第四章 對衍生性金融商品業務監理作為之檢討
第四節 主管機關、民代、銀行與其客戶之關係
第一項、主管機關、銀行與其客戶之法律關係
如下圖所示，銀行業對外的法律關係，約可大別為兩個面向，一為公法關係，
另一則為私法關係。所謂私法關係，乃指銀行與其客戶或其他金融同業等交易對 手間關係所依循者，為其間基於私法契約所為之約定，允屬私法自治之範疇。而 所謂公法關係，乃指銀行業與主管機關間之關係，主要指主管機關對於銀行業之 各種行政行為，目的在監督並管理銀行各種業務行為，以確保其依法經營、維繫 國家金融穩定；若有發現銀行業違反法規之情事，則依法施以適當之行政處分以 維護金融秩序，為國家公權力之規制之作用。就應然面而言，前述公法關係與私 法關係之目的不同、手段有別，應屬個別獨立存在之二種法律關係；惟，就實然 面而言，於民主政治體制下，銀行與其客戶間之民事法律關係，常因主管機關之 介入，而導致公法關係與私法關係間之界線趨於模糊，進而產生行政效率不彰、
銀行經營不效率等負面影響。
95 該等行政處分由金管會為之，依處分書教示內容，訴願受理機關為行政院。經查行政院網站，
自 2014 年 5 月 1 日起至 2015 年 11 月 30 日止，均無該等銀行所提起訴願之決定。
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
前述所謂公法關係與私法關係乃以銀行業為中心所言，但對於銀行之客戶，
也就是人民而言，其對於銀行間乃基於私法契約所規制之法律關係，固無疑問；
惟，其與主管機關間之關係究竟為何，則有探求之餘地。本文認為其中有二個可 能，其一為，當國家未盡到金融監理之義務，未能及時或適當地導正某銀行之經 營，致使人民受有損害，此時受損害之該銀行客戶可否依國家賠償法第
2
條第2
項「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者 國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦 同。」之規定，提起國家賠償之爭訟96?
惟，此非本文擬探討之核心問題，於此不 擬深論。另一則為本節擬討論之議題，即人民依行政程序法所為之陳情事項或檢 舉銀行業者不法經營及其衍生之相關議題。第二項、人民陳情之權利
依行政程序法第 168 條之規定，「人民對於行政興革之建議、行政法令之查 詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」雖然當人民權 利受到損害時，其可採取的救濟途徑很多，例如人民可採取異議、聲請、複查、
陳情、請願、訴願、訴訟等方式以進行救濟，然而「陳情」因為不需固定形式，
民眾隨時都可利用電話或網路進行陳情以自力救濟，在時間、精神、金錢方面都 得以節省，與其他權利救濟途徑相比，陳情制度對於人民最為有利，因為陳情制 度在消極方面能對正規行政手續與行政救濟制度產生補足作用；而在積極方面，
96 胡博硯，國家從事經濟行為與法律責任(二)經濟管制與人民經濟生活－金融管制與國家責任－
座談會發言紀錄，台灣法學雜誌，262 期，頁 99-頁 101，2014 年 12 月 15 日。
主管機關
銀行 私法 客戶
公法 ？
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
陳情制度本身亦能發揮行政監督與行政救濟之有效功能97。
為使各級行政機關加強為民服務，有效處理人民陳情案件，行政院乃依行政 程序法第170 條第 1 項之規定，訂定「行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要 點」要點，以督促各機關妥適回應人民之陳情。不過依據學者的研究，歷年來受 理人民陳情案件，以內容觀之，除極少部分是行政法令之查詢、行政違失之舉發 行政興革之建議外，大部分皆屬行政上權益之維護，其中不乏迭次陳情情事；就 處理過程觀之，多數均流於形式之函復，未能具體處理陳情問題；另以陳情方式 觀之，隨著電子通訊技術日益發達，透過機關或首長信箱以電子郵件方式陳情案 件日益增多98。由於陳情管道多樣化與簡單化，加上政府機關基於提高民眾滿意 度之動機，間接鼓勵民眾即使自之理虧，仍要用陳情的救濟途徑來試試是否可以 獲得解決，而使人民陳情案件日益增多且陳情案件種類五花八門，甚至是無法預 測，造成基層的承辦人員背負著莫大的壓力99。
政府機關日漸重視人民陳情案固然是行政行為進步的表徵之一，惟須注意者 ， 重視人民陳情案與重視人民權益允屬二事；若政府機關僅流於形式地處理眾多陳 情案，而未能回歸最根本的依法行政之制約，難保人民之權益不被侵害。另，人 民若因陳情所需成本與門檻的降低而濫用陳情制度，最終將導致政府機關花費過 多資源於此而無餘力推行日常政務，影響全民權益與國家進步。如何調和二者，
以兼顧人民權益之保護與行政效率之維持，乃有待人民與政府共同努力之重要課 題。
第三項、人民陳情、金融監理及銀行與客戶間之私法關係
依行政程序法第 168 條及行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第 2 點
「本要點所稱人民陳情案件，係指人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、
行政違失之舉發或行政上權益之維護，以書面或言詞向各機關提出之具體陳 情。」之規定可知，人民向行政機關陳情之事由，應以對行政興革之建議、行政
97 陳祥，人民陳情案件處理機制之改進，國家發展委員會 96 年度研委託究案，頁 2，2007 年 12 月。資料來源:國家發展委員會網站，網址 https://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=E4F9C91 CF6EA4EC4&sms=4506D295372B40FB&s=ED42AB40B929870C，最後查訪日 2015 年 12 月 8 日。
98 陳祥，註 97 文，頁 9-頁 10。
99 陳祥，註 97 文，頁 53-頁 54。
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
法令查詢、行政違失舉發或行政上權益之維護為限。惟，於實務上，銀行之客戶 向主管機關所提出者，常常是其與銀行業者間金融消費之爭議，且於其所提出之 內容中，除指摘金融業者違法經營以致侵害其權益外，亦有非難主管機關監理不 力者，但多數之最終目的，乃請求主管機關主持公道，以維護其權益。
第一款、應然面
針對前述民眾向主管機關所提出之相關事項，主管機關金管會定有相關辦法 作為其處理程序之依歸，說明如下。
一、就民眾與銀行等金融機構間之金融消費爭議，金管會定有「金融監督管理委 員會所屬各局受理金融消費者提出金融消費爭議案件處理應注意事項」。應注意 事項之第 3 點第 1、2 項規定，「三、金融監督管理委員所屬各局受理金融消費者 以書面（包括電子郵件及傳真）、電話或其他方式提出金融消費爭議案件時，應 依下列方式確認案件屬性，俾利儘速將案件移由金融服務業處理或分案處理：
（一）該案件內容具體明確足資認定係屬金融消費爭議案件時，各業務局應儘速 將案件移由金融服務業處理，並同時副知財團法人金融消費評議中心（以下簡稱 評議中心）；...。（二）該案件屬性認定有疑義時（例如陳述內容不夠具體明 確），應與金融消費者聯繫，經確認係屬金融消費爭議案件，各業務局應儘速將 案件移由金融服務業處理，並同時副知評議中心；...。但有下列情形之一者，
各業務局應儘速分案並依行政程序法、行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要 點等規定妥為處理：1.經確認金融消費者之真意係對金融服務業之違失檢舉或權 益維護等符合行政程序法第一百六十八條規定之陳情案件。2.各業務局無法聯繫 金融消費者或經洽詢金融消費者而未獲回覆者。」
由前述規定可知，金管會已就金融消費者所為之相關陳述分流處理；若屬 行 政程序法第 168 條規定關於行政興革建議、行政法令查詢、行政違失舉發或行政 上權益維護之陳情案件，各業務局即依行政程序法、行政院及所屬各機關處理人 民陳情案件要點等規定辦理；但若純屬金融消費者與銀行等金融機構間之金融消 費爭議，則回歸金融消費者與金融機構間之私法關係，除由金融機構與金融消費 者間自行協商處理外，必要時由金融消費評議中心扮演公正第三者之角色，介入
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
調處或評議，協助紛爭解決。如此之制度設計，誠屬符合行政法制並尊重私法自 治之作法，值得肯定。然若非屬金融消費者(如專業投資人)所為之陳情，雖不適 用「金融監督管理委員會所屬各局受理金融消費者提出金融消費爭議案件處理應 注意事項」，仍得直接依行政程序法第 168 條等規定向主管機關陳情，自不待言。
二、就民眾檢舉金融違法案件而言，金管會定有「行政院金融監督管理委員會受 理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點」對因檢舉而查獲金融違法案件之檢舉人給予 獎勵，以鼓勵民眾勇於檢舉金融違法案件，如此不僅有助於主管機關蒐集監理所 需之相關資料，並早期發現金融違法事件，早期啟動監理作為以導正違法行為，
確保金融秩序。不過，民眾所為之檢舉，應僅生促請主管機關發動金融檢查等監 理作為之作用，惟相關監理作為發動與否，仍繫乎主管機關依調查結果所為之裁 量100，乃屬當然。
第二款、實然面
如前所述，主管機關面對民眾所提出之相關事項，不論是陳情、檢舉、抑或 是金融消費爭議之申訴，均有其相對應之處理方式與程序。以陳情、檢舉銀行不 當銷售投資商品之案件為例，民眾一般會以自己與銀行間之交易為例，指摘銀行 違反法令，例如銷售商品之流程未符合規定等，導致其權益受到侵害，要求主管 機關命銀行賠償其投資之損失。主管機關接獲此案後，理論上應將之區分為兩部
如前所述，主管機關面對民眾所提出之相關事項，不論是陳情、檢舉、抑或 是金融消費爭議之申訴，均有其相對應之處理方式與程序。以陳情、檢舉銀行不 當銷售投資商品之案件為例，民眾一般會以自己與銀行間之交易為例，指摘銀行 違反法令，例如銷售商品之流程未符合規定等，導致其權益受到侵害，要求主管 機關命銀行賠償其投資之損失。主管機關接獲此案後，理論上應將之區分為兩部