近代日本的地方自治制度，又稱「明治地方自治制」，1 1888 年（明治 21）
的「市制‧町村制」及1890 年（明治 23）的「府縣制‧郡制」，為其成立的基 礎；之後歷經整備與補充，在1900-10 年間（明治 33-43）完全確立。
大體來說，明治地方自治制的成立有二個特點：第一，具「官製」與「官治」
（天下り）兩種特性，且為「輸入、模仿」過程的結果。第二，地方自治的構造 包含自然村與行政村，在保留下層町村共同體的同時，亦強化上層官僚體制。2 仿 自西方的制度，依日本的內在條件而定著；即便因應政經環境的變遷而調整，上 述兩項特質亦無根本的變革。
又戰前日本的地方「自治」，強調的是人民對天皇國家的「義務」，政府實藉
「自治」之名動員地方民眾「奉公」，以遂行國家委任的事務。換句話說，此係
「日本型的地方自治」，目的是在帝國體制之下，由「地方町村自治體」來落實 履行國家的政策。因此，明治政府不斷進行「町村合併」，使弱小的町村經過整 合後，有足以自治的人口、資力；此不但創出地方自治財源，同時亦伴隨郡制整 備，以強化地方監督體制。
承上所述，郡做為中間機關，實為國家官僚與地方自治團體間的橋梁；在政 府一方面要確保町村自治能力，一方面又要避免地方自治危及國體的情況下，保 障了帝國的地方支配體系。
本章一、二節以 1899 年（明治 32）郡制的法人化為分期，探討郡制在日本 近代地方制度中的角色與意義，其結果是日本於1923 年（大正 12）年廢止「郡 制」，3 並在 1926 年（大正 15）裁撤郡役所。事實上，1890 年（明治 23）郡成 為地方公共團體後，「郡制」的存廢便備受爭議；4 儘管如此，1920 年臺灣實施
「準自治制」時，卻視郡的設置為要點。內臺兩地在前後數年間，分別採取廢郡、
置郡兩個看似截然不同，甚至互相矛盾的措施，是否反映臺灣地方制度不同於日 本的特殊性，則為第三節所欲探討的課題。
第一節 日本郡制的恢復與地方團體化（1873-1899）
郡為日本國內行之久遠的行政區劃，5 明治維新後一度廢止，卻在 1878（明
1 日本學界多稱日本近代地方自治制度為「明治地方自治制」，指「在明治憲法體制下，戰前地方自 治制度的總稱」，或有稱「近代地方自治制」者。郭冬梅，《日本近代地方自治制度的形成》，頁23。
2 大石嘉一郎，《近代日本の地方自治》，頁 4-5。
3 打括號的「郡制」，係指地方團體法的「郡制」，以下類推。
4 1906 年《臺灣日日新報》的報導，時任內務大臣的原敬已將「郡制廢止案」提至法制局，理由是「郡 制」造成町村負擔。《日日新報》，1906.3.4。原敬旗下的政友會，與當初制定「郡制」的山縣一派 不合；1905 年提出的「郡制廢止法律案」，是政府內關於廢郡的首次提案。頁31。小早川光郎等編，
《史料‧日本の地方自治1》，頁 31。
5 日本地方制度史上，「郡」的名稱應始自 7 世紀大化改新後，在地方上設國、郡、里，分別由國司、
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治11）年恢復，並在 1890（明治 23）年進一步地方團體化。
郡的恢復與地方團體化，是日本地方制度的重要里程碑：前者係基於「三新 法」的制定，同時賦予町村初步的自治機能；後者則因應日本近代地方自治制的 成立，町村進一步法人化。在以上兩次擴大町村自治的改革中，郡皆被賦予監督、
預防地方自治動亂的角色，而充分展現日本近代地方自治制的官治特質。
郡長的任用規定，則反映政府亟欲拉攏地方名望家進入統治體制的意圖；6 而1890 年成立的「郡制」，更設計有利於名望家進入郡會、郡參事會的途徑。這 種做法，加強了郡對町村行政的掌控。
承上所述，本節就日本政府推動地方自治的意圖，探討郡的角色及其存在的 意義；時間以1890 年郡行政區劃的恢復作為分期，終於 1899 年地方團體法「郡 制」的成立。
一、郡制的消失與恢復（1873-1890）
（一）舊行政區劃的否定
日本廢藩置縣（1871 年）後，於 1873 年（明治 6）制定「大區小區制」，7 改 變舊有的郡─組─町村組織，以加快中央集權的步調。該制度打破舊有的町村自 治體（此為日本傳統的基層自治體，如臺灣的街、庄、社），在府縣下，依戶口 劃分大區、小區，設置官選的大區長及小區長。
大區、小區的劃分，將當時日本為數 8 萬的舊町村壓縮成不足 7 千的區，以 藉此改變傳統自治體，確保國家對「臣民」的支配。然而，舊町村雖然失去法律 上的地位，8 卻有自負經費的義務；基於此，無法負擔經費的弱小町村，只好遭 致合併。此種合併町村的做法，成為日後地方制度改正的基調──如同臺灣在 1897 年後推行的街庄合併。9
長久以來，日本町村具有根深蒂固的自治傳統，且為豪農勢力所掌握，具有 強烈的封建性格。10 大區小區制不顧舊有町村區劃的結果，造成地方財政陷入
郡司（由中央任命地方豪族擔任）、里長治理的制度，後來形成日本地方行政區劃的基礎。惟隨著 中央集權的解體，國郡體制在中世成為郡鄉體制；幕府時代則演變成領國（大名所統治）之下設郡 奉行和郡代，最下級為町村。不過，日本的行政區劃有自古相承的特點，區劃名稱也甚少變動。郭 冬梅，《日本近代地方自治制度的形成》，頁32-37。又，國郡體制下，郡合數里到數十里而成，郡 司為國家末端官僚。義江彰夫，《日本通史I 歴史の曙から伝統社会の成熟へ》（東京：山川出版社，
1997），頁 125。有關大化改新時期國郡體制的考證，可參考：新野直吉，《日本古代地方制度の研 究》（東京：吉川弘文館，1978），第二章「律令時代地方制度の諸問題」。
6 地方名望家即「地方領導階層」，因本章探討日本內地制度，故沿用日文稱法。
7 大區小區制並非全國統一的制度，因「當時政府正值創業之際，不僅政務尚未就緒，各地民度也絕 非相同，故制度改正只以大綱表示，細目依各府縣自行裁量」；可見「民度」為日本政府改革制度 的考量之一。〈我國地方制度の沿革（一）〉，《臺灣地方行政》2：5（1936），頁 6。
8 亦有學者認為大區小區制並未取消舊町村的法律地位。如奧村宏認為，在大區小區制下，町村實置 於最末端行政單位的位置，故重要的是「中間行政機構的變革」，即自古以來的「郡」遭到廢止。
郭冬梅，《日本近代地方自治制度的形成》，頁65-66。
9 大石嘉一郎，《近代日本の地方自治》，頁 12。
10 近世的日本村落不僅是領主統治的行政單位，同時也是生產和生活的單位，為具有強大自治功能的
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混亂，最後，政府只好承認舊町村的領導人物，任命其為大區長、小區長。換句 話說，政府在政策的實行面上，已承認舊有的町村組織。因此，大區小區制具有 過渡性色彩；蓋明治政府雖欲集權中央，行政力量卻無法全面掌控基層町村，遂 落得向舊有制度妥協的下場。11
承上述，大區小區制實反映日本地方制度改革的「兩面性」：即形式與制度 具有劃時代的創新性（如否定舊有町村自治體及行政區劃），內容與實行卻深具 妥協性（如以地方豪農擔任大區長、小區長）。這樣的特質，奠基於明治政權的 基本性格：一方面企圖以舊有的社會共同體作為社會基礎，另一方面則在社會共 同體上急速地樹立中央集權。而為了達到前述目標，國家勢必得與舊町村的有力 者連繫，或是抗衡。12
（二）三新法與郡制的恢復
1876 年（明治 9），日本因地租改正引發農民暴動（農民一揆），連帶使得自 由民權運動高漲。政府為了應付動亂，並解決大區小區制否認舊町村，實質上又 承認舊町村自治的矛盾狀況，開始思考開設町村會的可能性，13 並於 1878 年（明 治11）制定「三新法」。
三新法的中心為「郡區町村編制法」，14 要點為： （1）去除大區小區行政 區劃的重疊，以節省費用；（2）恢復舊郡町村制以便「民俗」；（3）設置郡長，
加重其職責以便利施政。15 準此，舊有的郡行政區劃復活。
事實上，在三新法制定前，擔任內務卿的大久保利通就曾提出恢復郡、町、
村的必要性：
（大區小區制）破數百年來慣習之郡制，設新規之奇異區劃，頗不適人 心，又缺便宜……莫如雖不完全，但依固有之慣習，此乃政事家最應注 意之要點……。因此應變更現今區劃之制，恢復古來之郡制為行政區……
使府縣郡市具行政區劃和住民社會獨立區劃兩種性質，村町有居民社會 獨立區劃一種性質，在郡市置吏員，使其兼掌兩種性質之事務，村町由 行其村町內共同之公事者即行事人掌獨立之公事……16
村落共同體。其有稱作「寄合」的戶主聯合會，議決方式為全員認可制，也有「村規約」等自治規 範。郭冬梅，《日本近代地方自治制度的形成》，頁43-44。
11 同上引書，頁 67-68。
12 大石嘉一郎，《近代日本の地方自治》，頁 12-13。
13 町村會的開設與日本村落的「寄合」舊慣有關。山田公平，《近代日本の囯民囯家と地方自治：比 較史硏究》，頁 49。
14 所謂地方三新法包括「郡區町村編制法」、「府縣會規則」，以及「地方稅規則」。其中「郡區町村編 制法」共六條（後又追加三條），有關郡的條目為：第一條，劃分地方，在府縣之下設立郡區町村；
第二條，郡町村之區域名稱依舊；第三條，郡的區域過於廣闊、施政不便者，可劃一郡為數郡；第 五條，每郡置郡長一人，每區置區長一人，郡狹小者可數郡置一人。小早川光郎等編，《史料‧日 本の地方自治 1》，頁 75-76。
15 山中永之佑，《日本近代地方自治制ラ国家》，頁 91。
16 大久保利通，〈地方體制等改正事之上書〉（地方體制等改正之儀上申），轉引自郭冬梅，《日本近代
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所謂的「住民社會獨立區劃」，乃大久保對「地方自治團體」的理解。惟三新法 並未給予府縣及郡地方團體的資格；換言之，三新法的重點在以「尊重舊慣」的
所謂的「住民社會獨立區劃」，乃大久保對「地方自治團體」的理解。惟三新法 並未給予府縣及郡地方團體的資格；換言之，三新法的重點在以「尊重舊慣」的