北洋政府時期「道制」的國家意義及其缺陷

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地位，在 1923 年憲法會議中，乃針對包含道制在內失效的地方制度，進行 討論。經過討論之結果，道制被認為無益於當前政局之穩定，乃決議廢止。

223同時內務部發布全國「裁道令」，決議於1924 年 7 月 1 日生效，道區自此 廢除。

然而不久之後，馮玉祥發動「首都革命」，總統曹錕被囚禁，「裁道令」

未能施行。而與此同時，廣州的國民政府，則遵照著孫中山的《建國大綱》

為基準，在地方施行省、縣二級制，道級機關在北伐過程中，亦被漸次裁廢。

1930 年 2 月，國民黨中央政治會議第 209 次決議，廢除不符合《建國大綱》

藍圖下的地方機構，包括改縣知事為縣長，廢除縣佐以及三級制的道尹。至 此自1914 年施行的道制機關，在中國全然廢止，退出政治舞台。²²⁴

三、 北洋政府時期「道制」的國家意義及其缺陷

與清制的道台相比，民國的道制不論在權力或設計上都較道台為大、為 強。首先：

道尹雖與前淸道員相似，然彼為虛位此實權，彼有督糧、兵備、關 道、河道種種名目，乃係分職辦事。此則於察吏治民以外，巡防、

警備等隊歸其調遣節制，財政、司法亦均歸其監督，職權廣狹大不 同矣。²²⁵

然而，綜觀道制的運作，我們可以發現，道制不論在設計上與運作上都

使及各道尹缺額，一律撤廢。參〈陳炯明允任省長後之廣東〉《申報》，第七版，1920 年11月13日。

223 依照1923年的憲法會議中的討論，並非無人為道制辯護，也有許多人試圖在現有的三級 制下求變求發展，例如改道區為自治區，使之取代長久以來的「分省」，而達成實質的 縮省訴求。然而，討論最後以維護各省勢力範圍告終，道制保留案因為過三分之二而遭 到否決。參見〈憲法會議討論地方制度〉《申報》，第六版，1923年1月24日。

224 翁有為，《行政督察專員區公署制研究》，83。傅祥林、鄭寶恒，《中國行政區劃通史(中 華民國卷)》，53-54。

225 〈地方新官制發表後之面面觀〉《申報》，第三版，1914年5月29日。

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226〈籌議中之官制與官規〉《申報》，第六版，1915年8月20日。

227 沃丘仲子編，《民國十年官僚腐敗史》，148。

228 請參見外交部提案之〈任命兼交設員之道尹、關監督先由各主官部考核提出國務會義說 帖〉收入〈任官門(上)〉《外交年鑑》(北京：北京政府，1917)，16-19。

229 沃丘仲子編，《民國十年官僚腐敗史》，149。

230〈道尹派員清查縣署帳目〉《申報》，第十四版，1924年12月8日。

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249 〈外官制因革之問題〉，《申報》，第三版，1914年6月23日。1916年2月6日後北京政府 宣布「道尹不復兼任交涉員」。但依據川島真教授的研究指出，道尹兼任外交特派員的 狀況，仍然頗為明顯。參見川島真著，田建國譯，《中國外交的形成》(北京：北京大學，

2012)。而事實上，直到1920年為止，上海的外交事務仍由滬海道尹掌理，參見〈九江新 交涉近迅〉《申報》，第八版，1920年3月22日。

250〈京塵中各界之一瞥〉《申報》，第三版，1914年6月25日。

251 當時，福建省因匪患頻仍，商民欲圖交通恢復，上游商民方以「為此後交通上游交通將

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255〈江蘇政聞〉《申報》，第六版，1916年2月9日。

256 沃丘仲子編，《民國十年官僚腐敗史》，151。

257 就日本而言，1871年8月29日的「廢藩置縣」便整合各藩，而置1使、3府、72縣，以建立 中央集權政府。法國大革命(1789)時，也將全國40省改劃為87州以削弱地方。〈民國時期 的縮省運動〉，45-46。