心資源與環境政策研究，2010，《中國石油資源的開放與利用政策研究》，北 京：中國發展，頁 64-65。
43國務院發展研究中心資源與環境政策研究，前揭書，頁 66-70。
44 1982 年 2 月 15 日，國務院決定在石油部內部設立「中國海洋石油總公司(CNOOC)」，全面負責 中國海洋石油對外合作業務。1983 年 7 月 12 日將石油部中煉油化工部份獨立出來，成立了「中國 石油化工總公司(SINOPEC)」。1988 年 9 月將原來的石油部改為「中國石油天然氣總公司(CNPC)」， 並將中國海洋石油總公司獨立出來，於是中國三大國家石油公司組建成立，見前揭書，頁 75。
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開，石油公司開始「走出去」，參與國際合作。這個階段的國家石油公司，由於 是政府部會及其隸屬機關改制而來，都是部級和副部級單位，仍行使相當的政府 管理職能，實際上是國家行政單位。因此能源部很難真正發揮行政管理的職能，
政企分開的目標也很難達成，於是能源部在 1992 年 3 月被撤銷。
３、第三期（1997~2001 年）：主要改革是：逐步撤銷專業部委、開始實行政企 分離、重組石油公司。1998 年《中華人民共和國礦產資源法》正式實施，包括 油氣資源在內的礦產資源全部由國土資源部集中統一管理。政府徹底退出對企業 生產經營活動的直接干預，三大石油公司（CNPC、SINOPEC、CNOOC）經過 改組，不再承擔政府職能，成為自負盈虧、自主經營、上下游一體化的市場競爭 主體。
（三）建立與社會主義市場經濟相適應的石油上游產業管理體制（2002 年至今）
這個階段的改革重點是按照十六大以來中央關於完善社會主義市場經濟體 制的要求，改善政府宏觀調控，強化市場的作用；推進國家石油公司產權制度改 革，健全現代企業法人治理結構；加快企業「走出去」步伐，廣泛開展多領域的 國際石油合作45。
自 1993 年撤銷能源工業部以後，中國一直沒有一個統一的能源管理部門，
其後 2008 年由國家發改委管理的國家能源局成立，並沒能把中國的能源管理職 能統一起來。各項能源管理職能只能分散在國家發改委、商務部、國土部、電監 會、安監總局等十多個部門。中國能源管理的格局呈現「多頭管理、分散管理、
協調性差」的現象46。由於任務和權限的不對等，導致國家能源局無法充分發揮
45國務院發展研究中心資源與環境政策研究，2010，《中國石油資源的開放與利用政策研究》，北 京：中國發展，頁 71。
46國家能源局成立後，相較於以前的分散管理模式，改革後的能源管理雖然明顯趨向集中。不過 由於採多頭管理，且編制有限，仍然無法解決「九龍治水」的問題。另外的問題是國家能源局上 面有高層次的國家能源委員會，它又是國家發改委下屬的一個局，於是造成國家能源局到底應該
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當多。參見黃威，2010/6，《叩問中國經濟》，北京：中國法制出版社，頁 188-202。‧ 國
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因此，第十一屆全國人民代表大會第一次會議開始提出成立「國家能源委 員會」，並升高能源局層級。2010 年 1 月，國務院辦公廳發出通知，決定成立國 家能源委員會，以加強能源戰略決策和統籌工作。國家能源委員會的主要職責 是：負責研究擬定國家發展戰略，審議能源安全和能源發展的中的重大問題，統 籌協調國內能源開發和能源國際合作的重大事項。國家能源委員會的組成幾乎囊 括了國務院所有的重要部門的首長48。這樣一個超級部會的設立，直接反應出當 前能源已經涉及到國家核心利益。而作為一個能源大國，能源安全問題應不再是 單純能源供應或經濟問題，而是涉及中國大陸能源戰略研析、國家安全、地緣政 治以及戰略經濟利益等多層次的國家戰略性問題。中國發展離不開能源，沒有這 一動力，中國這一前進的巨輪也只能遭到擱淺的命運。
總結管理體制與管理機構變遷的過程，可以發現各能源部門的頻繁更迭反 映出政府經濟體制的變革以及石油產業結構發展的變遷。
１、在管理機構上，能源管理機構的發展軌跡伴隨著國務院機構歷次重大改 革，管理機構從分散的專業部門管理，到資源集中統一管理，且層級越來越高，
顯示政府越來越重視石油資源的勘探開發與利用的整體產業鏈。
２、能源管理逐漸法制化，相關法律法規成為石油管理的重要依據。管理方式 從單純的行政命令到法律、行政、經濟手段相結合，從無序和粗放管理（如追求 生產指標的大會戰）走向專業化、制度化、規範化（勘探開發主體與油服公司獨 立發展、監督檢查等）管理。
３、對於石油產業的發展從指令性計畫朝向市場化方向轉變，政府管理機構與
48 這次組成的國家能源委員會為了克服之前能源局的尷尬地位，其中一項最大的措施便是委員 會的組成條件陣容上：國務院總理溫家寶出任主任，副總理李克強擔任副主任，另外 21 名成員 包括了外交部、發改委、工信部、財政部、安全部、商務部、中銀監、中電監、人行；國資委等 部門的主要領導人。從這些組成成員來看，儼然是個「小國務院」。
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石油公司的關係，由政府直接干預逐漸轉變成自負盈虧、政企分開的經營模式，
三大國有石油公司不再履行政府職能，成為上下游一體化的競爭主體。
４、從單純強調領域的條塊管理（重視產量、產能）到綜合管理（重視能源、
土地、環境，重視資源利用效率和綜合開發利用）。從只關注供給管理到需求—
供給雙重管理。
二、石油上游產業的發展
石油上游產業的經濟特性，包括石油資源的稀缺性和分佈不均衡性、石油 勘探和開採的高風險性和高資本密集度、勘探開發一體化和規模經濟等，使得石 油上游產業在發展過程中出現壟斷和競爭並存的特徵49。世界石油產業過去是由 西方大石油公司以規模擴張的方式，形成了國際石油市場的寡頭壟斷格局50。之 後，隨著OPEC國家的崛起，寡頭競爭的模式開始走向壟斷競爭的格局，目前世 界石油市場的動向是，具有資源優勢的國有石油公司的地位和能力越來越突出，
OPEC對世界石油市場的影響力顯著增強。石油生產國和消費國為了保護本國石 油資源和消費市場安全，普遍採取了市場保護（生產國保護上游市場、消費國保
OPEC對世界石油市場的影響力顯著增強。石油生產國和消費國為了保護本國石 油資源和消費市場安全，普遍採取了市場保護（生產國保護上游市場、消費國保