⼀、 序論
二、 北京政府中央集權的失敗與「改省為道」概念的提出
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之」。84他主張，先廢直隸總督，而後俟「交通規模亦已粗具」之時，則可以 漸次將中央影響力大的地方不設督撫，而由「民政部設一直隸地方政務局，
直隸地方之行政」如此「俟地方辦理有效」則「推及沿江沿海各省」，再「更 推及腹地各省」。最後他認為省制問題「欲求正當之解決，惟有廢督撫而集 權於中央之一法」，然而今日勢所難及「亦惟利害輕重之間，以為去取焉耳」。
綜上所述，梁啟超本身亦是一個「廢省論」的支持者，所不同處，只是梁不 主激進的「廢省」，而主張中央在外在不利條件克服之後，方可廢省，可以 說是溫和的「廢省主義」者。85
梁啟超的「廢省」主張，很大層面是建立在中央政府能夠有強力且持續 的監督能力之下，才能施行。然而，「廢省」未能成真，而清政府隨即陷入
「外官制改革」與「四川保路運動」等政治社會問題中。不旋踵湖北省在新 軍的帶領下宣佈獨立，各省亦先後效法，抵拒清政府，辛亥革命就此爆發，
而「廢省」之議，乃在辛亥風潮之下暫時為革命所籠蓋，在1911 年 10 月至 1912 年中，中國最適聯邦主義論喧騰一時，「廢省論」一時為其壓制。直到 袁世凱北京政府正式成立後的數個月，「廢省論」才再度成為討論的重點。
而此次的討論，更直入中央政府之核心，「改省為道」便是在這樣的一個脈 絡下躍上檯面。
二、 北京政府中央集權的失敗與「改省為道」概念的提出
半 年 以 來，工 商 荒 廢，稅 入 銳 減，外 債 暫 不 能 償；近 以 改 良 政 治，必 須 輸 入 外 貲。故 先 定 整 頓 財 政 大 綱，增 加 財 政 信 用 … 捨 此 無 他 法 可 恢 復 財 政 信 用 … 酌 定 稅 率，改 良 國 幣，劃 一 圜 法 ， 為 財 政 最 要 關 鍵 。
84 梁啟超，〈外官制私議〉，6-8。
85 梁啟超，〈外官制私議〉，16-17。
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袁世凱，〈蒞參議院宣言〉，1912年4月29日。86
一 切 行 政 舉 措 ， 端 視 經 濟 ， 今 中 央 政 府 ， 赤 手 空 拳 ， 除 借 外 債 外 ， 別 無 他 法 !財 政 部 之 命 令 ， 各 省 視 為 具 文 。
〈 評 論 ： 論 內 治 之 急 於 統 一 〉 《 申 報 》 ，1912年 7月 27日
時序進入民國，政治情勢為之丕變。首先，「廢省論」者所期許的大中 央政府在辛亥革命之下為各省所拋棄，時人咸以為中國以「兩千年之專制」
而落後西方，今欲解中國之困境，應採聯邦分權主義。因此，民初中國一度
「聯邦主義」興盛，獨立各省亦以為未來之中央政府，對各省之間無需過多 管制，只需聽任各省自治即可。87
惟，辛亥革命所造成的社會與民生的變動，確似乎無法揭示一個更好的 未來。當時革命所造成的失序與混亂，已逐步使人民感到厭煩，1912 年 4 月 9 日《申報》在其〈評論〉中，便指出：「各省兵亂，不遑終日，雖日言建設，
初未睹建設之實，而種種恐怖之現象，反日夕接觸於耳目」。88除了兵亂之外，
各省行政系統亦陷入停擺失效的地步，所制定之法規，在混亂中亦無約束 力，不獨省行政、法律混亂無序，多元的紙鈔在多省之間流通，不受管制，
造成金融秩序大亂，《申報》7 月 7 日稱：
行政之系統紊亂而無序，法律之效率蕩然無存。…軍用鈔票濫發無 度，舊式者尚未收回，新式者又復出現，寧滬二處，已有三種紙幣流 行市上，以至奸人覬覦，偽造百出…。89
甚而省內軍民政權，亦均難統一。山西省尚有軍官拘禁籌餉局長，進攻省會
86 袁世凱，〈蒞參議院宣言〉收入徐有朋編，《袁大總統書牘彙編》，卷一「文辭」，(臺 北：文星書店，1962)，2-3。
87 戴季陶，《戴天仇文集》，中國現代史料叢書第一輯，(臺北：文星書店，1962)。
88 《申報》，1912年4月9日。
89 《申報》，1912年7月7日。
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之舉，907 月 27 日《申報》即稱：「光復之初，各省紛紛招募，任意編制，
強有力者，擁兵雄踞一方，就地籌餉，一省之中且四分五裂，遑論其他」。91 各省自立的結果，地方政治失序，兵亂紛擾，而幣制又不統一。這種「各省 自為風氣」的結果，不獨使人心厭倦，外國勢力亦因此受到損害，開始謀求 一個可以穩定局勢的方案。有些人開始期待袁世凱出面組建大有為的中央政 府，然而不管是袁世凱或是任何一個人，當政者都不能忽視來自省的力量對 中央的挑戰，當此之際「廢省」的呼籲，又開始透出風聲。
一、 中央集權的再嘗試
1912 年 3 月 10 日，袁世凱就任大總統，開始針對政令不一、系統不明 之現況進行改革。這實際上與清末以來，外重內輕的情況有關，辛亥以後，
地方之首長都督亦多不再由中央掌握，指揮不必說，更遑論任命一省之都 督。一開始，即 1912 年 3 月中旬，袁世凱亦曾下令各省都督針對官廳名稱 不一之事，悉行改革。惟此無關各省之痛癢，亦未涉權力之劃分，中央與地 方間尚未有大衝突。
然而，3 月 24 日中央任命李盛鐸辭江西民政長一事，則無疑使中央顏面 盡失，促使其思考結束這種「同一國而各省自為政，同一省而各州縣自為政，
」的窘境。其時，中央政府於北京建政，為彰顯其地位，乃先後任命各省都 督，以為權威之確立，然畢竟仍然沿用，而未有更易。雖然中央對各都督之 人選未有置喙，但，中央仍試圖任命省民政長，以利政令之推行。
1912 年 3 月 15 日，袁世凱在未諮詢江西省之意見，而逕直任命李盛鐸 為江西民政長，其意圖涉足江西省地方事務，顯而易見。92惟江西省反對甚 為激烈，李盛鐸無法，只好提請辭職，於 24 日為袁世凱所准。此後，中央
90 陳恭祿，《中國近代史》(上海：商務印書館，1935)，714-715。
91 《申報》，1912年7月7日。
92 劉紹唐，《民國大事日誌》，第一冊，(臺北：傳記文學出版社，1973)，12。
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記者黃遠庸認為袁世凱之治「猶如無彈之砲」、「寂然無聲」，除非統一，否 則當前實非高談建設之機。97袁世凱在這樣的情況下指揮，往往倍加辛苦，
而效率又難見提升。98
隨著中央政府在「軍民分治」上的敗退，直接干涉地方行政事務的企圖 遭到瓦解。對此，中央政府乃後退一步，試圖透過「廢省」的方式，直接越 過「省」，以直達「縣」。然而，中央與縣之間畢竟需要一機關，用以承上啟 下，上對中央負責，下則監督地方。這就是「改省為道」概念的由來。