支廳數

表2-2-5 二十廳時期支廳數變化情形（1902~1909）

資料來源：統計自《旧植民地人事総覧台湾編 1》、《旧植民地人事総覧台湾編 2》（東京：日本図書センター，1997）。

20 40

1898 1899 1900 1901

辨務署數

辨務署數 40 90

1898 1899 1900 1901

辨務支署數

70 80 90 100

1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909

1909 1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919

支廳數

資料來源：臺灣總督府民政局文書課，《成蹟提要第九篇-第二十篇》（1903-1914）；〈新竹廳支廳移轉并警察官吏派出所設置認可〉，《公文類纂》，1912.2.1；〈ガオガン支廳設置〉，《公文類纂》，1914.2.1；〈支廳廢合ノ件通達（臺北外五廳）〉，《公文類纂》，1915.2.1；〈里壠支廳設置認可〉，《公文類纂》，1915.8.1；〈新城支廳及タロコ支廳設置認可〉，《公文類纂》，1914.9.1；〈花蓮港廳鳳林支廳設置認可〉，《公文類纂》，1916.8.1；〈南澳支廳位置變更認可〉，《公文類纂》，1918.1.1；〈安平雜信〉，《臺灣日日新報》（以下簡稱日日新報），1915.3.3；〈後大埔支廳設置〉，《臺灣日日新報》，1902.5.7；〈支廳移轉說

（嘉義廳下）〉，《日日新報》，1906.11.1；〈新店支廳新設〉，《日日新報》，1908.3.5；〈中港支廳移轉說〉，《日日新報》，1912.10.12；〈阿緱廳行政整理〉，《日日新報》，1913.6.15。

由上表可知，1909 年以前支廳數之所以逐年減少，乃因：（1）初期支廳的設置多考量西部治安問題，逮平地「匪徒」蕩平，便紛紛裁撤已無必要的支廳。

（2）鐵路、道路的建設使得市街轉移，支廳轄區也因而擴大。惟支廳的裁撤不代表警力的削減，而是在剿滅反抗勢力後，將警力配置從「集團制」轉變為「散在制」；裁撤後的支廳多改制成派出所，持續擴張警察的控制網絡。⁶²

至於 1915 年的變化，則反映佐久間左馬太總督「理蕃計畫」的完成。⁶³ 為了因應理蕃政策，1914 年先設置 4 個蕃地支廳，同時廢止數個平地支廳，接著在東部又有增置。此措施有二個重要意義：第一，蕃地與東部支廳的增設，意味著殖民政府對臺灣土地空間、資源的進一步掌控。第二，蕃地支廳的出現，實反映支廳制度的便宜性：蓋蕃地為特別行政區，並不受一般行政系統管轄；支廳既屬警察機關，則可不受此限而設置。

綜合上述，設置支廳的「樞要之地」，不外是：（1）繁榮、人口眾多的市街地；（2）交通樞紐；（3）控制蕃地、形勢險要之地；（4）利於經營殖產事業之地。

而支廳設置地點歷經變動，到後來逐漸定著，亦可視為從「派出機關」過渡到「獨立機關」的現象；1920 年郡役所的設置，便相當程度地承襲自支廳。

第三節基層街庄行政空間的整合

「中間機關」的最大功能，在於監督、指導基層行政。總督府為了殖產興業及掌控地方，自1897 年（明治 30）開始進行基層行政的整備，即「街、庄、社長」制度的設置；之後，又進行街、庄、社的合併，尤其是1909 年（明治 42）

實施的「區制」。基層行政的整備與改正，係與辨務署的創立（1897）、支廳權限的加強（如1910 年後支廳長因廳長的委任，可以監督區長）等發展同步進行。

中間機關與基層行政的關連性，於此可見一斑。

62 〈鹽水港廳警察官署用土地建物無料借上ノ件〉，《公文類纂》15 年保存，財務門雜類第 4915 冊 2 號，1906.8.1。

63 因應佐久間總督的理蕃計畫，1909 年地方廳增置蕃務課（1915 裁撤），總督府民政部下亦同時增置「蕃務本署」（1913 年裁撤），以「蕃務總長」為蕃務本署長；其次，將警察本署及掌管地方行政的總務局合併為「內務局」，由「警視總長」任內務局長。蕃務總長及警視總長承總督或民政長官之命，就其主管事務，有指揮監督廳長及警察官之權。「各項官制部分條文修正之件」，明治四十二年永久保存第二卷第一門秘書，《官制類史料彚編（明治四十二年至明治四十四年）》，頁23-24。

本節以 1897 年為分期，討論街、庄、社長的設置，並強調兩個面向：第一，

經整合而成為行政村的新街庄（或區），與自然村的舊街庄（或保甲）之間，具有何種連結關係？其次，地方行政官僚（如支廳）係藉由何種機制，統合基層行政？

一、基層行政的開展：街、庄、社長的設置

傳統中國的地方行政，以縣為最下級官署；至於地方上的街、庄、社等村落或城鎮，則舉地方士紳管理，並授予名譽職，以達自治。 ⁶⁴ 清代臺灣的移墾社會特質，使街庄不僅基於土地、血緣等因素形成自然村，也是強固的自治體；而擔任街庄鄉等地方頭人的職位者，多為頗具名望的耆老，其與官僚末端的胥吏、

衙役、地保，共同組成上下相維的統治體系，掌握了地域社會的秩序。⁶⁵

日治初期因抗日事件頻傳，殖民政府在找出最妥當的制度之前，只得任由各縣廳依其地方狀況，或參考舊慣，或酌創制度，成立各種基層行政機關。1895 年，臺北縣士紳自請開設「保良局」，作為疏通上下意思的機關，使「上無滯政、

下無遁情」，以謀安定良民。⁶⁶ 同年，基隆支廳長沿用清時的總代制，不定時召集各地總代至支廳，親自宣達、交辦政務。⁶⁷ 宜蘭支廳則創設「事務處理人」（事務取扱人）制度，以因應「管內廣闊，人口亦不少，政治難以達到各地，且言語風俗全不同，官民之情亦難相通」的情形；宜蘭十三堡原來的總理，改設為十三個事務處理人，以輔助行政事務。⁶⁸ 1896 年（明治 29）8 月，臺北縣又設置以

「堡」為單位的「堡務署」，其創設理由為：

下級行政機關在縣治上的必要性，本不必多言。此機關完全缺乏時，將

64 清時臺灣的鄉治組織係以自然形成的街庄為基本，街庄有其推戴的頭人，即紳衿、耆老、業戶或舖戶等共理街庄務，以維持庄規、治盜及調處爭競。雖然亦有政府為徵稅、保安目的編成的行政村（編制村，如里甲、保甲），但自然村係自然形成的村落，村民的結集、自治能力較強。長久以來，同莊之人相依為命、共同生活，對土地具共屬意識，故村庄係立於庄民之上的共同體。戴國輝認為，

清時村庄有共有財產，對內可訂村庄規約，對外可與其他村庄訂約、結盟，可視為具有人格的團體，

為多數人的合夥體（與現在法人在法律上，被視為單一個體的觀念有所不同）。戴國輝，《清代臺灣的鄉治》（臺北：聯經，2005），頁 116、128、176、182-183。惟傳統鄉治與近代「地方自治」的概念不同，蓋近代地方自治具以下性質：（1）實施地方自治的地方，辦理地方事務之人員，係由人民選舉產生。（2）由於地方自治人員係由人民所選舉，故其處理地方事務時，須以民意為依歸。（3）

地方自治的目的，在使人民有參政的能力，以達到民主政治。薄慶玖，《地方政府與自治》，頁12-13。

65 清代在地方設有保甲組織，並與里堡的官治區劃結合；惟保長屬賤役，在地方乏號召力，無法發揮弭盜安民的功能。乾隆末年以降，官方逐漸鼓勵民間設置族長、街庄長、總理、董事等鄉職，以分攤公事。施添福將官治和鄉治組織分為官僚、胥吏、衙役、地保、總理等五大系統，除了縣廳官僚因悉數來自外省、任期有限，其餘四個系統實以里保為媒介，組成一個支配地域社會的統治體系。

施添福，〈國家、里保與地域社會：以清代台灣北部的官治與鄉治為中心〉（「族群、歷史與地域社會」學術研討會稿，2007），頁 15、27。

66 保良總局設在大稻埕，由李春生任總局會辦，各市街村選舉公正人士，設置保良分局。鷲巢生，〈臺灣地方行政の四十年史話（二）〉，《臺灣地方行政》3：2，頁 127-128。

67 鷲巢生，〈臺灣地方行政の四十年史話（三）〉，《臺灣地方行政》3：3，頁 52。

68 同上引文，頁 53；〈事務取扱人及補助員設置宜蘭支廳上申認可〉，《公文類纂》，乙種永久保存，

官規官職門雜類第 14 冊 35 號，1895.12.13

使上下情意無法通達，在戶籍、租稅等其他百般事項的調查上，也力有未逮。……去年本島入我版圖之後，擇本縣土人處理事務，摘舊時總理處理其職務。……然而所選人物並非縣民中的精粹，多為才識甚為缺乏、

甚至是匪行無賴之輩……況事務處理人直屬縣廳，與知事尊卑甚為懸殊，

終究不足成為疏通上下情意的機關。⁶⁹

殖民政府原冀望以「舊時總理」─即臺人地方領導階層─輔助地方行政，卻不如預期順利。因此，堡務署制度利用清時的里堡制度，改於各堡設堡務署，並公選地方財產家或讀書人為代表，處理議定堡務，徵收地方堡庄費等事務。⁷⁰

惟放任地方依舊慣辦理基層行政實為不得已的過渡作法，乃木總督就任後，

以普及行政為最急要務，決定統一基層行政制度。1897 年（明治 30）5 月勅令第157 號發布，規定設置「街、庄、社長」，由辨務署長指揮，輔助執行行政事務。⁷¹ 根據「街庄長設置規程」，街庄社長每月僅有 15 圓津貼，卻須處理諸多瑣碎的民政事務。⁷² 當時，被任用者多承襲自舊時總理，而所謂「街庄役場」，

不過是街庄長自宅的一部分，抑或寺廟的一角而已。⁷³ 因此，街、庄、社長的設置，雖利用臺灣傳統街庄自治體的「舊慣」，卻純粹為辨務署的輔助機關，而非獨立的地方公共團體。而僅僅15 圓的津貼，實為名譽職的設計，惟有力者才能勝任。

事實上，當時臺北縣知事曾要求在街、庄、社長下增置副長，並給予每月 10 圓的津貼；但遭總督府當局以「街、庄、社長之事務，僅為告知法令、傳達徵稅文件，並不如內地町、村一般複雜」為由回絕。⁷⁴ 由此得知，街、庄、社長僅能單純接受命令，執行國家委任的簡易事務；亦即傳統的街庄自治體已被收編為官僚末端的輔助機關，舊有的自治機能遭到否定。

值得注意的是，拉攏臺人有力者（或稱名望家）一直是總督府鞏固統治的手段，且在辨務署與街、庄、社長制度成立後收到效果；擔任廳、辨務署參事及街、

庄、社長的有力人士已成為社會的中堅。⁷⁵ 換言之，總督府讓鄉紳、地方豪族擔任名譽職，藉此將有力者編入國家體制，以消弭鄉紳領導的反抗活動；並透過鄉紳在地域社會的傳統支配地位，達到上意下達的目標。⁷⁶

69 鷲巢生，〈臺灣地方行政の四十年史話（三）〉，《臺灣地方行政》3：3，頁 54。

在文檔中帝國之守──日治時期臺灣的郡制與地方統治 (頁 45-52)