臺灣過往由警察機關擔當中間機關的特殊情況，在與日本近代地方自治制官 治精神的交互作用下，型塑出在日本帝國中獨樹一格的臺灣郡制。本章擬由郡的 各項「設定」，即其區劃、郡役所的選址、郡守的任用、郡役所的功能職掌，以 及郡守的警察權問題，了解總督府制定此「特殊郡制」的意圖所在。
承上，本章分為四節，第一節談郡的區劃，特別重視劃分結果的空間意涵。
第二節分析各時期的郡守任用方針；由於郡守身負指導監督地方團體的重任，
其人選的變化正反映總督府地方統治思維的推移。第三節就郡役所的職掌、組織 分課進行了解，並與「街庄制」的立意聯結，探究在官僚強大的監督背後，「官 製自治」所具有的時代意義。而第四節的郡守警察權問題，實與二、三節息息相 關；蓋郡警合一制度造就郡的監督、統制力量，亦影響臺人郡守的任用。
第一節 郡的區劃與郡役所位置的選定
1920 年以後，地方行政區劃或為州─郡─街庄三級制，或為州─市二級制
（東部除外）。市與街、庄同為基層地方團體；但在行政層級上，市與郡同級，
均由州直接監督。
這種做法不只是行政層級的差異，更將臺灣的行政空間劃分機能，在州下形 成實施「市制」的「市部」與實施「街庄制」的「郡部」。「郡部」的範圍為廣大 的農村，與工商業發達的「市部」相較，單位生產額、預算額皆次之。1 惟「市 部」的範圍極為狹小，而街庄係由郡役所監督、管轄，因此，郡的區劃標準與郡 衙位置的選擇，實對日治後期臺灣的空間劃分與地方發展影響甚深。本節擬由「置 郡運動」談起，了解地方人士對地方制度改正的反應，並就官方說法加以剖析，
以釐清統治者的意圖、考量。
一、置郡、置州運動
1920 年 8 月 10 日，總督府宣布新行政區劃，西部劃分為 5 州 3 市 47 郡 263 街庄，東部則為2 廳 6 支廳 2 街 18 區。惟在宣布以前，全臺各地的「置州運動」
（或置廳）、「置郡運動」已如火如荼展開，冀望藉由官衙的設置，促進地方發展。
置州、置廳運動以嘉義最為激昂，宜蘭、阿緱次之；置郡運動則遍及各支廳 所在地。不過，兩運動的界限具有彈性，如宜蘭便由置州轉向置郡。自1909 年 行政區劃簡化為十二廳以來，廳、支廳的設置，已經歷日治以來難得的隱定期；
1 1942 年時，市部只佔全臺面積 3%（當時已有臺北、臺中、臺南、基隆、高雄、嘉義、新竹、彰化、
屏東、宜蘭、花蓮港等 11 市），人口卻佔了 21%；又當時市部占全臺生產額 30%，預算額卻為市街 庄總預算額的 43%。〈臺灣總督府地方官官制中改正ノ件〉，《公文類纂》永久保存，人事門官規官 制類第 10471 冊 7 號，1942.1.1。
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因此，面對「廢廳置州」，若干地方擔憂官署一旦裁撤，恐影響地方繁榮，而內 地人亦憂官職不保，遂紛紛成立「置州期成同盟」、「置郡期成同盟」等團體以因 應變局。
儘管總督府對地方制度的立案過程力求保密，卻仍走漏風聲。1920 年 6 月 27 日的報導指出：西海岸 10 廳將裁併成「約半數」的州，其下置「約 50 個」
郡，全案將在暑假經樞密院審查完畢，10 月實施。2 隔日，又出現「全島分六州」
的傳聞，3 但在 7 月 14 日樞密院審議後，確立了「五州二廳三市、郡守 47」的 規劃。4 此消息一出，各地醞釀已久的置州、置郡運動開始爆發。
六州減為五州，「嘉義州」遭到刪除。這項消息對嘉義廳民的打擊有如「電 光石火」，嘉義住民大會在「狂熱」、憤慨激昂的情緒中召開，決議由有力者不分 本島人、內地人，組成「置州期成同盟會」，選出委員上京請願。5 然廢廳置郡 已成定局，運動人士遂訴求將「臺南州廳移轉至嘉義」，認為與其將州廳置於偏 處州一隅的臺南市，不如選擇位置適中的嘉義。6
同樣醞釀轉移州廳的還有阿緱。在 1909 年（明治 34）行政區裁併為十二廳 時，阿緱與臺中尚被視為「新進發展地」，「人氣最為集中」，故「高雄州」的設 置，實在出乎地方人士之料。7 而宜蘭自知面積無以設州，但恐合於臺北州後被 邊緣化，遂組成「置廳期成同盟」，訴求「至少在八堵、蘇澳間鐵道通車之前，
維持原本的獨立廳制」。8 宜蘭運動者提出歷史、物產、文化等理由，認為宜蘭 比起花蓮港、臺東二廳猶大勝，不如「將臺東、花蓮港、頂雙溪、坪林尾合我宜 蘭，而置一州」；若不成也可置「特別郡」，維持廳制規模。9
不過，在置廳希望渺茫下，地方制度改正竟激起蘭陽溪的南北對立，羅東於 7 月 27 日召開「濁水溪以南聯合大會」，對新自治制表示歡迎，並希望蘭陽分設 宜蘭、羅東兩郡──溪南溪北的運動主軸從此分道揚鑣。10
當時各地的置郡運動，就《臺灣日日新報》報導列表如下（置郡、置州運動 發起地點如圖七）：
2 〈臺灣自治制定 十月より實施?〉，《日日新報》，1920.6.27。
3 〈臺灣自治制 全島を六州に分ち 三都特別市制施行〉，《日日新報》，1920.6.28。
4 〈地方制度改正概要 五州二廳三市〉，《日日新報》，1920.7.15。
5 〈熱狂せる嘉義廳住民大會〉，《日日新報》，1920.7.20。嘉義置州的理由為：嘉義自古即置縣，物 產豐富，蘊藏阿里山林業財源；且幅員廣大，坐擁新高山等等。〈嘉義改置恐慌〉，《日日新報》，
1920.7.20。
6 〈日日小筆〉，《日日新報》，1920.7.20。
7 〈廢廳地概況〉，《日日新報》，1909.10.31。7 月 14 日公布的五州二廳規劃，有關臺南、打狗兩州的 管轄區域，因鑑於阿緱廳民的反彈聲浪，暫不明定。之後，阿緱地方有力人士果然陳請將打狗州廳 暫置阿緱，以減輕廢廳對地方發展的衝擊。打狗方面，置州雖為該地人士意料之外，但亦馬上要求 將州廳直接置於打狗，以反制阿緱方面的置州運動。〈阿緱より啓上（下）〉，《日日新報》，1920.8.3。
8 〈宜蘭廢廳と問題 運動委員の出府〉，《日日新報》，1920.7.24。
9 莊贊勲，〈就宜蘭廢廳而言〉，《日日新報》，1920.7.30。
10 〈自治歡迎と置廳請願 宜蘭廳下の二運動〉，《日日新報》，1920.8.6。
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表4-1-1 1920 年置郡運動概況
地 方 訴 求 內 容
牛罵頭（清水） 合沙轆、大甲兩支廳，置郡於牛罵頭街。
店子口（白河） 於該地置郡。
西螺 於該地置郡。
土庫 土庫區為西螺、土庫二支廳之交通中心，離西螺、五間、海口厝均不遠，交通 方便，產業發達，當置郡於該地。
五間厝（虎尾） 於該地置郡。
樸仔腳（朴子） 於該地置郡。
二林 於該地置郡。
員林 於該地置郡。
新庄（新莊） 原本無特別運動，但自認新庄自古地位重要，且人民富力足，極具設郡價值；
後受枋橋置郡運動刺激，亦積極爭取。
鹿港 於該地置郡。
竹頭崎（竹崎） 竹頭崎庄有阿里山鐵道經過，應合中埔及打猫的一部分，置郡役所於竹頭崎。
草鞋墩（草屯） 依交通及位置，應合營盤口，埔里社支廳及臺中廳一部分，置郡於該地。
羅東 濁水溪以南置一郡。
通霄 無特別運動，但自認因為海岸線鐵道的新設，置郡不成問題。
大目降（新化） 認為該地曾為辨務署，現又為支廳，置郡相當樂觀。
枋橋（板橋） 於該地置郡。
頭份 料想不到會捨頭份而置郡竹南，緊急展開運動鼓吹將郡移轉頭份。
三叉河（三義） 擔心將與通霄合為一郡，遂發起置郡運動。
頭圍（頭城） 認為該地與坪林尾支廳合併，可置一郡。
資料來源：〈牛罵頭民運動〉，《日日新報》（以下同）1920.7.10；〈又有運動置郡〉，1920.7.28；〈置 郡運動〉，1920.7.29；〈土庫區民の設郡運動〉，1920.8.2；〈郡設置運動 臺中の二林と 員林〉、〈新庄置郡如何〉，1920.8.3；〈無弦琴〉、〈置郡運動〉、〈運動熱に被れて 南投 市民も置郡騷ぎ〉，1920.8.5；〈自治歡迎と置廳請願 宜蘭廳下の二運動〉，1920.8.6；〈通 霄と置郡問題〉；〈置郡は大丈夫〉，1920.8.7；〈運動熱冷却〉，1920.8.8；〈置郡と民情〉，
1920.8.14；〈廢置と三叉河〉、〈市民失望〉，1920.8.16。
運動的結果，「置州」完全落空，「置郡」則幾家歡樂幾家愁。事實上，各地 運動情況應較上表所示繁多，報導甚至以「接踵而至」形容置郡運動員的陳情熱 況，並謂此風潮如「流行性感冒」般地擴散。11 然而，《臺灣日日新報》雖誇讚 置郡運動「未可視為國民運動；然可見上情下達及官民次第接近之今日，故敢出 此，一面又由於愛鄉心發達使然，可喜之現象也」；12 但也批判如此造成各地的 本位主義，實為一「惡風潮」。尤其8 月 10 日總督府底定行政區劃後，若干未獲 置郡的地方仍流言不斷，遂引起該報嚴辭警告：「官衙設置運動沒有任何效果，
勿被毫無根據的愚說所迷惑」，甚謂郡役所及街庄役場位置早在6 月便於東京敲 定，「一旦決定，即使如何運動也不可能變更」。13 對照田健治郎的說法，郡區 域、位置、名稱的審議在7 月 7 日即已完成，故無論是置州還是置郡運動，對總
11 〈置郡運動〉，《日日新報》，1920.8.5。
12 〈官制改正及島人〉，《日日新報》，1920.8.12。
13 各項流言為：郡置虎尾而不置西螺，乃大日本製糖會社運作的結果；海山郡置板橋而不置三峽，為 板橋住民運動的結果；又新營置郡為新營住民運動的結果等。〈官衙の設置運動は何等の效果莫し〉， 《日日新報》，1920.8.25。
72 展的策略之一，如民雄、鹿港，以及里港，分別在1931、1932，以及 1934 年（昭 和6、7、9）提議置郡，以因應嘉義、彰化、屏東等升格為市。21 1931.9.30、1932.12.27、1934.3.2。另外，1924 年鳳林人士太田丈大夫、小山田稔、饒永昌等人亦 向花蓮港廳請願，要求設置鳳林支廳。〈鳳林へ支廳設置嘆願〉，《日日新報》，1924.8.15。
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總而言之，置州、置廳或置郡運動可視為大正民主風潮的一種現象，又因內 臺有力人士的參與，氣勢蔚然可觀。透過運動，地方思考自己的定位，並引起地 方居民的關注；惟整個運動實呼應制度改正而生，提出的發展策略不脫國家政策 的框架，更無法針對新「自治制」的官治本質進行批判。
圖七 1920 年置郡、置州運動分布地點
資料來源：底圖由葉高華提供。
說明：（1）●為置郡運動發起地點；◎為置州運動發起地點。（2）底圖為 1919 年之行政區 劃，地名亦以地方制度改正前為準。
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圖八 1920 年（大正 9）5 州 2 廳 3 市 47 郡區劃圖
資料來源：葉高華，「地圖會說話」：http://richter.pixnet.net/album/set/191961（下載時間：2010.9.1）。