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力極不明確，其權限亦沒有規定，而成為一個沒有實質業務，但卻在省、縣 之間，徒增一行政機關的官制，而為時人所詬病。此後十數年道官制也一直 受到不同程度的質疑與挑戰。115
二、 ⼩結
1912 年 3 月到 6 月間，中央政府一方面因為政府初建尚在適應之中，一 方面因試圖推行軍民分治，以至於延宕道官制之討論。惟自中央政府欲以命 令統一行政之企圖失敗之後，轉而試圖藉助改省為道，將省之影響從政治乃 至於地理版圖上去除。此即省官制中道官制討論之重要意義。116
但，在 6-10 月間，中央政府尚未放棄直接針對省方面的控制，因此，我 們仍然可以看到在省制與省官制的討論案中，北京政府仍著重在是否得以任 免省首長的問題之上。無奈幾經轉折，終於失敗。對此，這就使中央政府失 去與各省都督周旋之耐心。第三案的省制與省官制的提出，雖然是中央放棄 了對於省首長的任命，但對於省與縣之間，竟然一反過去之立場，而增設一 道級機關，這可能來源於袁世凱個人的堅持(袁語：「廢道之二級，我所經驗，實 以為不可行」)，117但大部分的原因還是在掌握省權力的企圖終歸失敗的現實因 素。
從 1912 年 6 月份到 1912 年底省官制的最後底定以前，北洋政府內部的 意見是多元且分歧的。其間，主掌法律研究與制定的法制局，曾多次反對、
駁斥「改省為道」(或「改省為州」)的主張。對此，國務院於「改省為道」之主 張未置可否，蓋並無定見。然而，在總統府強烈的堅持下，「道制」最終還
115 時人稱其實道尹除「例行轉啟公牘外，百事皆不過問」。沃丘仲子編，《民國十年官僚 腐敗史》(中華圖書集成，1921)，148。
116 沈同芳對此有獨到之見解，沈以為今日政府欲「革省名詞，而為道」試圖「變通原有道 之區域，上以直接於中央，下以統轄各縣」「質言之…升道如省而已」。沈同芳，〈江 蘇省分合問題與升道為省之關係〉，收入《民國經世文編》，內政二，523-525。
117 徐有朋，《袁大總統書牘彙編》(臺北：文星出版社，1962)。
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行政上的主體機關。120袁世凱在1912 年 6-7 月份，在地方官制上，仍然表現 為尊重地方都督的意見。但7 月份後，袁世凱一改過去尊重各省都督的態度，
而提出「改省分道」這類近似「廢省論」支持者的。121「道制」如何迅速的 浮出政治檯面，而為總統府所堅持。其外在政治危機的升高，無疑促使當時 的袁世凱逐漸對省方面失去耐心，而試圖在制度上尋求解決方案。這就加速 了「道官制」的出現。122
120 「道制」的出現有許多學者歸諸於袁世凱的私心自用、帝制自為。事實上，袁世凱的確 是個權力主義者(顧維鈞語)，顧維鈞(1888-1985)認為袁是個處在舊時代的人，他對共和體 制並無體會，甚至需要顧助其理解「民國」二字的意思。參見《顧維鈞回憶錄》，第三 卷第一分冊(北京：中華書局，2013)，358-359。
121 依附在這個決心之下的道官制，當然也扮演了相當的角色，用以維繫這個得來不易的景 況。北洋政府治下的 17 年間，包括〈劃一道令〉及〈道官制〉在內的中國政治與制度史 的合理性問題，學者大多略未予討論，也沒有給予合理的歷史評價。
122 關曉紅認為袁世凱頒布〈劃一令〉的用意，也在追求「外交承認」，獲致政府的外部正 當性。詳參〈大總統頒布現行地方官制之秘因〉《大公報》，1913年1月12日。關曉紅，
《從幕府到職官︰清季外官制的轉型與困擾》，576-577。冀滿紅、張國剛，〈民國初年 的地方行政制度〉《歷史教學》(北京：2011年5月)。
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