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記者黃遠庸認為袁世凱之治「猶如無彈之砲」、「寂然無聲」，除非統一，否 則當前實非高談建設之機。97袁世凱在這樣的情況下指揮，往往倍加辛苦，
而效率又難見提升。98
隨著中央政府在「軍民分治」上的敗退，直接干涉地方行政事務的企圖 遭到瓦解。對此，中央政府乃後退一步，試圖透過「廢省」的方式，直接越 過「省」，以直達「縣」。然而，中央與縣之間畢竟需要一機關，用以承上啟 下，上對中央負責，下則監督地方。這就是「改省為道」概念的由來。
二、 「改省為道」的討論、形成與實踐
由於各省都督的抵制，中央所欲推行之政策，往往陷入停擺的狀態。而 一切問題的根源，似乎都來自省的對抗。這就促使中央思考解決地方都督與 中央政府之間權力分配的問題，用以明確兩者之間的上下關係。因此而有日 後之省制、省官制問題的討論。中央政府在軍民分治之政策失敗後，放出制 定省官制之風聲，試圖從法制的根本上，解決中央與省之間的權力爭奪。
一、 政府內部關於道官制的討論、形成(1912.3-1912.10)
北洋政府中最早(1912 年 3 月)提出道官制概念，並形諸文字的，是唐紹儀
(1859-1938)。當時，唐紹儀是袁世凱所提名之國務院總理，對於中央集權之不 遂，有切身的體會，頗思改革。如前所述，雖然「廢省」之呼籲逐漸成為時 下之風氣，然而任一國之總理的唐紹儀，仍不認為當前之省制，可以去除。
他認為：
1986)，22。
97 黃遠庸，〈我意今猶非高談建設之機〉，21-22。
98 關於袁世凱政府早年的政治困境，可以參見費正清等編，《劍橋中華民國史(1912-1949)》，
上卷，(北京：中國社會科學出版社，2006)，199-248。
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上，中央政府勢必難有精力逐一監督，難保行政品質。107
上述觀點在 10 月 14 日的總統府會議中，並未獲得梁士詒、朱家寶、孫 寶琦、齊耀琳、沈秉堃、李盛鐸等人之首肯。當天的決議雖然將第一案的「省 官制草案」作廢，然而此次作廢，並不意味著總統府等決定放棄重新制定地 方官制。事實上，決議中僅否決「省總董、省總監制」，而非放棄透過「道」
官制以達成「析疆增吏」的目的。10810 月 28 日，法制局依照總統府之說帖 而成立所謂「虛三級制」之草案，所謂「虛三級制」，乃指：保留省級單位，
但不設行政首長而設「總監」，另外將省內部劃分為四到六個「道」，而「道」
設有行政首長，「縣」亦同「道」，即虛省而實道、縣。109
此說帖乃由梁士詒(1869-1933，時任總統府秘書長)、朱家寶等八人所送交國 務院之說帖。其中包括駁斥法制局第二次省官制、自治制之草案，認為：1.
總董與總監，二者同級，一為行政長一為民選長，權責不分，勢必爭權。2.
省自治之辦法，應候憲法頒定之後再作制定。據此，乃提出(甲)、(乙)兩方案，
其中甲案為最激烈之廢省議案，計劃要消除省，而在全國普設四十至五十 道，道以總監為行政長官，直隸內務部；而道亦設議會，其首長為道總董。
若各省不從，則採(乙)方案。即：保留省而設各道，省不設首長而設中央專 使一人，監督道自治。110然而，該議案雖經總統府、國務院、法制局數月來 之討論，時至歲末，仍然難產。11 月 28 日國務院又再次撤回「省制、省官 制草案」而使參議院頗為不耐，乃以《約法》為要脅，並諮會國務院以「此 案關係重大，不得再行延擱」為理由，要求國務院需於期限內交付省制案。
惟，中央政府內部實無統一之想法，國務院總理趙秉鈞無奈之餘，只能飭法 制局再行擬定。111
107 〈新省官制之千迴百折〉《申報》，1912年10月21日。
108 關曉紅，《從幕府到職官：清季外官制的轉型與困擾》，500-550。
109 黃遠生，〈蛛絲馬跡之省制案〉《黃遠生遺著》，275-284。
110 〈法制局擬定省制草案理由書〉《申報》，第一版，1912年7月18日。
111 〈省治省官制及省議會議員選舉法草案說明書(續)〉《申報》，第一、二版，1912年7月
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力極不明確，其權限亦沒有規定，而成為一個沒有實質業務，但卻在省、縣 之間，徒增一行政機關的官制，而為時人所詬病。此後十數年道官制也一直 受到不同程度的質疑與挑戰。115