人力低度運用的定義與範疇

一、人力低度運用的定義

許多開發中國家的失業率比先進國家來得低，開發中國家較低的國民所得或 生產力明顯地並非源自於大量的「失業」，而是大量的「低度就業³」，所造成的。

低度就業可能以各種不同的形式表現出來。一般而言，低度就業可分為兩大 類，一類為「可見的低度就業」（visible underemployment），係指那些工作時 間少於全職工時，但希望增加工作時數者；另一類為「不可見的低度就業」

（invisible underemployment），包括全職或半職工作但所得偏低或教育與職業 不相稱的工作者。雖然勞動力統計資料經常被當作衡量勞動市場經濟狀況與勞動 人口社會狀況之指標，但由這些統計資料所計算的勞動力參與率與失業率，往往 無法充分地反映出整個勞動市場的實際狀況（Hauser,1974, 1977; Sullivan,1978;

Clogg,1979; Clogg & Sullivan,1983），更容易忽略了許多邊緣地帶的工作者或 是所謂的邊際工作者（marginal worker），這些就業者通被歸類為勞動參與人 口，因而不像失業人口般受到重大關注，然而這群勞動人口所面臨的低工資、低 工時以及教育職業不相稱的問題，反映出整個社會的勞動力並未充分地運用，整 個經濟體系的生產力尚未極大化。

基於開發中國家對於整體人力低度運用衡量的迫切性與彌補傳統勞動力統 計的缺點，Hauser 應國際勞工組織（ILO）之邀，於 1974 年提出了一套測度人 力低度運用（包括可見與不可見的低度就業）的架構，也就是人力運用架構（labor utilization framework; LUF）之觀念，來有系統地量測勞力運用的情形，尤其是 針對失業以外的人力低度運用或低度就業的現象，有了明確的定義與分類的基礎

（謝雨生, 1990）。

3此處所指「人力低度運用」與本文其他地方所提到的「低度就業」（underemployment）同義。

Hauser 建議以人力資源調查資料為基礎，再輔以附帶調查之教育與職訓、

所得收入等資料，即可測量人力低度運用的情況。根據Hauser 的分類，整個勞 動力可區分為「已適當運用」（utilized adequately）與「未適當運用」（utilized inadequately）兩部分，而「未適當運用」則包括失業者、就業中但因工作時數 不足而希望增加者、所得偏低者、以及教育與職業不相稱者之低度運用等四項。

這樣的人力測度架構顯然比依據人力資源調查資料而僅分為「就業」與「失業」

兩項來得更加明確，而且能提供更多的人力運用資訊，來探知開發中國家人力低 度運用的癥結所在。

Hauser（1974）所提的測度方法，係將勞動力分為已適當運用者與未適當 運用者兩大類別。所謂未適當運用者，包括了失業者，以及就業者中工作時數不 足，所得偏低、教育與職業不相稱等四種低度運用情況。其中工作時數不足之低 度運用，是指工作時數低於正常情形⁴，而希望增加工作時數者；所得偏低之低 度運用，係指工作時數已足夠，但所得卻偏低者⁵；教育與職業不相稱者，乃是 指具有較高教育程度，而擔任較低職位之工作者，至於低教育程度擔任高職位之 工作者，則不包括在內（顏敏娟、葉秀珍, 1997）。

再者，Clogg 與 Sullivan（1983）所發展的「人力運用架構」則包括了六項 組成要素：次級失業（subunemployment）⁶者、失業者、非志願性部分工時工 作者、低所得工作者、教育與職業不相稱者、以及適當就業（adequate

employment）者。根據 Clogg 與 Sullivan 的定義，怯志工作者係指目前有就業 意願，但是長期找不到工作而放棄尋求工作的適齡工作人口；目前沒有工作，但 是正在尋找工作，或已經找到工作正等待工作開始的適齡工作人口則屬於失業 者；希望能有全日性工作，卻始終找不到，找好屈就於部分時間工作的人，則為

4 Hauser（1974）認為各個國家可依其需要自訂工時不足的標準，Clogg and Sullivan（1983）

的研究是以美國人口普查局所訂定一週35 小時為標準，我國主計處目前以一週 40 小時為標準。

5 主計處判別標準係將就業者按性別、教育程度及受雇與否分為三十六組，以各組所得中位數金 額之半數為截略點，低於截略點者，即屬所得偏低之低度運用者。惟當截略點低於基本工資時，

部分工時工作者仍以原截略點為標準，但全時工作者則改以基本工資為截略點。

6 此處的次級失業等同於怯志工作者（discouraged worker）及放棄任何工作找尋活動的失業者。

非志願性部分工時工作者；如果工作為全職工作，但是其在勞動市場工作所得（不 包括其他移轉性支付與福利津貼）卻低於其個人及家庭特徵相當一點二五倍的貧 窮線（poverty threshold）之就業者，則為低所得工作者；當就業者的教育程度 高於其同職業勞工的平均教育程度甚多，則是屬於教育與職業不相稱的工作者。

在美國，教育與職業不相稱的量測比較偏重過度教育（overeducation）的意義。

而其餘不屬於前述六類之任一類的就業者，則為人力充分運用者。值得注意的 是，這六項組成要素彼此之間存有一互斥的位階次序（hierarchy）；換言之，

這六項組成要素當中，次級失業其人力為未適當運用之程度最嚴重，而教育與職 業不相稱之未適當運用的情形最輕微。而所謂互斥位階之關係是指一個人若同時 落入低工資與教育職業不相稱之處境，則以較嚴重之低工資判定其為人力低度運 用之所屬類別。此外，不屬於前述五種低度就業情形者才能被判定為適當就業 者。因此，在「人力運用架構」中，適當就業的定義並未正面界定，而是採用以 上皆非的排除法來界定。由此位階次序可看出教育與職業不相稱乃是屬於最接近 適當就業狀態的一種低度就業形式。

Hauser 提出人力低度運用測度方法後，我國經建會於民國六十六年起運用 行政院主計處「台灣地區人力運用調查」的基本資料，配合原來的人力資源調查 資料，每年提出「台灣地區勞動力低度運用之分析」報告，該調查與分析報告分 由行政院主計處與經建會聯合負責辦理（劉鶯釧、黃聰智, 1990），自民國八十 五年起，人力運用調查之調查分析工作全部由行政院主計處負責。

二、我國人力低度運用衡量方法的範疇

現本研究根據上述討論來針對Hauser 所提出的三種人力低度運用衡量方法 的範疇來加以探討，如下所列：

（一）工作時數不足的低度運用

台灣地區人力低度運用（包括可見的與不可見的低度就業）之統計測度，雖 以Hauser 所提之測度觀念為依據，但其觀念亦僅屬大原則性的，實際的衡量標 準仍須立基於對現實狀況的了解，以研訂出合理的尺度來。就業者之低度運用情 形中，第一類為可見的低度就業，即「工作時數不足而願意增加者」，其係以每 週工作時數為判定標準。民國六十六年開始之人力低度運用統計，是以每週三十 六小時為工作時數不足者的截略點，凡每週工作少於此數而希望增加者即屬之。

民國六十七年起，人力資源調查即將全職工作者之定義修正為每週工作滿四十小 時者，而工時不足之低度運用標準乃隨之修正為四十小時，迄今則一直維持此一 判定標準。

此外，隨著時代的進步，勞工的休閒生活日漸受到重視，縮短工時已為未 來發展的趨勢。我國法定工時自2001 年起改為每二週 84 小時，韓國法定工時 自1989 年起為每週 44 小時，新加坡自 1990 年起每週 44 小時，日本自 1988 年起，每週40 小時，美國自 1940 年起為每週 40 小時（行政院勞工委員會統計 處，2004）。

圖2-2 各國非農業員工平均每年工時

0 500 1000 1500 2000 2500 3000

中 華 民 國 韓 國 新 加 坡 香 港 日 本 美 國 英 國

(小 時 )

1991年 1996年 2001年

我國與日本實際工時當月計算，2002 年我國非農業員工平均每月工時為

2000 年 34.5 1794.0 … … … … 37.9 1970.8 39.7 2064.4 2001 年 34.2 1778.4 … … … … 37.8 1965.6 39.8 2069.6

2002 年 34.2 1778.4 … … … … … … … …

資料來源：我國--行政院主計處「薪資與生產力統計月報」，韓國--官方網站(http;//www.nso.gov.kr/eng/), 日本--日本統計月報〈依據勞動省「每月勤勞統計調查月報」〉,新加坡--Yearbook of manpower Statistics, 美 國—Employment&Earnings, 其他--ILO, Yearbook of Labour Statistics.。

附 註：(1)本表年工時係以右列公式推算，年工時＝月工時×12＝週工時×52。

(2)新加坡含農業、漁業、礦業及土石採取業。

(3)日本以 30 人以上之事業單位為調查對象。

(4)英國為每年四月資料，不含北愛爾蘭，按成人全時工資率計列，含加班工時。

（二）所得偏低之低度運用

本項係指工作時間雖已適當運用，但所得偏低者，而所得偏低的衡量要件乃 在於所得截略點的制訂，這也是該項測度令人最感困擾之處。在Hauser 的觀念 裡，這個截略點類似於「貧窮線」的一個低所得水準；他曾建議將就業者的所得 按高低分為數個等級，而將最低的那一個等級列為所得偏低者。而我國則進一步 考慮到勞動力的異質性，將就業者之性別（分為男女兩組）、教育程度（分為九 組）、及受雇與否（分為兩組）等特性分為三十六組，再將各組平均所得金額的 中位數的二分之一為截略點。基於基本工資之考量，自民國六十九年起，當截略 點低於基本工資時，全職工作者乃改以基本工資為判定標準，部分工時工作者則 仍以原截略點為標準。

但是為何要依性別、教育程度及從業身份等三個變數進行同質分組的計算 呢？這是因為個人的生產力本就因其屬性（如性別、年齡、教育程度）之不同而 有所差別，而個人所獲得之工資水準的高低除了受個人屬性影響外，尚且受到不 同工作特性（如風險）及環境（如都市化程度）等因素所影響。因此，如欲以工 資水準作為測度個人目前的生產力是否已充分運用的標準時，就必須在「同質」

但是為何要依性別、教育程度及從業身份等三個變數進行同質分組的計算 呢？這是因為個人的生產力本就因其屬性（如性別、年齡、教育程度）之不同而 有所差別，而個人所獲得之工資水準的高低除了受個人屬性影響外，尚且受到不 同工作特性（如風險）及環境（如都市化程度）等因素所影響。因此，如欲以工 資水準作為測度個人目前的生產力是否已充分運用的標準時，就必須在「同質」