日本人初次取得新領土，對於要如何經營，並沒有任何經驗；從這點來 看，實在有不得已的苦衷吧。而其原因之一，不能不舉官署頻繁改廢的 事情……若是與人民無直接關係的縣廳還不打緊，於地方行政第一線的 行政機關……領臺以後，數年間如此頻繁地改廢之，對於治績的妨害實 在可想而知吧!1
《警察沿革誌》的作者鷲巢敦哉，對領臺初期地方制度的頻繁改易，曾做出 如上的批判；其所謂「地方行政第一線的行政機關」，指的是縣廳以下的「支廳」
（1895-1897）、「辨務署」（1897-1901）。
日治初期的支廳（1895-1897），雖然在制度上純粹是縣、廳的代理機關，卻 揭櫫地方官擁有警察權的模式。1897 年（明治 30）改制後的地方官官制，則因 同時統一了基層街、庄、社長制度，並由辨務署監督基層行政，故可視辨務署的 設立為地方行政制度「中間機關」的開創。
1895 年（明治 28）日本領臺，迄 1901 年（明治 34）為止，地方制度變動 無常，可見殖民政府對於臺灣統治仍處於摸索階段。蓋此時期由於治安未靖，非 但反亂頻繁，「殖產興業」的殖民成果也未見──甚至在日本國會中，出現「臺 灣賣却」的言論；直到1901 年兒玉‧後藤斷然實施「廢縣置廳」，將大權集中於 總督府後，地方行政區劃才告穩固。在後藤新平的規劃下，1901 年成立的「支 廳」，在性質上屬於虛級的派出機關，而支廳長係由警部擔任，實質上等同於警 察機關。
儘管如此，做為警察機關的支廳亦需推行地方行政，且在地方事務日趨繁雜 之際，產生了中間機關的功能。支廳設置的數量，隨著總督府行政領域的擴張、
鞏固，而在1909 年（明治 42）後趨於平穩；同時，配合 1909 年「區」制的成 立，支廳權限也獲加強，「中間機關」的機能得以逐漸完備。
綜合上述，不但設郡以前的地方制度曾變革多次，中間機關亦不例外。當殖 民地統治日趨穩固，基層街庄行政亦整備周全，中間機關的功能（如警察權、監 督街庄等）、配置始告定著。本章的第一、二節，即以1901 年的「廢縣置廳」為 準，分述辨務署、支廳制度的性質，第三節則綜述1920 年以前基層行政的成立 過程。
第一節 開創警政合一的辨務署制度（1897-1901）
1897 年（明治 30），乃木希典總督鑒於當時因地方官署不完備、基層行政制 度未統一，導致政令難以下達的窘境，決定擴充地方行政予以改善；而其擴充方
1 鷲巢生，〈臺灣地方行政の四十年史話（三）〉，《臺灣地方行政》3：3（1937）頁 50-51。
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針，即普及地方官署，並整備街、庄、社制度。於是，不但對基層街、庄、社長 制度予以統一，同時在「縣、廳」與「街、庄、社」之間置辦「辨務署」，以辨 務署長指揮街、庄、社長，輔助執行轄內的行政事務。2 因此，「縣、廳─辨務 署─街、庄、社」的三級地方制度於焉成立，辨務署成了地方官署與街、庄、社 之間的「中間機關」。3 不久，兒玉源太郎總督上任，基於前此的行政組織過於 龐雜，遂於1898 年（明治 31）施行簡化，將中間機關整合成 39 個辨務署，並 賦予辨務署長警察權。換言之，1897 迄 1901 年間設置的辨務署，可以 1898 年 為斷限，觀察其性質的轉變：即之前在「六縣三廳」制下，辨務署、警察署、撫 墾署三者分立的狀態；以及分劃為「三縣三廳」後，警察署、撫墾署併入辨務署 的改制。
一、辨務署的創立與警察機關的普及
日本領臺初期，雖曾意圖實施「準照內地」的地方制度，4 但在兵馬倥傯下 難以實現，反而相當程度地沿襲清時行政區劃，5 基層街、庄、社行政也未予統 一。在此情形下，總督府亟欲平定地方亂事以普及地方行政，遂於1897 年 5 月 27 日發布新「臺灣總督府地方官官制」，進行以下改革措施：（1）縣廳管下置「辨 務署」，做為普及下級行政的機關；（2）將若干總督府民政局所轄事務下放地方 官廳；6 （3）就基層街庄行政進行制度的整備。
各辨務署置署長（奏任或判任）、主記、參事等職員。參事員額定為各署 5 人以內，為判任官待遇，由知事、廳長就各辨務署轄區內「具學識名望者」當中 任免之，為署長的諮詢機關，並承署長指揮辦理事務──此為總督府藉由拉攏地 方領導階層，以推行地方基層行政的手段。又依規定，辨務署長上承知事、廳長 之指揮監督，下監督轄內街、庄、社長，並向知事、廳長狀陳其轄內街、庄、社 長之任免及成績。
在性質上，辨務署為獨立機關，自成一預算單位：「辨務署費」包括俸給及
2 乃木認為應在現行地方廳下設置下級行政機關（按：此指街庄層級之基層行政），並採用有德望的 臺人擔任吏員，藉此疏通上下情意。井出季和太，《台灣治績志》（台北：南天，1937.2），頁 264。
3 「街、庄、社長」並非地方「官廳」或「官吏」，然本文並不依「總督府地方官官制」，對「地方制 度」做狹義的分級；換言之，「地方制度」的涵蓋範圍很廣，街、庄、社長既然具基層行政「機關」
的實質功能，便可視為一個地方行政層級。
4 如 1895 年 6 月 28 日「地方官假官制」訂定要點所言：「從前本地之地方制度為複級制，府之下有 縣、廳，恰如我國之地方制度。然今兵馬倥傯之際，地方行政應以簡易為主。故本案目的是以縣直 轄町村，縣之下於必要地點設支廳。譬如，臺北縣之下設宜蘭、基隆、新竹三支廳，舊淡水廳一地 由臺北縣直轄，於滬尾設事務所，處理事務。其它則一切準照我國內地制度。」「臺灣島地方官假 官制制定之件」明治二十八年永久保存追加第四卷 第二門 官規官職，《臺灣總督府公文類纂官制 類史料彚編（明治二十八年至明治三十三年）》（南投：國史館臺灣文獻館，1999），頁 333（以下 簡稱為官制類史料彚編）。
5 如 1886 年全臺劃為「三縣一廳」，下置 12 支廳，在轄區劃分上幾與清時重疊。
6 臺灣總督府警務課編；戴國煇解題，《臺灣總督府警察沿革誌》v.1（東京：綠蔭書房，1986），頁 394（以下簡稱為警察沿革誌）。
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諸給、廳費、修繕費、旅費、雜給及雜費、街庄總代費等。7 相較於過往僅為派 出機關的支廳，8 辨務署掌理的事務有了更清楚的交代，依「辨務署辦理事項（辨 務署取扱事項）」規定，署內置內務與財務兩科，辦理事務分為：（1）頒布命令；
（2）民情報告；（3）戶籍管理；（4）徵稅與保管官有財產；（5）其他知事或廳 長特別委任之事項等。9 準此，辨務署不同於過往僅從事委任事務的支廳，而有 其自身應辦事務；惟委任事務仍相當繁多。10
承上，辨務署在初創時期，事務以監督街庄基層行政為主，警察權另屬「警 察署」──此點與內地郡役所、警察署分立的情況類似。事實上，地方官署與警 察署分立的做法，可上溯到辨務署成立以前的「支廳」，如1896 年（明治 29）
總督府內務局警保課發出如下通諜：
本島與日本內地的行政區劃及地方狀況有所不同，因此特別設立支廳 制度，在一縣治內分畫數行政區，各別設支廳長。支廳長以知事代理 的身分掌理百般事務，故支廳長時常受知事的指揮監督，在其轄區內 維護安寧秩序的必要情形上，有行使警察權的權能是可明瞭的事情。11
準此，當時支廳為縣的輔助、代理行政機關，支廳長被視為縣知事的代理人，故 擁有管理地方警察署的權力。當時的地方行政架構如下：
總督府 縣（廳） 支廳 警察署 警察分署 撫墾署（蕃地事務）
故1897 年以前的「支廳」，可視為總督府在地方基層行政機關未建立前，試 圖擴散警察機關的節點──以支廳長為縣知事的「分身」，依各地情況快速指揮 警察，以威壓的方式建立起殖民地的支配秩序。
1897 年辨務署制度成立的同時，各地亦配置警察署，警察分署，蕃地則設
7〈辨務署費豫算（各部豫算、嘉義支廳、嘉義縣）〉，《公文類纂》，永久保存，內務門經常部各部豫 算類，9859 冊 30 號，1897.1.1。
8 1897 年以前，支廳純粹為縣的派出機關，只在地方官制中簡單規定：「縣內必要之地設支廳，支廳 長為奏任官，承知事之指揮監督；知事得將其職權內部分事務委由支廳長代理，支廳長得依法律、
命令或就知事委任之事項，發布支廳令」（1895 年「地方官假官制」）。「訂定地方官假官制」明治 二十八年開府以降至軍組織前官房甲種永久保存第一卷 第二門 官規官職，《史料彚編（明治二十 八年至明治三十三年）》，頁 357-361。
9 臺灣總督府警務課編，《警察沿革誌》v.1，頁 414。
10 臺北縣委任事務有（1）兵事；（2）徵用；（3）寺廟財物；（4）講社、教務所及說教所之設立；（5）
查定街庄社道路、橋梁之新設、變更；（6）賑濟、救急及慈善；（7）無家、失踪者，及年幼者之財 產保管；（8）監督私立學校；（9）砂糖樟腦營業之核准；（10） 船隻許可證之發放、更換、交還；
（11） 營業申請；（12）物件之購買及營繕工事；（13）營業證明；（14） 發放砂糖、樟腦已繳稅 證書；（15）發放契尾。臺北縣，《臺灣臺北縣報》64 號（1897.7.24）。
11 臺灣總督府警務課編，《警察沿革誌》v.1，頁 377-378。
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資料來源：臺灣總督府，《警察沿革誌》v.1，頁 399-400、404-413、416-418；臺灣總督府，《府 報》號外（1897.6.10），頁 1-4；第 98 號（1897.6.14），頁 17-21
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說明：（1）警察署與辨務署管轄區域幾乎相同，唯大稻埕、安平 2 地為外國人雜居地之故，
不屬辨務署管轄。總共設置警察署陸上 80 署、水上 4 署，共 84 署。（2）公布後，署 數與各署之管轄區域屢有變動，在此不述。
圖二 1897 年（明治 30）辨務署區劃圖
資料來源：葉高華，「地圖會說話」http://richter.pixnet.net/album/set/191961（下載時間：2010.4.1）
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二、中間機關一元化
由於乃木時期的地方官署過於龐雜，加上三段警備制遭到各界批判；14 兒 玉源太郎就任總督後決定改弦易轍，提出簡化地方制度，以圖行政事務敏捷的方 針，15 其理由如下：
一方面去除官制上的煩累，使政務簡明；一方面圖謀殖產的發達，建立 本島經營能夠經費自給的途徑……本官就任以來，綜覽府內各課事務，
認為其人員過多，蓋當初雖有如此需要，今日則已無必要，故本官欲從
認為其人員過多，蓋當初雖有如此需要，今日則已無必要，故本官欲從