街庄合併之結果，涉及戶籍、稅務等事務，故其劃分不只考量人口、面積，
種族、人情、交通、將來發展趨勢等因素亦為參考要件。82 準此，街庄合併雖 以統治力量強制完成，83 但並未將傳統街庄的有機社會空間隨意切割。84 舊街、
庄、社在合併的過程中，成為街庄、土名體系的基本單位，從而組合、構成新的 行政村──即新街庄（或1909 年後的「區」），其上再由支廳及廳加以統合。惟 舊街庄並非失去作用，反而轉化為保甲編成的單位，繼續發揮固有的自治機能，
成為新街庄（區長）的輔助機關。以臺北廳錫口支廳為例，支廳、區與舊街庄的 編成關係如下：
表2-3-2 區及其區域內之街庄社名─錫口支廳（1910）
支 廳 名 街庄社區名 區 長 役 長 位 置 區 長 管 轄 區 域 內 街 庄 社 名 錫
口 支 廳
錫口區 大加蚋堡錫口街 大加蚋堡內錫口街 舊里族庄 頂東勢庄 興雅庄 三張 犁庄 五份埔庄 中陂庄 上塔悠庄 下塔悠庄
南港區 大加蚋堡東新庄仔庄 大加蚋堡內南港三重埔庄 東新庄仔庄 後山陂庄 後 山庄 四份仔庄 南港舊庄 南港大坑庄 山猪窟庄 內湖區 芝蘭一堡內湖庄 芝蘭一堡內北勢湖庄 內湖庄 新里族庄
資料來源：《府報》第2873 號（1910.1.18）
從上表的支廳轄區來看，傳統的「堡」雖然遭到切割，但其切割界線以舊街、
庄、社的空間為依據；換言之，「堡」下的舊街、庄、社被各自打散，分別併入
「區」的管轄。而在合併之後，依實際運作情形，舊街、庄、社也會依地理、交 通、民情、公學校設置情況、派出所或區長役場的距離、地籍規則的實施、支廳 的裁設等因素，調整所隸屬的區及支廳。85 下表以 1905 年（明治 38）的支廳、
82 〈街庄區劃定期〉，《日日新報》，1909.10.31；〈街庄區域と督府〉，《日日新報》，1909.11.14。
83 不過，各地方廳仍須諮詢街庄長、參事等，以了解地方士民意向，並就區劃得失進行商討。〈街庄 區域の變更に就て〉，《日日新報》，1902.7.6；〈街庄區域の改正に就て〉，《日日新報》，1902.10.4。
84 施添福，〈蘭陽平原傳統基層社會空間的形成及其演變〉，頁 358。
85 例如 1913 年原屬鹽水港支廳的下茄苳北堡三角仔庄改由樸子脚支廳管轄，其理由為：該庄位於兩 400
500 600
1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909
街庄區數
街庄區數
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街庄社役場 （同街庄社長），以及街庄社鄉（同舊街、庄、社）的設置數量為例，
可知全臺街、庄、社長與舊街、庄、社聚落的編成關係：
表2-3-3 支廳、街庄社役場及街庄社數（1905.8.22）
廳 名 支廳數 街 庄 社 役 場 數
街 庄 社 鄉 數
街 庄 社 鄉 計
臺 北 廳 6 39 140 175 - - 315
基 隆 廳 4 16 3 91 - - 94
宜 蘭 廳 3 16 3 134 - - 137
深 坑 廳 2 12 1 40 - - 41
桃 園 廳 6 27 3 216 - - 219
新 竹 廳 5 20 4 183 - - 187
苗 栗 廳 5 28 3 164 - - 167
臺 中 廳 3 34 8 178 1 - 187
彰 化 廳 4 37 4 227 - - 231
南 投 廳 3 13 4 89 - - 93
斗 六 廳 7 28 4 227 - - 231
嘉 義 廳 7 22 6 229 - - 235
鹽 水 港 廳 7 44 3 218 - - 221
臺 南 廳 4 31 5 126 2 - 133
蕃 薯 藔 廳 1 13 1 38 - - 39
鳳 山 廳 3 31 5 178 - - 183
阿 緱 廳 4 32 3 120 - - 123
恆 春 廳 2 10 1 31 - - 32
臺 東 廳 4 20 5 68 117 - 190
澎 湖 廳 3 13 1 - - 72 73
總 計 83 486 207 2,732 120 72 3,131 資料來源：《臺灣總督府府報》第1812 號（1905.8.22）。
臺灣拓墾以來自然形成的 3,131 個街、庄、社、鄉聚落，經土地調查後，在 1905 年統合成 486 個街、庄、社長轄屬空間。1909 年改制為「區」後，更減到 455 個，自此維持到 1920 年的地方制度改正。
（二）行政的統合
1909 年「區」制成立，區內設區長及區書記，由廳長任免，為判任官待遇。
區長為廳長的輔助機關，選任條件為「居住於所轄區域內，30 歲以上、有資產 名望，且在公學校修業6 年、有國語素養的人」；86 顯見總督府拉攏有力者階層
支廳之間，但離鹽水港支廳菁藔派出所有三十町，且有八掌溪阻絕；反之離樸仔脚支廳後崛派出所 僅五町，且交通上沒有障礙。又，距離兩邊的區長役場距離相等，公學校亦不缺，不如改歸樸仔脚 支廳。〈告示第百三十六號明治四十二年府令第七十五號廳位置及管轄區域中改正〉，《公文類纂》，
永久保存，地方門地方行政類第 2113 冊 6 號，1913.7.1。
86 區書記則為 18 歲，無規定需有資產，其餘條件同。「區長及區書記任用規則」，《府報》2805 號（1909.10.5），頁 13。
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的企圖。然而，1916 年的調查結果顯示，區職員的國語能力仍不盡理想（如表 2-3-4）；蓋區長的任用「多依從來的關係」，以舊鄉紳（名望家）為主，行政能 力並不受重視。87
表2-3-4 區職員國語程度（1916.7.10）
廳 名 區 長 員 額 懂國語且能筆記之區長 區書記員額 懂國語且能筆記之區書記
臺 北 47 12 92 54
宜 蘭 19 6 36 16
桃 園 25 3 54 15
新 竹 40 3 73 9
臺 中 67 5 144 33
南 投 15 2 28 4
嘉 義 63 5 114 16
臺 南 71 3 144 10
阿 緱 51 - 93 17
臺 東 7 - 10 1
花 蓮 港 7 1 14 4
澎 湖 13 1 17 1
計 425 41 819 180
資料來源：水越幸一，〈本島の現行地方制度成立經過覺え書（一）〉，《臺灣地方行政》3：4，頁 14-15。
儘管各廳多次舉辦「區書記事務講習」以指導基層行政，但終究起色不大；
街庄事務淪為傳達行政命令、文書整理，以及轄區的統計報告而已。事實上，此 乃肇因於制度本身，以1918 年（大正 7）為例，各區平均僅 1.91 個區書記，即 使加上區長，單薄的人力亦難以推動地方基層行政。88 而區長役場的收入來自 地方稅的交付金與事務費，財源十分有限，甚至發生區長以私費補貼的情況。89 因此，區長十分依賴保甲役員的協助（「保甲條例施行規則」於1909 年修正為「保 正及甲長受區長的指揮，在保內或甲內輔助執行區長的職務」），遂造成地方行政 與警察行政的一體化。
保甲的編成，實利用舊街、庄、社固有的自治傳統。「區」既為舊街、庄、
社強制合併形成的行政村，便與自治傳統產生扞格，故亟需利用舊聚落補強行政 功能──保甲條例的修正便具有此意圖。90 惟保甲既與警政結合，行政力量自
87 水越幸一，〈本島の現行地方制度成立經過覺え書（一）〉，《臺灣地方行政》3：4，頁 15。名望家 政策基本上是奏效的。以 1913 年針對臺北、宜蘭二廳的調查結果來看，調查的 24 個區長役場中，
任職超過 15 年的區長有 2 位，10 到 15 年的有 7 位，5 到 10 年的有 4 位，其餘也有 3、4 年。區長 資產部分，達 10 萬圓的有 1 位，3 萬圓有 2 位，2 萬圓有 4 位，其他至少也有 3、4 千圓之譜。〈地 方行政事務視察復命書（神西由太郎）〉，《公文類纂》，15 年保存，地方門地方行政類 5604 冊 1 號，
1913.4.1。
88 水越幸一認為，區長不過是廳長的被動輔助機關，其「職務規程」實有有名無實之憾。根本原因在 於，區並無獨立財政，無法自行推動適合地方的事業。水越幸一，〈本島の現行地方制度成立經過 覺え書（二）〉，《臺灣地方行政》3：5，頁 28。
89 同上引文，頁 20-22。
90 例如鹽水港廳在 1906 年實行街庄合併的理由：「交通整備，又街庄長對事務漸漸熟達，加上保甲役
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然較區長強大；總督府便透過以地方鄉紳擔任保正、甲長，並在派出所置壯丁團 的組織方式，使得基層地域社會在連帶責任的壓力下，逐漸遭到警察行政的收編。
簡言之，藉由保甲條例的修正，作為行政村的「區」與傳統的「街、庄、社」產 生連結，完成行政區整併的目的。91
在此同時，亦強化行政官僚對基層行政的監督。支廳作為警察機關，原就能 透過保甲，間接地影響街庄行政；1910 年「區長役場事務監督規程」制定後，
則進一步負有監督街庄的具體權責。至此，「總督府─廳─支廳─街庄社長（或 派出所）─保甲」的支配體系整備完成（如圖六），支廳實為其中的重要節點。
派出所
直轄 街庄社長 保甲 廳 派出所
（無蕃地者） 支廳 街庄社長 保甲 民政局 派出所 保甲 直轄 街庄社長 廳
蕃務官吏駐在所 蕃地 派出所 保甲 支廳 街庄社長
蕃務官吏駐在所 蕃地
圖六 1909 年（明治 42）地方行政機構架構圖
說明：「蕃務官吏駐在所」1915 年（大正 4）9 月後改稱為「警察官吏駐在所」
綜觀 1920 年以前地方制度的成立，可說是由變動無常，到逐漸定著的過程
──特別是中間機關與基層行政的層級。表面上制度改易頻繁，實質上，以下幾 點特徵卻不斷地被強化，甚至成為1920 年「準自治制」實施的基礎：（1）1897 年辨務署掌有警察權後，警政、民政合一成為中間機關的常態。（2）中間機關的 設置地點、監督功能具延續性；即使一度改為派出機關。（3）不斷地整合基層街
員多少對街庄事務有所輔助，故不需再像從前一般把區域劃小，設大量的役場。」又街庄合併，役 場的事務費可望增加，對監督官廳來說亦較便宜。〈鹽水港街庄區域改正〉，《日日新報》，1906.3.14。
91 山田公平，《近代日本の囯民囯家と地方自治 : 比較史硏究》，頁 568。又，有關臺灣街庄的統合、
確立過程，不僅依靠保甲制度，水利設施的整合也是一個方法。透過小規模埤圳的重編，整合成超 越行政村的龐大公共「水利組合」，以打破過去私人的、自然村的水利舊慣。農會的組織亦有同樣 目的。同山田公平書，頁 569-571。而在日本內地的町村合併，亦有利用水利組合的做法，但方法 不同：日本內地從水利設施的所有權、管理權著手，排除無土地農民的權利，使其從屬於地主的支 配之下，進而達到目的。大石嘉一郎，《近代日本の地方自治》，頁 35-36。
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庄行政，並透過中間機關、保甲的機制，將其納入行政官僚體系。
上述幾點，實反映臺灣地方制度的特殊性，如日本學者山田公平所言：
殖民地統治體制的形成，關係到母國憲法、法律適用上的特殊性；而其 具軍事性、警察性、官治性的統治機構，乃是依殖民地地域的歷史、社 會經濟條件，以及民族反抗等因素所形成，為支撐整個帝國體制的必備 構成要素。……在臺灣，地方制度則是總督府體制構築的基礎。92
1920 年以前，臺灣所謂的地方制度，即「臺灣總督府地方官官制」的實踐，
為完全的地方行政，毫無地方自治可言。這樣的設計，實為日本制度與臺灣內在 條件磨合的結果；殖民者在試行錯誤當中，掌握了統馭臺灣的要領。而中間機關 位處地方行政官僚的前線，實為集軍事性、警察性、官治性於一身的統治節點，
開拓、維持了總督府的施政版圖。
92 山田公平，《近代日本の囯民囯家と地方自治 : 比較史硏究》，頁 556-557。
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