255〈江蘇政聞〉《申報》，第六版，1916年2月9日。
256 沃丘仲子編，《民國十年官僚腐敗史》，151。
257 就日本而言，1871年8月29日的「廢藩置縣」便整合各藩，而置1使、3府、72縣，以建立 中央集權政府。法國大革命(1789)時，也將全國40省改劃為87州以削弱地方。〈民國時期 的縮省運動〉，45-46。
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261 道之動機〉《申報》，第三版，1913年10月14日。
260 〈省官制又開一次會議〉《申報》，第二版，1912年11月5日。
〈廢省存
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「中央集權化」 (Centralization)；同時，也包含了中國傳統概念中，對行政官僚
二是以「民族國家」(Nation State)為基礎的「國家建設」(State-Building)道路，
在中國顯然遇到一定程度的困難，這一點西方漢學家黃宗智與杜贊奇(Prasenjit Duara)都有深入研究，黃宗智跟杜贊
程中遭遇到「內捲化」的影響，在這種情況下，中國政府往往要透過許 多正式或非正式的組織，以牢靠的方式，抓住地方財政與資源，「道制」顯 然是加強這一能力的機關之一。
三是「道制」研究揭示的是中國從「傳統」到「現代」過程中，265一個 觀察的契子，即：政權「現代化」(Modernization)在中國是怎樣的
，「現代化」不必然純粹展現在實質的「國家建設」(State-Building)，有時 候也展現在制度的論爭上，「道官制」就是這樣論爭的具體展現，一個代表
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267《政府公報》，第33冊，第963號(北京：1915年11月3日)， 364。
268 當時的袁世凱政府在1912-1913年曾發佈了一系列的布告與通令，試圖規範當時腐敗的官
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270 詳參1919年9月7日公布的〈縣自治法〉收入《上海舊政權建置志》，242-247。
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、縣之間的統治真空區域與縣治不振等問題，卻未因此而 決。不旋踵，國民政府又不免因為省區太大，政府難以周治為由，重回北 設立「道治」的舊路，在省、縣之間再次建立一個中介的機關，是為：「行 督察專員制」。
中隨著國民政府武裝部隊的推進，屬北洋政府任命的道尹大多自動離職，並 未有明顯的抵抗。1928年3月8日，北洋政府最後任命文光為察哈爾興和道道 尹，1928年5月，國民政府獲得美國政府承認，成為中國唯一合法政府，北 洋政府僅餘奉系一派，嗣後東北易幟，改組省政府，而其下的道制與道尹則 遵照國民政府之通令裁撤。1930年2月，國民黨中央政治會議第209次決議，
國民政府在未來的地方制度中，確定將施行孫中山在《建國大綱》中的「省、
縣二級制」，至此「道制」走入歷史。然而，「道制」雖廢，但作為一個廣域 國家，如何改善省
解 洋 政
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第五章 結論
因為辛亥革命是以各省獨立的方式而成功，而中華民國臨時政府的建立 與各省的同意組建有絕大關係，所以臨時政府早年對於各省政務與事務往往 不便干涉，而法制上〈臨時政府組織大綱〉也刻意針對中央與地方之間的權 力保持空白。對於這種情勢，以袁世凱試圖在政治結構上改變這個局面。首 先，以袁世凱為首的行政團隊第一個面臨的問題，即是中央政府財政上運作 困難、外交體系上指揮混亂、中央法令無法有效執行等。
最早，袁世凱等試圖重新任命地方行政首長的方式，將中央政府凌駕在 各省都督之上，但，這個企圖在1912年3月首次任命江西民政長時就失敗了；
次而，袁世凱政府試圖在1912年4月掀起「軍民分治」的波瀾，削奪各省都 督府的專政體制，黎元洪副總統是第一個響應者，但歷經數個月的討論，結 束於各省都督的通電反對之中。最終，袁世凱政府放棄與各省都督之間的溝 通與處理，而將包裹著「軍民分治」概念在內的「省制、省官制」交付國會 審查，然而，因為政府內部對中央與各省權力應該如何維持難以不協調，導 致應該交付審查的「省制、省官制」案三次撤回。1912年11月底，正式國會 選舉即將召開，北京的參、眾議會員返鄉選舉，而國會選舉當中，國民黨將 在不久的未來成為第一大黨，入主中央政府。內外交迫下，袁世凱政府決定 遵循國會放棄曠日費時的國家法制化過程，將行政願景寫入總統教令，逕付 行政體系運作，以達到其長久以來的的「中央集權」的國家行政願景。
1913年1月8日頒布的〈劃一省、道、縣令〉揭示著省、縣二級制的崩解，
在中央政府強力的執行底下，中央政府將全面性的解除並接掌各省都督府的
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一切權力。這種政治態勢，隨著政府一步步的收束權力，地方分權派(國民黨) 感受到中央政府的步步進逼與不善，最終在1913年7-9月，江西、廣東、湖南 等省以武力反對中央集權的種種限制。然而，地方分權派並未受到當時大多 數人的支持，中央政府很快的粉碎了地方分權派的反撲(二次革命)，將政府 體系中的北洋軍人派調任反對中央的省分，政令上統一了中國。
省、縣二級制的擁戴派隨著地方勢力的衰弱，逐漸遭到國家屬意的省、
道、縣三級制所傾覆。原本，中央政府要求各省應在1913年3月以前恢復設 置傳統制度中中央官性質重的「巡道制」，這個企圖到了1914年初大致得到 實現，全國大部分地區在中央政府的強烈要求下，依照清代的區劃恢復了「巡 道制」，並進一步規劃在未來的日子中交付更多的權力與責任，給道級機關。
1914年5月1日，袁世凱政府將桎梏其政府的〈臨時約法〉進行修改，而出現 所謂的〈新約法〉。5月23日，中央政府將〈劃一令〉中臨時機關的設計作正 式化的調整，是為〈省、道、縣官制〉。
經過辛苦鬥爭而來的〈道官制〉在制度設計時，被賦予承接省、縣之間 的任務，除了主要在補充省府統治上力有不及處與縣治腐敗問題之外；不能 忽略的是，北洋政府對該制度始終抱有「析疆闢吏」的一面，亦即「道制」
的出現本在削弱「省」。這也是為什麼，1916 年後北洋政府逐漸喪失壓制全 國的實力時，「道制」的運作便陷入困難，蓋該制度的設計本在有利中央而 不利省方，為求行動上之自由，「道制」自然成為省方的眼中釘，肉中刺。
道尹在1928 年 3 月後不在任命，1930 年國府通令全國廢止，實際上「道制」
已經面臨很長一段時間的失效與困境。
對於北洋政府從1912年4月份之後，耗費如此巨大的精力所建立的「道 制」，在運作之後沒多久，即陷入政務空轉、徒成公文轉承的機關。大部分 的人(包含本文)對於「道制」的失效，有幾個主要的歸因。例如:
一、北洋政府在1916年之後失去穩定與壓制地方的能力。
二、北洋軍人對政局的影響，導致中央政權穩定性的破壞，致使中央集 權設計下的「道制」與此政局多有牴觸，形勢比人強的情況下，終
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歸失效。
三、1915年底護國軍之役之後，一度為中央政府所壓制的各省，又逐漸 活躍了起來，各省也往往因為其各自優先的施政順序，排擠以中央 集權為宗旨的道尹，1916年後南方(特別是西南地區，如雲南、貴州，
加上浙江、湖南、廣東等地)「廢道論」開始喧騰，甚至影響中央政 府維持道級機關的決心，也曾多次討論，但終未成功。道尹與省方 的關係不睦，或者過於親密，其實都不利於本初意旨的實現。
然而，筆者認為「道制」的功敗垂成，主要還是在於北洋政府未依當初 宗旨「廢省改道」。反而，遷就外在情勢，在設計上妥協成為「虛三級制」，
造成行政機關的膨脹與肥大。因為，依照北洋政府的地方制度設計，除蒙古、
西藏之外，22 省當中，每省設 4-7 道不等，如果從簡單的估算，全國少則 88 道，多則 154 道(實際是 93-97 道)，這些對於國家財政不啻是一大負擔。因 此，我借用了杜贊奇的「政權內捲化」概念，認為「虛三級制」的維持，尤 其是「道制」，對北洋政府的財政造成極大負擔，因為「現代化事業」的推 展，促使國家行政機關的膨脹，造成財政上的壓力，最後又迫使國家設立更 多的行政機關向人民尋求更多的稅源，周而復始，從而陷入「內捲化」的問 題。
1930 年 2 月，國民黨中常會決議廢止「道制」，其理由自然在於省、道、
縣的設計與總理孫中山所著的《建國大綱》有所違背，依照1925 年 5 月 24 日的一屆三中決議，所有違背總理所著的一切政治主張或與主旨相違者，蓋 不能遵從。然而，事實上國民政府不管在當時(1925)或在 1932 年以後的地方 制度，我們很容易可以看到一個令人尷尬的現象，即國民政府似乎背離了上 述的宣稱。
1932 年，出於剿匪的需求與豫鄂皖三省剿匪總司令蔣中正個人的政治經 驗，以「道制」概念作為借鏡的「行政督察專區制」，在豫、鄂、皖三省首 告施行。該制度依照蔣中正的說法乃為「整肅吏治」「增進行政效率」，將「酌 劃一省為若干區，各設行政督察專員公署」以確保中央政令之推行。事實上，
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職能。
洋政府有更穩固且更有力的施政支持，這方面可以從行政督察專員公署的編 制較大(道尹公署 16 人，行政督察公署 58-79 人)、財政支持較多(相對於道尹，行政督察 專員的個人待遇在當時可屬高薪，且甚少傳出經費困難之事實)、選任亦較劃一嚴謹(道 尹選任亦嚴謹為袁去世後不能維持，行政督察公署則要求除政務官、簡任官、有特殊功勳於 黨國者、縣長、薦任官、大學教授、副教授或講師才可擔任)等方面看出；二、1937 年 以後，因為戰時關係許多地區淪陷，省政府遷移至後方，導致省府與縣之間 距離加大，暴露了大片的真空地區無人治理，區劃較小，機動性較強的行政 督察專員制適時的補充了這片空缺，幫助省政府指揮各縣，穩定地方秩序，
維持政府控制力，不致與地方無法聯繫；三、行政督察專員確實在監督縣長 上，起到作用，行政督察專員在制度上與道尹相同，都有監督縣長的權力，
然而，北洋的道尹因為中央政權失序無力對各縣知事，進行監督，而行政督 察專員制受國府全力支持，在監督縣治上較北洋來的成功。四、北洋道制有 時轄縣過多，以致無法對轄縣有效管理，致使道在監督縣政上無力辨明真
然而，北洋的道尹因為中央政權失序無力對各縣知事，進行監督，而行政督 察專員制受國府全力支持，在監督縣治上較北洋來的成功。四、北洋道制有 時轄縣過多，以致無法對轄縣有效管理，致使道在監督縣政上無力辨明真