為中⼼的討論 (1913.1-1914.5)
四、 結語：以「道官制」為基礎的國家統治藍圖
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
係。這些都證明了，中央政府顯然在思考上，意欲打壓省府，強化道治，使 道尹成為地方上最高且實質的行政長官。172而從〈縣官制〉中，則明訂地方 最低層級的「縣知事」由道尹指揮，在遇重要事務亦必須「詳道尹」以處理；
遇非常事變需調動兵力時，亦需要經「道尹」同意，方可轉請鄰近之部隊派 兵處理。173
總而言之，我們可以從「省、道、縣官制」中發現，北洋政府的權力藍 圖與辛亥革命或民元體制下的中國有很大的不同。首先，地方最高行政單位 由實體的省民政長走向虛級的省巡按使，而擁有自治性質的都督也被取消，
一律改為巡按使，巡按使由中央委託，秉承政府意旨指揮道、縣。第二，「道」
的法制化，「道」在1913 年 1 月的〈劃一令〉中，並未賦予任何職能，亦未 規範權力，實屬庸庸碌碌，然而，〈道官制〉補強了道制的職能，使之成為 實質的指揮縣治的上級機關，明確了「道制」的定位。第三，縮減之後的巡 按使公署在法制上不再扮演統治角色，而退縮成中央政府的派出機關，174 地方實質的最高行政由「道」取代，「改省為道」至此，終於大致落實。
四、 結語：以「道官制」為基礎的國家統治藍圖
從「歷史制度論」(historical institutionalism)的角度來看，以「道制」為基礎 的國家統治之所以出現，是與當時的政治情勢、架構乃至於政府與各省之間 互動而來的。從上述，我們可以知道，「道制」雖然依附在省制之下，但其 重要性卻與日俱增，從過去的研究中，我們對「道制」的轉變與理解，大多
172 就學理上，各道所設之觀察使，仍然隸屬省方面的巡按使，惟巡按使法制上事事聽仰中 央，在設計上亦無異於直隸中央。所不同者，在從政治上來看，觀察使制度無異天外飛 來之一筆，此制度民國元年即已廢除，而今又立，其虛省實道、析疆僻吏、弱地方強中 央之態勢昭然若揭。這一點透過縣官制中，縣知事直隸道尹，並受道尹約制可以得知。
173〈縣官制〉，第一條、第四條與第六條。
174 董霖編，《中國政府：政制概說暨法規選錄》(上海：世界書局，1941)，222-223。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
制」，如此才能夠了解「道制」在此後運作的有效性與失效的原因，同時這 也 影 響 我 們 如 何 評 價 「 道 制 」 的 成 敗 。 正 如 同 「 歷 史 制 度 論 」(historical institutionalism)學派聲稱的「制度的成立乃是建立在社會利益達到平衡或妥協 折衷之下的合理性」，178道制在經過上述的折衷與平衡之後，形成民國政制 所熟悉的「道官制」。179
在這樣的基礎上，下一章筆者將透過這些歷史認識，進一步討論「道制」
在民國時期的權力互動與運作關係，試圖藉此一窺「道制」之迷。而探討「道 官制」的職能也能夠在一定程度上了解中國傳統帝國到民族國家的轉型過程 中，究竟起到什麼作用，並證明中國的特殊性或透過「道」我們可以體察中 國統治者任何一個世代可能的普世性。
京：社會科學文獻出版社，2010)，196-197。
178 黃宗昊，〈歷史制度論的方法立場與理論建構〉《問題與研究》，145。
179 〈省、道、縣官制〉的法制構想縱然良善，但「道制」能否發揮並肩負此期待甚至有無 實際功能，顯然都是有待商榷，下一章筆者將透過滬海道作為個案，研究北洋政府是否 達到了其對道制的期許，抑或是失望甚至是失敗的。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
(表一)
1920 年中華民國道區圖
引自《中國行政區劃通史》，45。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y