北洋時期的道制研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學歷史學系研究部 102 學年度第二學期碩士班學位論文. 指導教授：劉季倫副教授. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 北洋政府的「道制」研究 (1912-1928). n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：謝志輝撰民國一百零三年七月. v.

(2) 謝辭 2014 年 7 月 30 日的 11 點半，在林桶法老師的宣布下我的論文通過口試，必需說這的確得來不易。猶記得在三位口試委員告知完成績之後，季倫師走出口試場後對我說的第一句話便是：「恭喜你，你已經是碩士了!」。對於拿到碩士這一層，固然令我開心，然而更令我感到滿意的是：我沒有因為論文進行不順的壓力而被擊倒；換言之，我總算沒有愧對自己。因為在撰寫論文的過程中，我經歷過非常不順的一段時間，資料不夠、沒有靈感、論文停滯，. 政治大來。季倫師在寫作的路上一路相伴，口試的最後，老師告訴我「不管你有沒立. 可以說該發生的都發生了。也曾一度動念要不顧一切的離開，萬幸我留了下. 有察覺，你已經跟當初不同了」。當下的我並沒有太多表示，但回顧這半年. ‧ 國. 學. 的成長，或許真的不同也說不定。. 這篇論文，首先要感謝我的父母以及師長，我的父母他們都已屆退休，. ‧. 但仍掛心這個小兒子的課業，實在令人不捨；而在政大的七年歲月中，最不能忘懷的幾位老師，劉季倫師、王德權老師、金仕起老師、唐啟華老師、劉. y. Nat. sit. 維開老師、楊瑞松老師、Joe Eaton 老師、羅彤華老師、黃福得老師、周惠民. al. er. io. 老師、張哲郎老師、張廣達老師等，他們都是我在大學、研究所時代重要的. n. 師長，尤其是季倫師、德權老師、維開老師、瑞松老師與啟華老師，是他們. Ch. i n U. v. 幫助我了解什麼是歷史，沒有他們的啟迪，我絕對無法完成這些事。第二，. engchi. 我要感謝我的兄姐，在我最低潮的時候，費心的懇談、解析，一語點醒自己的盲點，給我繼續下去的力量，不致中途放棄。第三，我要感謝歷史系研究部助教張真榮，真榮助教是一個極佳的「傾聽者」，因為她了解研究生的苦悶與憂愁，並且總是鼓勵我們不要陷入自我的困境，此次口試能夠成行，都是她催促出來的功勞。第四，我要感謝隱藏版滴，沒有妳的細心陪伴，沉悶的生活早就將我扼殺，沒有妳的諍諍直言，我恐怕還在自己的小圈子裡打轉，而這篇論文或許就因此石沉大海。政大歷史所 100 級的大家(柏鏗、書儀、宗穎、毓晴、玉航、沈瑜、湘寧、聿恆、瑞仁、世局、伊盈、佩樺)在這三年的求學，一路走來互相扶持，也是.

(3) 這篇論文的最大助力。猶記得一年級(2011)時，大家都會相約在 Joe 的「歷史英文」課後吃飯，大快朵頤之際還能大聊所上種種，希望你/妳們都能順利，不管是課業或者人生。研究室的大家(卓昊兄、宗穎、毓晴、啟瑞、曉波學姐)，卓昊兄我一直認為你的學養，或許早已足夠往更高的階層而去，就不要停留太久吧!毓晴能夠完成法國的申請，宗穎!政大博班需要你，就慢慢寫碩論吧! 啟瑞剛考上老師，身為文山一魯蛇，沒什麼資格說什麼勉勵的話，但還是祝. 政治大. 你也能完成自己的計畫。曉波學姐一直是苦幹實幹的人，恭喜我們終於畢業了!!!得償所望。. 立. 感謝大學好友仲翔、昆傑在口試的前一天，幫我梳理頭緒，使我不致在. ‧ 國. 學. 口試手荒腳亂，貽笑大方。好友哲瑋一路走來的陪伴，希望你在九份國小能夠順利退伍，早日返回校園(或者職場)。要感謝的人實在太多了，歷史系辦. ‧. 大、小助教在工作上的協助，維里與皓星二位學長漏夜幫看研究計畫以及口試當天幫我助威的：保凱、管寧、佳威、仲翔(再感謝)等人。希望你/妳們大. sit. y. Nat. 家都能夠事事開心，順順利利。. 而今我要離開了，未來在人生的路上，不管能不能夠再聚首，諸位的種. io. al. n. 祝福我自己。. er. 種都將銘記我心，我將滿載，揚帆出航，駛向那未知的領域。祝福大家，也. Ch. engchi. i n U. v. 謝志輝 2014/8/1 於新店.

(4) 立. 治政摘要大. 1913 年至 1928 年這段期間，共和體制的中華民國政府下達了「劃一. ‧ 國. 學. 道令」、「道官制」的命令，恢復了清代的「道區」與「道台」機關，從而打破了「民元體制」下的都督體制。目前的研究，對於北洋政府為何恢復. ‧. 業已廢止的「道」機關，多從「中央集權」、「帝制自為」的角度解釋，認為袁世凱意在封建復古，為其自為帝制之張本。. sit. y. Nat. 然而，本文就北洋政府從內部對於「道制」的討論、形成、定案到實際統治情況等角度出發，發現撇開袁世凱的權力慾不論，北洋政府的「道. io. n. al. er. 制」在民初的確幫助中央政府起到了分化地方勢力，進而掌握不受控制的. i n C hengchi U 相吻合，難謂「道制」全然乃袁世凱之私心。. v. 都督政府，建立其中央集權國家的意旨。在許多層面，甚至於民間之呼籲. 惟 1916 年後，中央政府實力逐漸削弱，「道制」之運行逐漸偏離本意，. 許多事務，包括涉外問題，多交由地方自行決定，甚至在制度運作的後期，因中央政府崩解，道尹不免受省政府政治、財政力量之影響與指揮，原本重建中央集權的設計，終於落空；淪為省政府壟罩下之機關，不復有本初的意旨。. 關鍵詞:袁世凱、存省分道、北洋政府、道尹、廢省分道、觀察使.

(5) Abstract. 立. 政治大. This research was trying to find out why Bei-yang Government restored the. ‧ 國. 學. administrate organization of “ 道 ” which just abolish in 1912. Because of President Yaun,shih-k'ai was consider as a dictator, and seek to become an. ‧. Emperor. “道” was assume as help a tyrant to victimize his subjects. In this essay, I ‘m trying to figure out the 道 as an organization to make the China govern. sit. y. Nat. more reasonable. 8th January 1913, Bei-yang Government published a series of act to restrain the power of local government. Most of research consider this as an. io. n. al. er. dictatorship by Bei-yang Governments leader President Yaun ,shih-k'ai who was. i n U. v. always trying to be. Somehow it was based on the perspective of Revolution, may. Ch. engchi. ignored the history of China government which always being done. This research attempts to understand the reason behind the Bei-yang Government's restoring of the administrative organization “道” ,which was discontinued in 1912. As President Yaun ,shih-k'ai was widely considered a dictator who sought to establish himself as Emperor, “道” was interpreted as a means for a tyrant to victimize his subjects. In this essay, I will argue that the "道" was designed to make governing in China more reasonable. On January 8th, 1913, Bei-yang Government published a series of acts to restrain the power of local governments. Most researchers consider this an dictatorship attempt by Bei-yang Government leader President Yaun ,shih-k'ai, who was aiming for the throne. This view was.

(6) mostly based on Revolutionist perspective on history and may lead to incomplete understanding of governing in history of China, which is the issue this research would try to address. Key words: Yaun ,shih-k'ai, Bei-yang Government,Dao-Zi.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目次. 治政大緒論…………………....................................................................................... 1 立 (一) 研究動機…………………………………………………………………..1 ‧ 國. 學. (二) 研究標的…………………………………………………………………..4 (三) 研究回顧…………………………………………………………………..6. ‧. (四) 理論研究與方法………………………………………………………….9 (五) 章節安排……………………………………………………………...…11. io. sit. y. Nat. (六) 研究困境………………………………………………………………...11. al. er. 第一章導論道官制的傳統理據................................................................. 13. n. v i n Ch 第二章「國家形態」之爭：以「改省為道」的形成為焦點 .................... 23 engchi U. (一)、序論……………………………………………………………………..23. (二)、清末民初的「改省為道」討論………………………………………..25 (三)、北京政府中央集權的失敗與「改省為道」概念的提出…………….30 (四)、「改省為道」的討論、形成與實踐……………………………………34. 第三章北洋政府的國家設計....................................................................... 43 (一)、「道制」遭遇的反對與內部的再商榷…………………………………44 (二) 「改省為道」乎?「改省為州」乎?總統府與國務院的概念之爭 (1913.9-1913.12)………………………………………………………………...48.

(8) (三)、政治會議中關於〈省制〉與〈道制〉的討論與確定………………..51 (四)、從〈劃一令〉到〈省、道、縣官制〉的轉變看北洋政府的地方設計…………………………………………………………………………………54. 第四章設計與現實之間 .................................................................................. 62 (一)、「道制」的實踐與運作…………………………………………………..62. 治政大 (三)、北洋時期「道制」的國家意義及其缺陷………………………………71 立. (二)、政權失序下的「道制」…………………………………………………65. ‧ 國. 學. 第五章結論...................................................................................................... 86 附件……………………………………………………………………………93. ‧. 圖表…………………………………………………………………………..102 參考書目...................................................................................................... 117. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) ．1．. 北洋政府的「道制」研究. 緒論. ⼀、. 研究動機. 政治大 1932 年 10 月，甫經中原大戰的國民政府行政院，轉發了一封豫鄂皖三立. 省剿匪總司令部發出的電文，就剿匪不力與吏治不修問題，提出看法。該電. ‧ 國. 學. 文稱當前中國致亂釀匪(指中國共產黨)之大端，實為「內政不修，吏治不振」之副產品。1 而「內政不修，吏治不振」又由於地方行政不便，難以「安阜民. ‧. 物而奏根本肅清之功」；時任豫鄂皖三省剿匪總司令的蔣中正 (1885-1975)乃拍發電文表示：當前中國如欲靖地方之安，實應革新地方行政，使其發揮如臂. y. Nat. sit. 使指之功效。 2. er. io. 當時(1930)國民政府的地方制度，為省、縣二級制度，並無多餘的行政機關介於其中，就行政學理論上，自為現代政府最適之走向；3 然而，中國之省. n. al. Ch. i n U. v. 境遼闊，轄縣又多(多者逾百，少者亦有六十)，而省政府所在之省會與各縣之間，. engchi. 難免交通不便、相隔遙遠，這些原因：「遂使省與縣之間上下遠隔，秉承、督察兩俱難周」使「省政府動有鞭長莫及、呼應不靈之苦」。 4 為使政府可以 1. 2. 3. 4. 呂芳上，〈對訓政時期江西縣長的一些觀察〉《民國史論》，中篇(臺北：臺灣商務印書館，2013)，1034-1101。〈國民政府關於批准「匪區內各省行政督察專員公署組織條例」備案的訓令〉，收入中國第二歷史檔案館編，《中華民國史檔案資料匯編》，政治(一)(南京：江蘇古籍出版社， 1991)，104。懷特著，劉世傳譯，《行政學概論》(北京：商務印書館，1937)，8-9。陳之邁，〈研究行政督察專員制度報告〉《行政研究》，第一卷第一期，1936年10月5日。周振鶴，《體國經野之道：中國行政區劃沿革》(上海：上海書店，2009)。後任浙江省主席的黃紹肱曾感嘆浙江雖為全國面積最小之省，交通亦稱便利，「但省府對於七十多個縣市，監督指揮，已感困難」，由此可見其他更大之省，「其困難情形，.

(10) ．2．. ．謝志輝．. 免去鞭長莫及之苦，不受「縣長輒存陰奉陽為，蒙蔽取巧之心」所累，有必要在省、縣之間設置集事權於一處之機關，上可代省府宣勤，下則肩負監督各縣及整頓縣務之重任，蔣中正將此制命名為：「行政督察專員制」。1932 年 10 月 10 日，行政院將電文通令全國，表示贊同豫鄂皖三省剿匪總司令部之意。1936 年 10 月，行政院頒布《行政督察專員公署組織暫行條例》一十七條；自此，行政督察專員制逐漸遍行全國，儼然成為省、縣之間的溝通與整. 治政大個制度，都一直幫助國民政府在地方扮演一定的穩定因素。立行政督察專員制，可以說是現代中國行政制度中較為成功的案例：然合的橋梁，此後，經由抗戰(1937-1945)，內戰(1945-1949)，一直到離開大陸，這 5. ‧ 國. 學. 而，其所以成功，一定程度上是因為有前車之鑑的緣故；原來，行政督察專員制的概念，最早是源自於北洋政府時期的「道尹」。這點我們可以從蔣介. ‧. 石對北洋政府設置道尹用意之肯定，看出端倪，他表示：「民國初建，沿襲清制，每省仍劃數區，每區各置道尹，論其本意，固在代省府以宣勤，對各. sit. y. Nat. 縣縣長為就近之督察」。話鋒一轉，他認為當時的北洋政府，不論在制度設計上或權力劃分上，都未能給予道尹適時的權力或職務上的援助，使得道尹. io. al. er. 在地方，職務內容空泛之外，在就任地方時往往「不明地方實際政務之甘. n. v i n Ch U 之一承轉機關」，除了未能「收監督縣長之功」， e n g c h i ，更適見「積壓公文之弊」. 苦」， 6 造就了「道尹既了無實權，更無所事事」的實況，而成為「省與縣間. 反而無益於「地方行政之革新策進則一」。顯然，電文中道尹被當作「反指標」，用以宣傳行政督察專員制在設計上去弊存利的優勢。. 5. 6. 當必更甚」。關於黃紹竑(1895-1966)的部分請參見張玉法、張瑞德主編，黃紹肱著，《五十回憶(中)》(臺北：龍文出版社，1989)，357。關於行政督專員制設置理由，請參〈國民政府關於批准「匪區內各省行政督察專員公署組織條例」備案的訓令〉，收入中國第二歷史檔案館編，《中華民國史檔案資料匯編》，第三輯，政治(二)，104。〈國民政府關於批准「匪區內各省行政督察專員公署組織條例」備案的訓令〉，收入中國第二歷史檔案館編，《中華民國史檔案資料匯編》，第三輯，政治(二)，104。〈國民政府關於批准「匪區內各省行政督察專員公署組織條例」備案的訓令〉，收入中國第二歷史檔案館編，《中華民國史檔案資料匯編》，第三輯，政治(二)，104-105.

(11) ．3．. 北洋政府的「道制」研究. 然而，「道」是否確實如蔣中正所說的那樣的「有弊無利」，筆者認為這是值得深切探討的議題。從帝制中國時代來看「道」的設立原因，大多數歸之為幾種原因：第一，中國作為一個廣域的國家，面積遼闊，統治不易，加之自元代以來雖然逐步明確了「省」作為地方單位進行治理，但以「省」為單位的地理空間仍然過大，在治理上容易形成統治真空的問題，需要透過一個中介機關補強「省」與「縣」之間過大的統治空檔，貫徹帝國的意志；其. 治政大因時制宜，毋需受到帝國官僚體系下過多的限制，可使中央政府在面對特殊立事務上有更多的彈性空間，提升危機處理效能，分擔地方行政機關繁重的行. 二，具有「使職差遣」之用意的「道」，在晚清以前作為臨時性的派出機關，. ‧ 國. 學. 政庶務。 7. 從「歷史制度論」(historical institutionalism)的角度而言， 8「制度」的成立，. ‧. 建立在社會利益達到平衡或妥協折衷之下的合理性，北洋政府容許「道制」存在長達 14 年(1914-1928)之久，其原因究竟如何，僅僅歸因於傳統的軍閥或. sit. y. Nat. 封建遺風等「常因」 (Constant-cause)，恐怕難以解釋周全。而建構「制度」時各方的利益計算與策略互動，同時也界定了利益的範疇。因之，為建立「制. io. al. v i n Ch 社會學家紀登斯(Giddens，1932-1990) 「框 e n g認為，世界所有的人都受到既有的 chi U n. 9. er. 度」而進行的策略性行動，長期下來固化而成為一套世界觀或文化的習慣。. 架」(framework)所約束，這個框架不是實質的，而是透過思想與可支配的資源. 7. 8. 9. 張小穩，〈明清時期道的分類及其功能演變─現代行政督察專員區公署制淵源的視角〉《雲南社會科學》，第三期(昆明：2010)，134-135。所謂「歷史新制度論」觀點，主要從政治經濟學研究途徑切入，強調任何組織與制度，作為連結各層次行為者之網絡關係，其形成與變遷的過程，其實都隱含相關行為者對特定利益的偏差動員；而一個較為理想可行的制度，必須能與內外政經權力體系的合理化運作方向相互配合，否則即須進行適當調整。江大樹，〈均權主義的理念與實踐：府際關係百年歷史演變概述〉《中華民國發展史(政治與法制)》，下冊(臺北：國立政治大學， 2011)，351-382。胡婉玲，〈論歷史制度主義的制度變遷理論〉《新世紀智庫論壇》，第16期(臺北：2001 年12月)，86-95。.

(12) ．4．. ．謝志輝．. 所構成的。 10 北洋政府設計及運作道尹，自有其時代「框架」與固有的「利益」，以及因以上種種交涉而形成的的文化習慣。然而，這個「框架」是什麼，背後具有什麼「利益」糾葛，而北洋時期的中國政治與社會又是在什麼樣的激盪之下，或均衡或妥協的形成「道制」這一議題，也是本文所要探討的重要議題之一。據此，本論文將提出幾個問題，一、北洋政府為什麼要設計道官制。二、. 治政大的運作著，抑或有所變質。最後，筆者將試圖針對相對成功的「行政督察專立員制」進一步比較「道制」的成功與失敗。. 這套道官制的職權與權力如何。三、在漫漫 14 年中，道官制是否忠實如一. ‧ 國. 學. ⼆、研究標的. ‧. 本研究試圖透過民國文本、檔案、報紙等資料，梳理「道制」在北洋時. y. Nat. 期的形成、推廣與實踐。然而，中國地廣人雜，如果要通盤的討論「道制」，. sit. 顯然過於龐雜與困難。因此，本文透過《政府公報》與在地報紙《申報》、《民. al. er. io. 國日報》、《民立報》所刊載與報導的「道官制」，輔之以二手史料，希望進. n. v i n C 本論文所選擇的課題：「道制」 1912 年 3 月到 1928 年 2 月，國 h e ，乃針對 ngchi U. 一步探討，「道」在民國的地方政治中所扮演的角色與定位。 11. 民政府在南京建政為止，這 17 年之間，北洋政府因為現實需要與政治意圖. 10. 11. 馬克思(Karl Max)曾表示「人們自己創造自己的歷史，但他們卻不是隨心所欲地創造歷史。他們並不是在由他們自己選擇的條件下創造歷史，而是在他們直接遇到的、既定的、由前代人傳承給他們的條件下創造歷史。」詳參，馬克思，《路易‧波拿巴的霧月十八日》(南京：江蘇人民出版社，2011)，2-3。紀登斯著，李康、李猛譯，《社會的建構》(臺北：左岸文化出版社，2007)，序言。于海，《西方社會思想史》(上海：復旦大學出版社， 2011)，392。歷史地理學的脈絡中，「道」級機關的出現，省、縣之間，治理空間過大，需要中級單位承接、轉送命令，使行政效率提高。然而，歷史地理學並未解決「道」級機關在歷史長河中的實質作為，而這也是本文所欲補足的。關於中國歷史地理學的討論，可參見周振鶴，《體國經野之道：中國行政區劃沿革》(上海：上海書店，2009)。.

(13) ．5．. 北洋政府的「道制」研究. 所進行的「道制」復設的討論與當時中國內、外政治的交相妥協的過程。「道制」在 1912 年初仍為一個純粹理論的議題，到 1912 年底乃因種種政治因素，成為北洋政府首推之地方制度。雖然，1913 年 1 月「觀察使」制度在各界側目之下建立，然而北洋政府並不以之為足，仍意欲在未來制定的過程中，強化「道」之權力。 1913 年 11 月，伴隨著中俄協約而來的刺激，北洋政府通電各省召開「地. 治政權力，試圖以「道」代「省」，強化中央。1914 年大 5 月，在經過辯論之後，立各省民政長改巡按使為中央派出機構，受政府委任，省之組織型態與職權範. 方行政會議」(後改稱「政治會議」)，力求強化中央集權，同時，也強化各道之. ‧ 國. 學. 圍權力皆盡縮小；道觀察使改道尹，其法定組織擴大，其權力範圍亦進一步界定為地方行政機關，而國政之母之縣治，則仰承道尹公署之命令進行施. y. Nat. io. sit. 三、研究回顧. al. er. 為止。. ‧. 政，地方的「改省為道」之三級制，至此確立，直到 1930 年國民政府廢道. n. v i n Ch 洋時期的「道制」所存留的檔案與史料並不多，研究起來有困難所致。事實 engchi U 上，就目前所及，載有詳盡紀錄之「道官制」資料，當屬張壽增(1876-1929?後長久以來，民國時代的「道制」研究一直乏善可陳，這方面主要來自北. 、《黑河道尹政务志略履歷不詳)的《黑河觀察使籌辦政務志略》. 》叢書較直接. 觸及「道制」運作。 12 該叢書主要針對張本人在其黑河觀察使、黑河道尹任. 12. 目前中央研究院傅斯年圖書館館藏之張壽增編著的《黑河觀察使籌辦政務志略》和《黑河道尹籌辦政務志略》，全部共九卷。前者記載了自1913年1月至1914年7月，黑河地區政治、經濟、外交等各項事宜籌辦過程，《黑河觀察使籌辦政務志略》全書四冊，分上、下兩卷，上卷「敍事由，以詳沿革」；下卷「抄案摘錄，文牘備載」。《黑河道尹籌辦政務志略》記載了自1914年9月間黑河道區各類大事，全書分邊務、內務、外交、財政四項，寫作內容大致同上。張壽增在其任職期間，籌辦了黑河道立師範學堂、庫瑪爾路鄂倫春學校；恢復、新建了一些各類小學，為以後教育的發展奠定了一定的基礎。想詳參.

(14) ．6．. ．謝志輝．. 上政務之紀錄，其中包含接受、執行中央政令以及維護黑龍江主權，釐定辦公規程等，是一本為記錄任上經理政務之書，因此內容大多以公文為主，較難看見道官制與中央或地方之間的互動；1915 年秋，張氏調任恰克圖副使，因此此書僅記述 1913-1915 年間之政事，此後則無黑河道制資料。除此之外，《政府公報》 (1912-1928)中，亦載有中央政府對地方道行政公署下達之命令與相關回應，在道制研究中實為不可或缺之資料。 13 惟，近年來中國大陸雖陸. 治政大案，如中國第二歷史檔案館於 2010 年出版的《北洋政府檔案》全 196 冊之立檔案中，僅第 196 冊之「地方制度」中有與四川省道尹受教育廳命令相關之. 續開放《北洋政府檔案》並有計劃的出版，然大多殘缺不全，難見完善之檔. ‧ 國. 學. 記載，亦僅一篇而已；甫於 2013 年出版 36 冊之《袁世凱全集》，亦未見「道制」之蹤跡，由此可見「道制」在官方檔案匱乏之狀態。. ‧. 一般說來，民國「道制」的一手資料並不多見，就筆者所知，中國大陸遼寧省檔案館藏有民國檔案 110 個全宗，90 餘萬卷（冊），包括原東北和熱. sit. y. Nat. 河、遼寧省級機關及其所屬的外交、警務、司法、海關、鹽務、土地、財稅、文教和各道、府、廳、州、縣等衙門的檔案，時間從辛亥革命起一直延續到. io. al. er. 民國 20 年(1931）為止。其中，檔案館可能藏有「道制」或道尹公署重要之檔. n. v i n Ch 在台灣所藏之資料中，記載「道制」最多者，如中央研究院近代史研究 engchi U. 案、文書，惟因距離遙遠，筆者未能得見，是本論文的一大遺憾。. 所：《外交檔案》。該外交檔案共有約 2300 筆道尹相關資料，大多以地方道尹與中央外交部之間的互動為主，例如：呈報地方治安與外交情勢等。除此之外，已出版「道制」相關資料的如：中國第二歷史檔案館出版之《中華民國史檔案資料匯編》第三輯北洋政府及《中華民國史檔案資料叢刊》、《直皖. 13. 張壽增，《黑河觀察使籌辦政務志略》、《黑河道尹籌辦政務志略》(黑龍江：自印出版， 1914-1915)。中華民國政府自1912年1月建立之後，皆有固定出版之《臨時政府公報》、《政府公報》，用以記載政府相關法令、宣導。關於上述公報，可參見政府公報資訊網查詢， http://gaz.ncl.edu.tw/search.jsp?flag=S1。.

(15) ．7．. 北洋政府的「道制」研究. 戰爭》等皆或多或少載有觀察使或道尹之資料，惟大多隻字片語，對於整體或長時段的「道制」描述並不深刻。關於「道制」制度之討論，目前研究大多僅限於政治制度或民初中央與地方相頡抗的角度，進行剖析，而其篇幅也往往以篇章的形式呈現。 14 基本上，並沒有一個完整為「道制」或「道尹」制度而撰寫的專書。 15. 立. 學. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 15. 政治大. 政治制度史方面如，錢端升之《民國政制史》：民初中央與地方的角度，如胡春惠之《民初的地方主義與聯省自治》皆有討論。值得一提的是明、清的道台制關於清代「道台」目前深入的重要研究，是李國祁、朱安東、梁元生與苟德儀等三位研究者。以下僅依照時間順序，進行介紹。李國祁（以下稱李氏）以其研究民國史研究見著，在〈明清兩代地方行政制度中道的功能及其演變〉一文當中，首開先聲討論「道」在中國政治史上的政治意義。李氏認為「道」不僅扮演了中國現代化的先頭角色，同時，亦扮演溝通上下的中間角色，應是第一位注意到「道台」的政治作用的學者。梁元生教授的《道台研究》可說是近年來嘗試對「道台」進行全方位解讀的大著。本書延續著地域研究的風格以「上海道台」為例探討清廷在決定道台人選中受到地域的影響。另一方面，梁氏也認為清帝國之大，無法就一個整體予以討論，他訴諸於地域的中國。並透過多元性的論述與取徑，探討從「道台」人選、江南菁英網路、幕僚等方式，一反傳統的文本政治史研究，試圖呈現道台在帝國內所具有的地域代表性。然而，梁書或許是架構過於宏大，「道台」制度多隱沒於人事的影響與社會結構當中，道台的轉變與歷史意義以及國家治理等，則有待深論。甫出版於 2011 年，苟得儀(以下簡稱苟氏)《川東道台與地方政治》，詳盡陳述了道自戰國以來，在制度上即已出現的歷史事實。苟書並就唐代以來道成為監察性質的機關以後，直到明、清代以前其流變與歷史意義，予以介紹。茍氏的問題意識在於將澄清「道」做為一個地方行政體制，其歷史意義是變動的：學者依據史料而斷言「道」，並不能做為一個地方行政級機關的認識並不正確。透過使用巴縣檔案，茍氏呈現了「道」在地方上，擁有實質的政治運作與行政責任，並負有實際的行政職責。惟依據上述研究，苟氏並未解決「道」在普遍意義上，置於帝國體系內的需求與統治，以至於「道」制的出現似乎只能解釋為互為表裡的供應與需求，茍氏在結論中，對於「道」何以出現，仍然以「省區過大」或「政府鞭長莫及」等原因解釋。似乎並未超脫前人研究的成果，或難以滿足讀者對於「道」所扮演的角色與定位。朱安東的〈關於清代的道和道員〉討論了「道」設置之初的意旨與歷史成因及其分類，並將清代各省道員之出身、任命與道員一環所造成的吏治腐敗的原因詳加陳述，是一篇討論詳盡的文章。李國祁，〈明清兩代地方行政制度中道的功能及其演變〉《中研院近代史研究所集刊》，. ‧ 國. 14. Ch. engchi. i n U. v. 第三期(台北：1972.7)，139-188。朱安東，〈關於清代的道和道員〉《近代史研究》，第四期(北京：1982)，178-210。Leung, Yuen-Sang ”The Shanghai Taotai: Man in a Chaning Society, 1843-1890”(Singapore: Singapore University Press, 1990). 中譯本參見，梁元生著，陳同譯，《上海道台研究:轉變社會中之聯系人物，1843-1890》(上海：上海古籍出版社， 2003)。苟得儀，《川東道台與地方政治》(北京：中華書局，2011)。關於明、清道台與道員，可以參見朱安東，〈關於清代的道和道員〉《近代史研究》，第四期(北京：1982)。湯熙勇，〈清初道員的任用及其相關問題〉，《人文及社會科學集刊》，第六卷第一期， (台北：1993)，269-299。梁元生，〈清末的天津道與津海關道〉《中研院近代史研究所集.

(16) ．8．. ．謝志輝．. 為解決資料匱乏之問題，本文「道制」之史料，大多以《政府公報》、《地方志》、以及當時主流報紙如：《申報》、《時報》、《晨報》、《民國日報》、《益世報》、《大公報》、《東方雜誌》《人文月刊》則或多或少有記載「道官制」在各地施行的情況，或投書討論，例如本文所引用的《申報》，便對當地的滬海道尹之運作有細部描述，亦可提供我們參考及引用。上述報刊，雖然未經政府官方認可，然而仍然一定程度表現了時人對「道制」的看法與評論，. 治政大「道制」之運作。另外，亦有部分學者在專書討論民國政治制度時，涉及立如：錢端升的《民國政制史》(上海：上海古籍出版社，2008)、錢實甫之《北仍具有考察的意義。. ‧ 國. 學. 洋政府時期的政治制度》(北京：中華書局，1984)、周振鶴主編之《中國行政區劃通史(中華民國卷)》(南京：復旦大學出版社，2007)、翁有為《行政督. ‧. 察專員區公署制研究》(北京：社會科學文獻出版社，2013)、《中華民國史 (1912-1916)》皆在文中有介紹「道制」，然多為通史性論著，其內容也並非. sit. y. Nat. 以道制為主題。其中，錢端升在《民國政制史》中，對於「道官制」之法制、組織、編制等規定多有描述，並詳盡的紀錄自1913年始至1927年止，道官制. io. al. er. 之法定權力與規章，是一本理解「道官制」運作的工具書。錢實甫，《北洋. n. v i n Ch 周振鶴主編，傅祥林等著之《中國行政區劃通史(中華民國卷)》則花費 engchi U. 政府時期的政治制度》也討論. 不小的篇幅，交代了道制從設立到廢止的過程，文中指出了「道制」借鏡清代巡道的思考與施行狀態，但內文並未涉及道制運作等更細部的層面。翁有為的《行政督察專員區公署制研究》則是以研究回顧的方式，針對「行政督察專員制」為主題追溯、回顧「道制」之歷史時。該書認為「道制」乃中國政府傳統以來介於省、縣之間，自中古而來不論任一朝代皆屬必要的統治機關，翁氏在書中極為肯定「道」在中國歷史上的合理性與歷史意義。. 刊》，第二十五期(台北：1996 年 6 月)，117-140。何珍如，〈明代的道〉《中國歷史文物》(北京：1991)等文章。因上述文章，在篇幅皆重在介紹道制演變或制度問題，而少處理道制究竟在國家治理的過程中扮演什麼角色，故就不在本篇章，一一論舉了。.

(17) ．9．. 北洋政府的「道制」研究. 另外，以撰寫北洋軍閥通史著稱之陶菊隱在其《北洋軍閥統治時期史話》（台北：印刻出版社，2011）中，提及袁世凱設立「道制」之作用，在針對北洋軍人的廢督行動而來。來新夏等著的《北洋軍閥史》對「道制」則表示此乃「袁世凱復僻帝制之準備」，為其實現集權獨裁之張本。 16 然而，上述研究皆相對將「道制」與袁世凱本人稱帝的行為，作意識形態上的掛勾，對於釐清「道制」在中國近代史上的意義，本身並無助益。. 政治大. 總而言之，不管從哪個方面來看，「道制」之研究，目前似乎尚屬未開發之程度。. 立. ‧ 國. 學. 四、理論與研究⽅法. 1984 年，March and Olsen 在《美國政治學評論》發表以「新制度論」. ‧. 為題的文章後，政治、社會、歷史學界開啟了一系列以「制度」為研究的熱. y. Nat. 「文潮。 17 過去對於制度論文獻，無論從「功能/效用」(Functionalist/Utilitarian)、. sit. 化-社會學」(Cultural-sociological)或者「權力分配」(Power-distributional)的角度看待. al. er. io. 制度，大多從「常因」 (Constant-cause)的方式解釋文本所呈現的制度，對於制. n. v i n Ch 其功能，發揮其制度的限制因素，隨著下一次權力結構的崩解與調整，制度 engchi U 才隨之崩解；這類研究忽略了制度變遷的多元樣貌，透過「創設/毀滅」二度變遷的課題，並未充分考慮時間的因素。這些研究大多假設制度皆能履行. 元論的詮釋，過度簡化了「制度」所代表的歷史意義與權力互動。直言之，本文認為「道制」並非簡單的制度，百分之百的履行其功能，其制度的發揮實際上是受到時代的限制及權力結構所影響。僅僅使用純粹的「創設/毀滅」二元說來理解，就不免忽略了歷史脈絡與權力之間的互動。 18 本文試圖援引政治學的「歷史制度論」(historical institutionalism)與社會學的 17. 18. 紀登斯著，李康、李猛譯，《社會的建構》(臺北：左岸文化出版社，2007)。黃宗昊，〈歷史制度論的方法立場與理論建構〉《問題與研究》，145。黃宗昊，〈歷史制度論的方法立場與理論建構〉《問題與研究》，145。.

(18) ．10．. ．謝志輝．. 「結構化理論」(Structuration Theory)進一步剖析民國時期的北洋政府遭遇的「制度」與「結構化」因素，藉此，將「道」以更生動的方式，具體呈現在歷史書寫上，使過去概念性的刻板印象，得以免除。同時，我也試圖以 Pransenjit Duara(中文名:杜贊奇)在其“Culture, Power And The State”一書中提出了「國家政權內捲化」的概念來解釋「道制」可能的內捲化過程。這個概念，得自於查爾斯‧蒂利(Charles Titlly)與克里佛‧吉. 治政大困境；釋，主要係指 20 世紀之交的中國政府所經歷的「現代化」立即當國家政權越試圖的掌握底層事務時，往往適得其反，因為現代化的國家. 茲(Clifford Geertz)，再由杜贊奇加以改造。「國家政權內捲化」，依照杜氏的解 (Modernization). ‧ 國. 學. 政權為了創辦更多的現代化事業，往往必須將其正式組織擴張，從而將原本的非正式組織納入政府之中，然而當所有組織都被納入政府時，相對應的是. ‧. 人事負擔的加重與行政經費的暴增。對於政權內部突如其來的財政困難，政府又往往必須增加賦稅，從而使底層的農民經濟負擔益加沉重。國家政權越. sit. y. Nat. 是為了掌握社會底層的資源，就越是無法掌握，於是而遭遇了兩難的困境。本文認為北洋政府在統治的過程中，也同樣面臨這種困局。「道」的設置本. io. al. er. 即在確保縣治與吏治，不使地方政治失序，從而危及政權的正當性。然而，. n. v i n Ch 易；最後北洋政權反而受到制度的財政困擾，以至於無法達到原本效率化的 engchi U 道公署每月政費動輒逾萬，全國一年共費近千萬；欲維持道尹一級，恐亦不. 目標。所有努力，反而造成了適得其反的結果。. 五、章節安排本研究將以五章，分別處理「道制」研究。第一章緒論，要在陳述「道制」研究的動機與問題意識。第二章，「國家形態」之爭：以「改省為道」的形成為焦點，討論清末民初的知識份子對道制轉折的探討，透過審視當時知識份子及北洋政府內部的討論，進而揭開道制復設的內、外在成因，進而理解道制建立過程的脈絡.

(19) ．11．. 北洋政府的「道制」研究. 與歷史的合理性。第三章，北洋政府的國家設計：以「道制」為中心的討論，則主要以道制為中心，切入當時北洋政府在設計的過程中，如何試圖將當代中國的內外情勢考慮進去，進而設計出民國 3 年的「道制」。同時，本章認為北洋政府有試圖以「道」為主體，變更過去以省為統治主體的意思。第四章，設計與現實之間：「道制」的治理及其討論，主要討論北洋政. 治政大情況與歷史發展，並不利於此種制度的推行，從而使道制成為一個無用的轉立承機關，最後遭到廢棄。府雖然依照其構想中的國家藍圖設計了「道制」，然而實際上，中國的政治. ‧ 國. ‧. 六、研究困境. 學. 第五章，結論則將為本論文總結。. y. Nat. 「道制」研究資料的缺乏，可以說是研究時遭遇的主要困難。海峽兩岸. sit. 之間，過去在中國近代史的書寫上，大多貶低北洋，抬舉革命。對北洋政府. al. er. io. 之政治制度興趣不高，在中國近現代史中，國、共之爭一直是討論的熱點，. n. v i n Ch 系等問題，此前的北洋政府時期，則較少受到學界關注。因此，道尹制的 engchi U 前人研究，可以借鏡的並不太多，在整理上需要耗費較多的時間。學者在研究上，大致更傾向討論國民政府建立(1928)之後的政治制度或黨爭派 19. 長期以來，「道制」的官方資料並不多見。對於「道制」的關注，即有亦只是殘篇餘論，不能成章。惟近來北洋政府檔案逐步開放，該狀況或稍能緩解；而為了補充官方史料的不足，不得不訴求民間的報章雜誌。然而，報章雜誌上的評論，畢竟受到時代與立場的局限，留存下來的也有限，所討論出的結論，也可能受到時代影響，而有所偏頗。這是必須要注意的地方。. 19. 大陸學者在近年來，逐漸開始正視清代以迄北洋政府時期的政治制度，研究者亦有增多的趨勢。.

(20) ．12．. ．謝志輝．. 除了史料的不足之外，本研究面對民國政治史龐大的前人研究，亦不得不稍加注意。因為本文以北洋政府為中央的角度來看待當時的中國政局，因此，在許多立場上或許會與傳統的研究有異。而能否擺脫北洋中心史觀，成為一個持平公允的研究，亦是一大挑戰。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 第一章「道官制」的傳統理據.

(21) ．13．. 北洋政府的「道制」研究. 北洋政府的「道制」在許多部分無疑參考清代的「道制」，例如：依據清代巡道區重劃民國道區，依照清代對於。然而，北洋的「道制」與清代的「道制」，仍有根本的不同。事實上，所謂的「道(台、員)」在明代是泛指分駐於邊境或重要軍事要衝地的武官，正式稱「兵備道」或「分巡道」。明初(1368)，朱元璋建國時，地方制度並無「道制」，相關建制要直到洪熙年間(1425)，為，惟因應軍事需求才創設的制度。20 清帝國承襲明制，在地方上保留「道制」. 治政大道」、「分巡道」、「兵備道」。當然，清代的「道台」在職稱或數量上，非常立之多。依據統計在順治年間各「司、道員」在約有 250 人左右，其中專職「兵建立之初著眼於軍事因素，清代「道台」大致可以區分為幾個職稱：「分守. ‧ 國. 學. 備」、「分巡」、「分守」則約 200 人上下。 21. 清廷在進入中原之後，因地方喪亂，雖然透過武力輾平了華南、西南等. ‧. 南明勢力，但在統治的前幾年，軍事行動結束之後，直省督、撫制度確立之前，顯然欠缺承上啟下、監臨地方的機關；加之當時中央與各府、州、縣之. sit. y. Nat. 間，亦缺乏綜理的官員，因此「道」便作為連結中央與地方之間的橋梁，開始轉型。22「道」在清代早年的職任非常多元，依照《清史稿》記載「道」. io. n. al. er. 計有：「各掌分守、分巡，及河、糧、鹽、茶，或兼水利、驛傳，或. i n U. v. 兼關務、屯田。」 23 (底線為筆者所加 )這些專業「道」所掌管的區域，並. 20. 21 22. 23. Ch. engchi. 當時的「道官」主要在應付北方邊境武官的文職工作，即所謂的參議之職。然而，有學者指出，當中不無以文制武的意思。詳參張小穩，〈明清時期道的分類及其功能演變― 現代行政督察專員區公署制淵源的視角〉《雲南社會科學》，第三期(昆明，2010)，135。陳去病，〈司道職名冊〉《筆記五編》(臺北：廣文書局有限公司，1976)，23-52。從現有的史料中，我們並不能整理出早前的「道台」與中晚期的「道台」有什麼差異性的原因在於一方面《清史稿》一直處於資料蒐集與編寫的階段，另外一方面是對於道台的一手資料太過稀少，我們大多只能以一個例子做一整個時代的觀察，這是非常冒險的。但本文將嘗試用不同的方式，對「道台史」做不同的詮釋。當時，以一省或多省為單位的總督與巡撫一職，在清初並未受制度化，通常一省的長官有布政使、按察使、通政使，總督、巡撫因為非屬定制，因此日常政務的傳遞，往往就需要透過「道」來處理。張振國，〈清代道、府、廳、州、縣等級制度的確定〉《明清論叢》(北京：2011)。劉錚雲，〈「衝、繁、疲、難」──清代道府廳州縣等級初探〉《中央研究院歷史語言研究所集刊》，第 64 卷第 1 期（南港：1993 年 3 月），175-204。趙爾巽，《清史稿》，卷119，志91，職官3，外官道，3351-3356。.

(22) ．14．. ．謝志輝．. 沒有一定的區劃，視其需求「因地建置，不備設。」 24 ，標示了「道制」的臨時性。如果以省為單位的話，大致上一省可分為一至四個道。必須要指出的是明、清兩代的「道制」，雖然名稱皆同並且遍佈全國， 25 但，「道制」的意義在明、清之際仍有微妙的不同。首先，是明代的「道制」是純粹軍事的，而清代的「道制」除了軍事性質的「巡道」、「守道」外，尚有「河、糧、鹽、茶」等職守，此節固然是為了藉助「道制」的機動性，在. 治政大清代的地方機關與行政控制上，也較明代為嚴實。立第二是，清制的「道制」被授予輔佐「藩」（巡撫）、「臬」（布政使）短時間內幫助清廷在地方的支配佈置得密不透風，也因此在「道」的覆蓋下，. ‧ 國. 學. 之職責，成為省級行政機關下的輔助機構，用以幫助處理政務。《清史稿》稱:「佐藩、臬覈官吏，課農桑，興賢能，勵風俗，簡軍實，固封守，以帥所. ‧. 屬而廉察其政治」。 26. 「道制」在清代被賦予了「覈官吏，課農桑，興賢能，勵風俗」的. sit. y. Nat. 功能，並且有權力「帥所屬而廉察其政治」，可見清代的「道制」，. io. 對單純的職守大不相同。 27. al. er. 有權干涉地方事務、考核官吏並且有確保吏治澄清之職，與明代相. n. v i n Ch 機關，所謂「省、臬、道、府、州、縣」 e n g c，層層節制，地方長官事不能專， hi U. 第三，是「道制」被納入地方行政體系之中，成為行政程序必經的一道. 「道制」的直省督、撫權力不易擴大，有助於中央如臂使指的指揮。 28 當然，出現與中國長久以來的廣土眾民型態有關，因為空間距離遙遠，地方層層節. 24. 25 26 27. 28. 趙爾巽，《清史稿》，卷119，志91，職官3，外官道，3352-3355。日本學者織田萬認為道員可略分為1.「基於事件之管轄」與2.「基於土地之管轄」二類。參見織田萬著，《清國行政法》(北京：中國政法大學，2003)，246。錢端升，《民國政制史(下)》(上海:上海古籍出版社，2007)。《清史稿》，卷119，志91，職官3，外官道，3351-3356。關於清代道員的職守，可以參看(清)張集馨撰，杜春和、張秀清點校，《道咸宦海見聞錄》(北京：中華書局，1981)。關曉紅，《從幕府到職官：清季外官制的轉型與困擾》(北京：三聯書店，2014)。.

(23) ．15．. 北洋政府的「道制」研究. 制的用意在確保中央的命令，不會受地方陽奉陰違，政策上也不致遭到七折八扣。 29 有清一代，「道」的作用一直在於彌補地方正式機關行政效率無法涵蓋的地方，因為中國幅員甚廣，「道制」的存在，大大補強了既有的行政效率，在穩定地方治安，維持秩序以及幫助政府掌握專業事務方面，起了極大的作，清代用。 30 當然，清帝國對「道」之管理，不時調整，而道台仍然「冗設」. 治政大亂等現象，因此逐漸出現裁撤的呼聲。立事實上，因為道台本身又可以細分分巡、分守、兵備等銜，名稱雖不同，建立，為求穩定地方局勢，導致「道台」在許多地方重複設置，而有職任雜 31. ‧ 國. 學. 事卻相當，致使地方出現道台與道台之間，職務疊床架屋、職權不明的情況。為使地方官制得以「事權歸一」，在裁汰官員、統一事權的角度，康熙元年(1662). ‧. 決定裁減十分之七的「道台」，以收「操縱甚便」之效。 32. 然而，大量裁撤道員，卻馬上造成了地方行政業務的困難及停擺，事權. sit. y. Nat. 無人可當的情況。因為，道台介於省、縣之間，具有承上啟下或下情上達的任務，因此跨縣之間的糧食運送、郵驛、河道管理等業務，經過道台的管理，. io. n. al. er. 才能有效施行。《清聖祖實錄》對當時山西省裁汰道員之後的窘境有深刻的. i n U. v. 描述，記載當時山西省的情況，其時：「裁缺歸併，致守令無所稽查」33 而「守、. 29. Ch. engchi. 張哲郎，《明代巡撫研究》(台北：學生書局，1995)，22-33。魏光奇，《有法無法─清代的州縣制度及其運作》(北京：商務印書館，2010)。 30 「道」的業務層面及為廣泛從「分守、分巡」的軍事業務，再到從「河、糧、鹽、茶」乃至「水利、驛傳、關務、屯田」，幾乎可以說掌握地方的庶務事項。一般而言，道員在嘉慶時期(1760-1820)尚有調整，但乾隆之後基本上已大致底定。道員從清初以來隸屬區域不均、職任不符的問題中脫離，同時轄地漸趨合理，區劃亦以省之區域涵蓋，同時下轄府、州、廳、縣。跨府、州、縣之呈遞業務及原本就肩負的專業業務外(軍事、鹽、茶、馬、驛、糧、河)，道區也逐漸開始向涵蓋省區進行滑動。最後道區逐漸涵蓋了有清一代的帝國疆域，而帝國也因為現代性的逐步滲入，而開始有所改變了。 31 岳本勇，《清代地方道制研究》(蘭州：蘭州大學歷史碩士論文，2010)，42。 32 (清) 劉廷珊，《在園雜志》( 北京: 中華書局，2005 )，8。 33 光绪朝，〈吏部官制各省道員〉《大清會典事例》卷25， (北京：中華書局，1991 )， 317．岳本勇，《清代地方道制研究》，42-43。.

(24) ．16．. ．謝志輝．. 巡道具裁，糧驛事務無官管理」，導致山西省之「倉庫錢糧及一切地方事務，竟無統轄之員」，34 致使當時之山西巡撫向康熙帝表示希望能留用當地道台，「廢道」一事，顯然削弱了帝國的行政能力。以解行政燃眉之苦。35 由此可見，事實上，到了康熙晚年，許多巡道多已經漸次復設。 36 顯然，康熙帝所處的時代與國情而論，裁汰道級並不能促進帝國的行政效率。在康熙以後，「道制」又有不同程度的改變。雍正朝 (1722-1735)除了進一. 治政大乾隆朝套衡量各道轄區是否符合行政需求的標準，以防止可能的浪費。立變動「道制」最大，主要原因是乾隆帝更定道員的品級，步調整諸道的設置，將之推向更為合理的數目。同時，雍正帝也嘗試建立一 37. (1736-1795). (1711-1799). ‧ 國. 學. 停止道員兼銜，以尊崇道員，史稱「罷參政、參議、副使、僉事諸銜，特峻其品秩」。 38 此後，學者將這一改革，視為「道」成為地方正式. ‧. 一級行政機關的標誌。 39 此後，從乾隆、嘉慶兩朝到光緒朝，「道」的官制改革在少調整，各省諸道的設置也不在有大的變動。 40. sit. y. Nat. 與明代相比，清代的道台，顯然被賦予更多的職務與權力，並藉此達到穩定情勢，強化行政能力的目的。但，清代的「道制」亦非毫無缺點。首先，. io. al. er. 「道制」的職責擴大造成與原本職掌的機關重疊，例如「職司風憲」與「綜. n. v i n Ch 權不一，難以決斷，遇事互踢皮球，彼此推託，導致職務上少有成效。 engchi U. 核官吏」就與巡撫、巡按御史之職責相同，體制上疊床架屋的結果，造成事. 第二是，清代「道制」除分巡、分守道以外，其他道台（如糧道、鹽道等）. 34 35 36. 37 38 39 40. 《清聖祖實錄》，卷286，康熙五十八年十一月辛巳，78。《清聖祖實錄》，卷24，康熙六年九月乙卯，329。「康熙六年，省守、巡道百有八人，厥後漸次復置，有統轄闔省者，有分轄三、四府州者，省置無恆，銜額靡定，均視其升補本職為差。」《清史稿》，卷119，志91，職官3，外官道，3355。岳本勇，《清代地方道制研究》，43。趙爾巽，《清史稿》，卷119，志91，職官3，外官道，3355-3356。岳本勇，《清代地方道制研究》，44。事實上，從乾隆、嘉慶的《大清一統志》到光緒朝的《大清會典》裡記載的「道」官制都絕少調整了。請參見岳本勇，《清代地方道制研究》，44。.

(25) ．17．. 北洋政府的「道制」研究. 並沒有一定的監察轄區，導致「道官」權責不明，難以確知管轄範圍，不利於行政。三是「道」夾在省與府、縣之間，許多業務往往帶有權宜性質，當面臨實際治理時，時常無正當之法定程序，以介入實際的治權機構 (府、州、「道制」之設立原為權宜之計，至此反而成為駢枝機構。縣)。正因為，最後，「道制」本有澄清吏治之用，是中央監臨一方官吏之要角，然而在官僚主義的習氣下，監察上往往流於具文，彼此官官相護，因循苟且，到. 政治大. 了清代中後期「道制」已是有監察之名，而無其實，再難發揮澄清吏治之效。 41. 立. 總而言之，包含「道」在內的地方制度，是傳統中國的政治制度到了清. ‧ 國. 學. 代的一大發展。 42 它有效的防止了地方獨大，但這是以高昂的行政效率與人事成本為代價而換來的。這種「內外為維」、「犬牙交錯」的設計，在進入 19. ‧. 世紀以後，西力東漸，為因應危局，中國的政治體制，逐漸被認為有必要改革。清末實施新政，有識之士便針對包含「道制」在內的「外官制」能進行. sit. al. er. io. 41. y. Nat. ，以促使中國適應潮流，免於全盤的檢討， 43 試圖透過改革多級的「外官制」. n. 考察「道台」的歷史，我們可以發現，「道台」制度在清代並非單一系統；甚至在學界的研究中「道台」究竟是中央派出機關抑或是省之派出機關。又或是專業特殊機構，目前殊無定見。有清一代，「道」始終處於因地而設、因事置宜的態勢，這一定程度上反應了清帝國認為「道台」可以有效的處理地方事務，因此屢屢使用「道台」填補中央認為統治效率低下的區塊。另一方面，也反應帝國需要「道」作為中級機關在廣域中國統治的便利性。朱安東認為，「道」無疑是省之派出機關，其判斷的理由是，道台終清代都受到省方面的節制，且在乾隆以前，「道台」並不能算是一個獨立的體系，許多時候道員多有兼銜，例如順治十六年時，上諭就曾表示，道員需要兼職布政使、按察使之銜。參見朱安東，〈關於清代的道和道員〉《近代史研究》，第四期(北京：1982)，178-181。而苟得儀則相對模稜兩可，參見苟德儀，《川東道台與地方政治》。趙希鼎則反對將「道」視為行政機構的說法，認為「道」只是「治官之官」，遠不是行政意義上的官吏。參見趙希鼎，〈清代各省的政治制度〉《歷史研究》，第三期(北京：1980)，155。(清)張集馨撰，杜春和、張秀清點校，《道咸宦海見聞錄》(北京：中華書局，1981)。沈懷玉，《行政督察專員制度之創設、演變與功能》，《中央研究院近代史研究所集刊》，第22期上(南港：1993年6月）， 421-459。. 42 43. Ch. engchi. i n U. v. 周振鶴，《體國經野之道：中國行政區劃沿革》(上海：上海書店，2009)。所謂的「外官制」的調整一直是帝國政治中重要的一環。「外官制」意指清帝國中央內閣六部九卿以外派駐地方的官員，泛指省方的總督、巡撫、布政使、按察使、道台、知府、知州、知縣等。1890 年以後，以康有為等為首的知識分子，開始就現行之「外官制」.

(26) ．18．. ．謝志輝．. 滅亡。在保國保種的憂患意識之下，經過知識份子一再的催促與行政官僚的建議、清帝國決議以 1906 年出爐的「外官制改革書」為綱，裁廢「巡道制」，僅設勸業、巡警兩道，藉此清理不符現代化意旨又過於繁複的「道制」機關，預示著現代化的中國政府將朝向事權專一、名符其實的地方政府制度而邁進。 44 然而，許多省份驟然的廢道之後，又面臨了康熙時期相同的局面，即. 治政大然不旋踵清帝國滅亡，道制的恢復則要等到袁世凱上台以後了。立經過漫長的討論與周折，1913 年 1 月 8 日，共和體制的中華民國政府下. 吏治之腐敗與監督縣治之難為等，恢復清代的府、道官制的呼聲，逐漸興盛， 45. ‧ 國. 學. 達了「道官制」的命令，恢復了清帝國(1644-1911)時代的「巡道」制度。但北洋政府規復者，並非清制的巡道，而是透過主政者意志重新賦予其意義的道洋政府無法控制地方的問題，而施行的變革。 46. ‧. 制，假巡道之名，行內政統一之實的行政改革。簡單來說，這是為了解決北. sit. y. Nat. 民國元年(1912)的北洋政府無法控制地方事務，在歷史認識上並非新鮮之事；然而，政治經驗老道的北洋官僚與政府並非拱手無為之徒。時任總統的. io. n. al. er. 袁世凱(1859-1916)透過政治權謀與法理上的設計，將「道制」置於與地方勢力. iv n U 簡而言之，「道」乃中央寄權. 周旋之地(如道尹聽命於省方，但由中央任命，省方不可干涉)，讓中央可以透過「道」. Ch. engchi. 克服地方而來的抵抗與隨時可能獨立的壓力；47. 44 45. 46. 47. 進行評論，認為中國「外官制」與西方相比無異層級太多。關曉紅，《從幕府到職官：清季外官制的轉型與困擾》(北京：三聯書店，2014)。當時，有不少知識分子認為，辛亥鼎革廢除道、府等級的做法，是使地方吏治腐敗的主要原因。關於其理由，請詳參，康有為，〈廢省論〉，收入張文範主編，《中國省制》(北京：中國大百科出版社，1995)，155-183。目前研究對於北洋政府為何恢復業已廢止的「道」機關，多從「中央集權」的角度解釋，認為中央政府意在透過「道尹」分化省的地方勢力，進而掌握不受控制的都督政府。多以為「道尹」在一定程度上統一紛亂的國政，從而達到袁世凱中央集權的目的。惟，本文就「道尹」的實際統治情況等角度出發，發現北洋政府治下的「道尹」，其運行並非全以中央之意志為皈依，許多事務其中包括涉外問題多交由地方自行決定，甚至在制度運作的後期，道尹仍不免受省政府之影響、指揮，最終喪失原本中央集權的設計。關於民國政爭下的「道尹」，詳參胡春惠，《民初的地方主義與聯省自治》(北京：中國.

(27) ．19．. 北洋政府的「道制」研究. 於地方之耳目，意在幫助政府監控威脅，解除危機。 48 回顧歷史，中國政府不停出現類似「道」的機構。唐玄宗以天下為 10 道，道設採訪使，監察州、郡官吏，強化中央政府的考核能力，維繫官箴，肅清地方反對勢力；而宋代路制，雖名稱不同，但用意相當，也在幫助政府防止分裂勢力，加強中央集權；直到明、清兩代，道制才開始固定成為帝國地方的主管機關，在地方發揮其影響。49 到 1906 年外官制改革決定裁廢「道. 治政大雖然在建立之初，囿於法理，省制洋政府復建道制之外，國民政府但為了翦除江西、福建等地區的中華蘇維埃政權，不設計上並無「道尹」，立制」為止，道制在中國的存在，長達千年之久。而時序進入民國(1912)，除北 (1928-1948). 50. ‧ 國. 學. 得不在 1932 年重新借助「道尹」的概念，成立了「行政督察專員」。51 此後，國府屢屢透過「行政督察專員」制度，針對中央無法控制的省分 (如雲南、四 52. 51. 52. y. sit. er. al. n. 50. 社會科學出版社，2011)，胡春惠，《民初的地方主義與聯省自治》(北京：中國社會科學出版社，2011)，翁有為，《行政督察專員區公署制研究》，58-71。周振鶴，《體國經野之道：中國行政區劃沿革》(上海：上海書店，2009)。原來，國民政府起初並無「道」級機關的設計，其原因本在依循著總理遺教(即《建國大綱》)的理念。卻又復置廢止數年的「道」機關，其原因或在於，若缺少了「道尹」的承上啟下、溝通左右，將致使一省之長，直接面對將近三、四百個鄉、鎮的龐大政務與繁瑣的行政事務，這對於以委員制為組織型態的省政府而言，不啻是巨大的負擔。為了減輕省政府的負擔，國府最終決定在各省折衷設立三到五個不等的行政督察專員區並擇地設制「行政督察公署」。是年距廢止道尹不過2年光景。國府後來亦坦承，省區過於遼闊的結果，導致政令難以傳達，增設一個單位「非無必要」，更證明了省、縣之間，中級機關存在的必要。參見中國第二歷史檔案館編，《國民黨政府政治制度檔案史料選編》(合肥：安徽教育出版社，1994)，458。翁有為，〈南京國民政府行政督察專員制度探悉〉《史學月刊》，第六期(河南；1997)，26-31。至於「道尹」與「行政督察專員」之間的關係，中國大陸學者張小穩認為，他們事實上有緊密地承襲關係。詳參張小穩，〈明清時期道的分類及其功能演變―現代行政督察專員區公署制淵源的視角〉《雲南社會科學》，第三期(昆明，2010)，135。關於行政督察專員參照道尹的推論，請參見張小穩，〈明清時期道的分類及其功能演變 ―現代行政督察專員區公署制淵源的視角〉《雲南社會科學》，第三期(昆明，2010)，135。楊維真，《從合作到決裂－論龍雲與中央的關係（1927-1949）》（臺北：國史館，2000）。. io. 49. Nat. 48. 在許多省份皆有傑出之表現。而令人意外的. ‧. 川、廣西)進行區域整合與監控，. Ch. engchi. i n U. v.

(28) ．20．. ．謝志輝．. 是，中共建國初期(1949-1952)也保留了「行政督察專員」制， 53 用以清除「國民黨特務」與建立衛生體系，在建國初期了發揮重要的穩定功能。北洋政府的「復道」的原因，可以從幾個因素切入進行討論。一、辛亥革命之後，中央號令不行，各省自行其是，中央為求行政統一，乃有廢省之意，然廢省不得，退而求其次，透過復設道官，以代監臨；二、袁世凱就任大總統之後，對各省與中央之間的對抗，深惡痛絕，在先後取消省議會與都. 治政大中國國土廣漠，省、縣之間，距離過遠，偏遠之地吏治難以監察，民情難以立週知，需要一貫串省、縣之機關，上代中央之監察，下督各縣之統治。四、. 督府之後，省級機關虛化，需要一統籌、監察各縣之機關，維持官箴。三、. ‧ 國. 學. 袁世凱本人依其政治經驗，對省、縣二級制遽難信任，自然傾向增設一道制機關，以安其心。 54. ‧. 從中國歷史來看，一個介於省與縣之間的中級機關，似乎是歷代政府無法避免的必要之惡。但這個必要之惡具體而言是什麼?目前似乎尚未有細部. sit. n. al. 54. 「道台」圖系表 (圖一). Ch. engchi. er. io. 53. y. Nat. 的研究，這都是促使本文深入討論的主要原因。. i n U. v. 該制度在建立公共衛生、消除鼠疫上起到了絕大的效果。1950年，福建省接到漳州行政督察公署報告表示，該地鼠疫已受到控制，公共衛生系統亦已初立，民眾之衛生已得到保障。福建省政府，《福建政報》，第七期，(漳州：1950)。黃遠生，〈蛛絲馬跡之省制案〉《黃遠生遺著》，275-284。.

(29) ．21．. 北洋政府的「道制」研究. 道台 ↙↘ 有轄區 ↙ 如兵備、分巡. 無轄區 ↘. 如管屯、提學、驛傳、糧道、河道、海關. 治 ↘ 政大大部帶有武力性質大部為非關軍事業務性質立 ↙. ‧. ‧ 國. 學. 按李國祈，〈明清兩代地方行政制度中道的功能及其演變〉一文的整理。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(30) ．22．. ．謝志輝．. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 第⼆章「國家形態」之爭：以「改省為.

(31) ．23．. 北洋政府的「道制」研究. 道」的形成為焦點. ⼀、序論. 立. 政治大. 「道官制」(1912 年之討論稱為：「觀察使」或「巡閱使」)系泛指施行 1913 年 1. ‧ 國. 學. 月 8 日，結束於 1928 年 3 月的地方制度(法制上的廢止要直到 1930 年 2 月)。1913 年北洋政府透過總統教令的授權，不顧地方反對而建立了類似清代的「巡道」 (即古稱：「道台」、「道員」、「觀察」、「巡察」等)，55 這套制度在當時的時空上. ‧. 來看，無疑在試圖破壞辛亥革命以來都督專政的現狀。 56 其時，政府才剛解. sit. 叢生。大有「以省為國」之勢， 57 其時《東方雜誌》稱：. y. Nat. 決北遷問題，一切行政尚未進入軌道，而各省與中央之間，聯繫不易而齟齬. al. er. io. 新建之民國，固如何燦爛而莊嚴也，然一察其內容，則渙散扞格之狀，. n. v i n Ch 內地，推埋剽略之事，日不絕於見聞…因是建國已半數，而四民失業 engchi U 如故，金融窒滯如故，人心恐慌如故，同一國而各省自為政，同一省莫可方物，滿蒙離貳於北，藏番跋扈於西，邊事之日亟無論矣。即論. 55. 56. 57. 周振鶴主編，傅祥林、鄭寶恒著，《中國行政區劃通史‧中華民國卷》(上海：復旦大學出版社，2007)，35-36、44-46。對北洋政府而言，既有「削藩」的意義，又有加強中央集權的意思，可謂兩全其美。然而，當時的北洋政府對於「道官制」應該要以什麼型態，用什麼概念並以之成為法令，並非十分清楚。蓋當時，在革命浪潮之下，許多省份為避免清廷武力催殘、團結省內力量，大都制定了本省的憲法或約法凝聚各方實力，湖北有《中華民國鄂州約法》、浙江與江西制定《臨時約法》、江蘇亦制定其《中華民國江蘇約法》，其中各省皆依法建制政府，設立省軍隊並冠以各省簡稱，儼然與獨立國無異。胡春惠、李道緝，〈袁世凱總統時代的中央與地方關係〉《國史上中央與地方的關係—中華民國史專題第五屆討論會》(臺北：國史館， 1999)，1-15。.

(32) ．24．. ．謝志輝．. 而各州縣自為政，莽莽神州，熟綱維是，統一者其形式，而不統一者其精神。 58 對於這樣的情勢，主張統一國家行政、建立自上而下有效制度的袁世凱與政府官僚，顯然不能夠容忍。 59 1912 年 3 月至 7 月間，為了解決「各省自為風氣」的問題，中央政府曾提出「軍民分治」，試圖將各省都督府原已統一的軍民合治，從中劃出民政，重置於中央統制之下。然而，不旋踵受到省. 治政年 7 月至 12 月，中央先必將在「省制問題」上，作制度上的改變。 1912大立後命令法制局起草三個設計觀念各自不同的省官制草案，試圖自中央的角都督之反對而作罷，嗣後中央政府了解到如欲根本解決外重內輕的問題，勢 60. ‧ 國. 學. 度，調和過去「外重內輕」的政治問題。 61 惟，三次省官制草案皆因牽涉事務過廣、更動幅度過大，而遭南中各省都督反對，1912 年 11 月底，省官制. ‧. 的第三次撤回，無疑宣示了中央政府企圖透過法制的手段，掌握省最高權力的行動已經失敗。最終，走向「改省為道」的路徑。 62. sit. y. Nat. 揆諸中央政府三易省官制草案的原因，無非是中央試圖在與地方的權力. io. 59. 60. 61 62. al. n. 58. er. 天秤之間，尋找一個可以容受的平衡點；然而受限於體制的規定與各省種種. i n U. v. 沙曾詒，〈論中國今日急待解決之三大問題〉《東方雜誌》，第九卷第三號，(上海，1912 年9月)，8-9。自 1912 年 3 月以來，袁世凱政府便開始致力於行政統一的工作與行動，意圖使中國成為一個擁有高行政效率之政府。然而，中華民國自各省獨立之後的聯合政府脫穎而出，其本質上無異聯邦政府，為了重建中央權威，明確中央與地方之間的優位性。致使政府與地方都督之間衝突不斷，其爭點往往在中央堅持其地位之優越性不容置疑，而省則沿襲辛亥以來已獨立之制度，對中央抱持否定的態度，而強調自治的優位性。當時的國務院便針對應該如何縮小地方政府之影響，又能避免一方諸侯之反彈，進行不同程度議題的討論。冀滿紅、張遠剛，〈民國初年地方行政制度的調整〉《歷史教學》，總623期(北京：2011)， 14-16。黃遠生，〈蛛絲馬跡之省制案〉《黃遠生遺著》，卷一(臺北：文星出版社，1962)，275-284。這也是為什麼「省官制第一案」(1912.7)之中，本無「道制」的設計，而「道官制」忽然成為「省官制第二案」(1912.9)底下重要的一級的原因所在，以「道」替「省」，透過設「道」，去「弱省」、「虛省」顯然是北洋政府提倡道制的主要原因之一。沈同芳也認為，「道制」只是政府革去省級的手段，其用意在「革省之名詞，而為道」使全國皆隸於中央，以使各地「上以直接於中央」而政府可以「下以統轄各縣」，「質言之……升道如省」意在消滅省力於無形。. Ch. engchi.

(33) ．25．. 北洋政府的「道制」研究. 對抗的現實，中央政府一直無法在體制內達到其統一國家行政的意旨。1912 年 12 月底的中央政府決定將不再尋求體制內方式解決，而毅然決然頒布「劃一令」，統一全國行政，自此開始了運作長達 17 年(1913-1930)的道官制。. ⼆、清末⺠初的「廢省」與「改省為道」的討論. 政治大. 民初的「改省為道」，並非偶然。清末以來，在部分知識分子之間便有為提升行政效率，而取消省行政區的言論，是謂：「廢省論」。然而，取消省. 立. 之後，究應該以什麼政治形態統治偌大的中國，知識分子之間對此，則無一. ‧ 國. 學. 定見。1904 年，江北分省問題引起了軒然大波， 63 這是中國頭一次針對縮小省區的政治討論，而隨著 1906 年清政府宣布改革「外官制」，知識分子遂逐漸抒發己見， 64 而「廢省」言論在當時《國風報》、《大公報》、《申報》、《東. ‧. 方雜誌》、《時報》、《地學雜誌》等報刊亦屢見不鮮，65 這些都提供了民國「改. y. Nat. 省為道」的思想資源，然而當時清政府並未能付諸施行，而要直到民元之際，. n. er. io. al. 63 64. sit. 「改省為道」論才受到中央政府的重視。 66. Ch. engchi. i n U. v. 張謇，〈徐州應建行省議〉，收入《張謇全集》(上海：上海辭書，2012)。唐文權等編，戴季陶著，《戴季陶集(1909-1920)》(武漢：華中師範大學出版社，1990)， 228-233、365。. 65 66. 關於清末的「廢省」或「改省」論，請參見張文範編，《中國省制》，131-154。清末民初「廢省論」的提出，其初衷在於針對當時中國政府在官制設計上「內外相維」的弊病進行的診斷。清末以來，「省區」過大與督撫的權力過重，被認為是現代化國家的一大障礙，他們當中，有些人認為中國之地方過大本不適合作為統一國家，因此主張地方分權之聯邦主義。有者，則認為省制過大實屬中央政府行政之障礙，唯有縮小省的規模，否則不利國家。上述兩派，各擁其眾，在民國初年的政體論爭當中相持不下。然而不管怎麼樣，不可否認的是，在民初「廢省議」帶給了當時都督極大的壓力，而「廢省有益國家論」也時常提供中央政府干涉地方行政的正當性，每當中央與地方因權力問題相爭不下時，處於較優越地位的中央政府往往即以「改省為道」等廢省理由，用以威脅地方就範，而當時的地方在法理上亦往往陷入被動，必須被動的應付中央。關曉紅，《從幕府到職官：清季外官制的轉型與困擾》(北京：三聯書店，2014)。.