編碼：RES-93-01
人力低度運用衡量方法之研究
行政院主計處委託研究
受委託單位：國立中山大學
計劃主持人：蔡憲唐 教授
共同主持人：韋伯韜 教授
行 政 院 主 計 處 編 印
中華民國九十三年十一月
RES-93-01
人
力
低
度
運
用
衡
量
方
法
之
研
究
行
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計
處
人力低度運用衡量方法之研究
行政院主計處委託研究
受委託單位：國立中山大學
計劃主持人：蔡憲唐 教授
共同主持人：韋伯韜 教授
行 政 院 主 計 處 編 印
中華民國九十三年十一月
摘
要
傳統上對於人力運用情形主要的關注焦點大多放在整體勞動參與率與失業人口 比率的高低及其趨勢變化，但是在勞動市場中，勞動力人口除了處於適度就業與未 就業的兩種情形之外，還存在著人力低度運用的現象。舉凡失業、工作時數不足、 所得偏低、以及個人所從事的職業與其教育程度不相稱等都包括在低度運用的範疇 內。近年來隨著科技變遷、臺灣產業結構的持續轉型、勞基法工時的縮減、以及高 等教育的快速擴張，人力低度運用的問題逐漸受到重視，但目前行政院主計處所使 用的測度人力低度運用的判別標準自1993 年以來都未曾更新，已不能真實測度出 今日的人力低度運用現象，其衡量標準需重新加以修訂。 因此，本研究蒐集比較世界各國（含台灣）的衡量人力低度運用之方法，並根 據國際勞工組織於1998 年所制定的低度運用衡量方法之指導方針，來分析我國人 力低度運用衡量方法的優缺點，及探討其隨環境變遷之適應調整情形。例如依歷年 來我國全職工作平均每週工時資料及勞基法對每週工作總時數的規定，來檢討目前 標準工時之設定是否妥當；並釐清國內所得偏低內涵，來檢討目前所得偏低者之測 度方法；再分析教育程度及職業別之變化，以研究妥適之衡量方法以測度當前教育 與職業不相稱之指標。本研究並以「層級分析法」來訪問政府相關部會官員與學術 界對此一問題有深入研究學者之意見，以確立人力低度運用衡量方法之架構及原 則，並提出「工資率偏低」為最優先，「工時不足35 小時」次之，「教育與職業不 相稱」又次之的判別優先順序及衡量方法。 本研究並追溯歷史資料，以新衡量方法得到新的測度值，並與現行方法得到的 數值做一比較。以期在符合國際衡量定義下，對有關單位提出人力低度運用衡量方 法的相關改進建議，讓新衡量方法能更客觀、精確反映我國人力低度運用情形，以 作為政府研訂人力運用、教育規劃及就業服務等相關政策之參考。 關鍵字：人力低度運用、工時不足、所得偏低、教育與職業不相稱、層級分析法目 錄
摘 要 目 錄 表目錄 圖目錄 第一章 緒論……….………….1 第一節 研究背景……….………….1 第二節 研究目的……….………….3 第三節 研究流程與進度……….………….5 第二章 文獻探討……….………….8 第一節 失業的定義與分類……….………….8 第二節 人力低度運用的定義與範疇……….…………12 第三節 人力低度運用現象的本質、起因、與造成的影響………….………21 第四節 國外人力低度運用衡量方法與相關實證研究……….……....35 第五節 國內人力低度運用衡量方法的缺失與相關實證研究……….……....69 第三章 研究設計……….…………79 第一節 現行人力低度運用衡量方法的定義、計算方式及優缺點…….……79 第二節 層級分析法（AHP）……….………83 第三節 建立層級架構……….………90 第四節 AHP 問題設計與回收……….………...92 第四章 人力低度運用衡量方法之決策分析……….………94 第一節 受訪者基本資料與衡量權重訂定……….94 第二節 層級一致性檢定及衡量方法之評選分析……… 96 第三節 新衡量方法與現行衡量方法之比較分析………...…103 第五章 結論與建議…..……….………...…….119 第一節 結論……….….…….119 第二節 建議………...………122 參考文獻………..…...….……...124 附錄一 AHP 專家訪談問卷………..…….……..142 附錄二 主計處現行人力低度運用「教育與職業不相稱」之判別標準…….…..152表目錄
表1-1 研究進度表………..………7 表2-1 非農業員工工時………..………..16 表2-2 就業者勞動力未適當運用之情形………19 表2-3 我國現行人力低度運用衡量方法之定義與判別標準..………..21 表2-4 歐盟會員國的低度就業百分比（1999 年夏季至 2000 年春季）………...45 表2-5 台灣地區歷年教育程度別失業率………49 表2-6 最低生活費用標準………72 表2-7 十五歲以上民間人口教育程度結構………74 表2-8 大專院校一就讀類別學生人數………74 表2-9 歷年大專在學學生數………75 表3-1 現行人力低度運用衡量方法之定義、計算方式與優缺點………....…79 表3-2 人力低度運用替代衡量方法之定義、計算方式與優缺點………81 表3-3 AHP 評估尺度的意義與說明………...86 表3-4 階數 n 及其相對的隨機指標 R.I.值……….89 表3-5 問卷發放、回收數及回收率統計表……….……...93 表4-1 政府單位受訪者之基本資料統計……….…95 表4-2 學術界受訪者之基本資料統計……….95 表4-3 人力低度運用衡量方法 AHP 決策準則分析表………..97 表4-4 「工時不足」之 AHP 決策準則分析表………...98 表4-5 「所得偏低」之 AHP 決策準則分析表………..99 表4-6 「教育與職業不相稱」之 AHP 決策準則分析表………100 表4-7 人力低度運用衡量方法各構面與方案之綜合有效權重表………..101 表4-8 工資率偏低截略點－2003 年………103 表4-9 教育程度與教育年數對應表………..105 表4-10 不同職業別之教育與職業不相稱占整體就業者比率－2003 年…………106 表4-11 人力低度運用新衡量方法與現行衡量方法之比較－2003 年……….107 表4-12 工資率偏低截略點－1998 年………..…………..109 表4-13 不同職業別之教育與職業不相稱占整體就業者比率－1998 年………….111 表4-14 人力低度運用新衡量方法與現行衡量方法之比較－1998 年……….112 表4-15 工資率偏低截略點－1993 年………..………..114 表4-16 不同職業別之教育與職業不相稱占整體就業者比率－1993 年………….116 表4-17 人力低度運用新衡量方法與現行衡量方法之比較－1993 年……….117 表5-1 以新方法衡量 1993、1998 及 2003 年之人力低度運用現象……….121圖目錄
圖1-1 研究流程圖………..6 圖2-1 勞動力之分類………..8 圖2-2 各國非農業員工平均每年工時………15 圖2-3 人力低度運用現象的前提與造成的影響………35 圖2-4 與時間相關的低度就業………44 圖2-5 香港的失業率及低度就業率……….46 圖2-6 台灣地區教育程度別失業率………49 圖3-1 AHP 層級結構圖………...85 圖3-2 台灣地區人力低度運用衡量方法層級架構圖………91 圖4-1 不同教育程度就學年數表………..…102 圖4-2 本研究建議之人力低度運用衡量方法………..102第一章
緒論
第一節
研究背景
近年來隨著科技變遷與臺灣產業結構的持續轉型，以及高等教育的快速 擴張，教育與職業不相稱此一類的低度就業問題逐漸受到重視，在勞動市場 中，勞動力人口除了處於適度就業（adequate employment）與未就業兩種 情形外，還有可能落入兩者之間，即所謂的低度就業（underemployment） 狀態。舉凡失業、工作時數不足、所得偏低以及個人所從事的職業與其教育 程度不相稱等都包括在低度就業的範疇內（Hauser, 1974; 1977）。傳統上 對於人力運用情形主要的關注焦點大多放在整體勞動參與率與失業人口比 率的高低及其趨勢變化，低度就業人口比率的變化反而較少受到關注。 對一個國家的生產力而言，人力未充分運用（即低度就業）的比例愈高， 對其經濟發展愈不利，因此低度就業是必須克服的問題。就不同低度就業類 型之成因來研究，失業屬於立即可見性的問題，且對社會整體及個人的經濟 狀況影響顯著，因此引發最多的政策關切與研究興趣；低工時與低所得雖然 也是經濟性因素所造成，但是由於牽涉到個人的人力資本投資以及勞動市場 的勞動供需問題，而且與景氣榮枯有關，一方面是因為其屬於「隱藏性」低 度就業，可見性不高，且是所有低度就業類別中，最接近適足就業水準者； 對整體經濟的影響也未若失業問題般立即而顯著；另一方面則是因為教育與 職業不相稱的問題牽涉到全民教育水準的提高，以及科技轉型所帶來的產業 與職業結構之轉變，當這兩者的變動趨勢無法一致，甚至產生相當大的落差 時，探究教育與職業兩者的配合情形才有其意義（顏敏娟、葉秀珍, 1997）。 此外，關於失業率1的定義，現在廣為各國所使用的是國際勞工組織（ILO） 1依據國際勞工組織（International Labor Organization ; 簡稱為 ILO）的指導方針，將「失 業者」定義為“超過一定年齡卻沒有工作、隨時可以工作、且正積極地尋找工作的人”。正因為 這定義較為寬鬆，各個國家對於“超過一定年齡”、“隨時可以工作”、及“正積極地尋找工作” 的解釋各不相同。譬如我國自民國七十五年八月起，對於失業人口之定義，為避免混淆不清，且 便於國際比較，故參採國際勞工組織（ILO）之規定，與先進國家所公布之失業率定義相同，即 凡在資料標準週內，年滿十五歲，同時具有（1）無工作；（2）隨時可以工作；（3）正在尋找工
勞動力調查2（labor force survey）所採用的定義。我國行政院主計處的「人力 資源調查」也是採用此種定義，其定義嚴格，計算失業人口時，人力資源調查的 資料係建立在特定的參考期間內（通常為一週，稱為資料標準週）之活動。以台 灣的人力資源調查為例，若受訪者在受訪時的前一週（即標準週），其主要的行 為若是「無工作在找工作或已找工作在等待結果」，則計為失業者；若為「想工 作而未去找工作」則並不算失業。當前我國研究者所用來衡量勞動市場失業狀態 的失業統計指標，雖然在失業的定義及表達上，相當的嚴格，但是失業統計在表 達人力運用方面，卻顯現出不足之處，例如在開發中國家內，由於缺乏完善的失 業保險制度，倘若沒有工作，立即遭受到無法生存的壓力，因此，有許多勞動力 勉為其難的隨意就業，以待找到更好的工作再伺機轉業或增加工作。在此嚴格的 定義下，並不再是失業，不過可能仍屬於隱藏性失業（disguised unemployment）。隱藏性失業乃是指人力資源的閒置，如一個部門只需5個人 力即可，現在卻有7個人力，但生產力不變，這多出的兩個人就屬於隱藏性失業， 這是一種看不見的失業（徐育珠、黃仁德，1979）。 換句話說，剛進入勞動市場的人，有些人是很快地先找到第一份工作，然後 再以騎驢找馬的心態，繼續找尋較理想的工作。但有些人是一定要找到滿意的工 作才會接受，這特別可能是受過高等教育者。因此，一直找不到工作的人就被列 作或等待工作結果等三項條件者，謂之失業人口。再者，美國（US）與歐盟（EU）對於「失業 者」的定義就與國際勞工組織的指導方針有些許的不同，如下列四點所示（Capdevielle & Sherwood, 2002）： 1. 與美國的定義不同，歐盟將每週 15 小時以下的無償家庭工作者、職業軍人、及 15 歲 人口列入勞動力的計算中。 2. 與美國的定義不同，歐盟的失業人口包括消極的工作尋求者、目前正在等待新工作的 開始通知前四週並沒有找工作的人、與在調查期間無法隨時可以工作者在內。 3. 與美國的定義不同，歐盟的失業者排除了被臨時解雇的人。 4. 甚至在歐盟的會員國內，都對國際勞工組織的指導方針有不同的解釋，而製作出各自 官方的失業率資料。 2基本上，勞動力調查係以特定期間內（通常為一週，稱為「資料準備週」）的活動（activity）（包 括工作或尋找工作的行為）為測度的準則。
為失業，無法忍受失業過久，暫時屈就於不滿意的工作，雖然不再失業，卻容易 形成隱藏性失業或高教低就。譬如說有些人因為找不到合適的工作，而暫時以擺 地攤或做家教等低就工作以賺取些零用錢，但他並不覺得自己是有正式職業，在 人力資源調查中此類的人就會被列為就業人口，而非失業人口。 近年來政府花教育上的投資不斷地增加，在教育經費支出方面，從1980 到 1990 年這十年間，高級教育經費的成長幅度則達到 267.83％（中華民國教育統 計，1996）。其結果是勞動力人口的教育程度明顯提高，尤其是大專以上的高等 人力更是迅速膨脹，超出了勞動市場所能吸納的高等人力需求量，結果除了造成 近年來所謂「高學歷，高失業率」的現象之外，也迫使許多工作者進入不符合其 本身教育程度與所學背景的職業。 行政院主計處的人力資源調查將失業者定義為想工作且有尋職行為的勞動 者而言，因此，它所衡量的也只侷限這個範圍的勞動者而已，相較於這些完全未 運用的勞動者而言，低度運用（underutilized）的勞動力其中包括隱藏性失業與 高教低就，顯然已被失業統計所忽略，因此如何以更精確的衡量方法來量測我國 實際的人力低度運用的情形，也就是本研究所要探討的主題。
第二節
研究目的
我國人力低度運用的衡量方法係以行政院主計處人力運用調查的資料為基 礎，但是隨著近年來我國高等教育快速的擴張及普及，目前所使用的測度教育與 職業不相稱之衡量指標，其衡量標準需加以研究修訂，例如農場經理及管理員、 農場場主和農耕畜牧工作者，只有高農、農專和大學農學院科系畢業的就業者才 是教育與職業相稱，其餘專科或大學非農學科系畢業的工作者，將被歸類為教育 與職業不相稱者，因此，現行教育與職業不相稱的判別標準似乎有不少值得爭議 之處。此外，按性別、教育程度、及受雇與否等就業特徵來設定所得偏低之截略 點，基本上至少有性別歧視的嫌疑（謝雨生, 1990）。再者，隨部分工時及週休二日之趨勢發展，工時不足的判定標準亦有研議之處，故本計畫擬重新研訂人力 低度運用之衡量標準，改進調查問項及方法，並追溯調整歷史數列，以期研訂更 精確衡量統計方法，來反映當前人力低度運用情形。再者，隨著科技的變遷與產 業結構轉型，社會性低度就業，即教育與職業不相稱占勞動力人口比例已有逐漸 超越經濟性低度就業如低所得、低工時的趨勢，根據Wang（1996）對台灣勞動 力運用情形所做的研究顯示，從1978 到 1994 年之間，台灣整體的勞動力適當 運用比率從1978 年的 86.1%降至 1994 年的 78.6%，其中主要原因是由社會性 低度就業所引起，即教育與職業不相稱的比率由3.9%提高至 13.1%。再者，過 去國內單獨針對低度就業衡量方法所做的研究十分有限，大部分研究多停留在描 述性與實證性的分析上，對於其成因並未有深入的探討，同時也缺乏理論分析架 構上的舖陳。因此，本研究所擬定的研究目的如下： 一、蒐集比較世界各國（含台灣）衡量人力低度運用之情形與方法，並探討其環 境變遷之適應調整情形。 二、從近年來鉅視面產業結構變遷與教育擴充的角度，探討當前人力低度運用鉅 視結構起因與其造成的影響。 三、依歷年來我國全職工作平均每週工時資料及勞動基準法第三十條對於每週工 作總時數的規定，來檢討目前全職工作標準工時之設定是否妥當。 四、釐清國內所得偏低內涵，檢討目前所得偏低者之測度方法。 五、分析教育程度及職業之變化，研究妥適之衡量方法以測度當前教育與職業不 相稱之指標。 六、對有關單位提出人力低度運用衡量方法的相關建議，在符合國際衡量定義 下，改進調查問項及方法，期能更客觀、精確反映我國人力低度運用情形， 以作為政府研訂人力運用、教育規劃及就業服務等相關政策之參考。
第三節
研究流程與進度
(一) 研究流程 綜合上述研究內容背景及目的，本計畫的研究流程共有下列八個步驟: 1. 首先整理人力低度運用的相關文獻與研究 2. 歸納整理各國產官學界對於人力低度運用的衡量方法 3. 整理我國目前人力低度運用衡量方法之特性，並根據國際勞工組織 （ILO）所制定的衡量方法指導方針，來分析我國人力低度運用衡量方 法的優缺點。4. 以層級分析法（Analytic Hierarchy Process; 簡稱為 AHP）確立人力低 度運用衡量方法之架構及原則，並提出初步建議使用的衡量方法。 5. 設計問卷，以問卷調查的方式，來訪問相關政府機關人員與學術界對此 一問題有深入研究的學者。綜合政府官員及學者專家所提出關於人力低 度運用衡量方法的意見，利用統計方法分析問卷。 6. 依官員及學者的建議，改進調查問項及方法，並追溯 1993、1998、及 2003 等三個年度的歷史資料，以新的人力低度運用衡量方法，來得到 新的測度資料，並與現行方法得到的數值做一比較。 7. 提出結論與建議 此外，本計畫的流程圖如圖1-1 所示：
確立研究動機與目的 人力低度運用相關文獻回顧及衡量方法之探討 確立人力低度運用衡量方法之架構與初步建議的 衡量方法 學者專家問卷 政府相關局處問卷 以AHP 法計算權重及確定衡量方法 套用新衡量方法於台灣人力低度運用的衡量上 所得結果與現行衡量方法進行比較分析 提出結論與建議 圖1-1、研究流程圖
(二) 研究進度 本計畫研究期間預定自簽約起共計六個月。至於其各項工作項目預定實 施進度表及查核點，如表 1-1 所示： 表 1-1、研究進度表 九十三年
區分 工作項目 比 重 ( ％ ) 4 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 1.蒐集彙整相關文獻資料 10 2.研析歸納研究內容背景 5 3.釐清研究問題核心所在 5 4.蒐集世界主要國家低度就業資料 15 5.進行統計分析及歸納相關結論 23 6.訪談統計官員及撰寫研究報告 30 7.期末報告初稿完成 3 ● 8.提交期末報告 3 9.舉行期末報告審查 3 ● 10.完成研究報告修正及付印 3 累計工作進度(%) 100 20 40 55 70 85 100
第二章
文獻探討
第一節 失業的定義與分類
目前我國行政院主計處衡量勞動力及失業率的指標，是根據聯合國與國 際勞工組織（ILO）勞動力調查（labor force survey）之定義得來。按照台 灣勞動市場的分類，人力資源調查將 15 足歲以上的人口分為三類（參考圖 2-1）：勞動力、非勞動力、現役軍人及監管人口。民間勞動力是指在資料標 準週內年滿十五歲可以工作之民間人口，包括就業者與失業者。就業者是指 在資料標準週內年滿十五歲從事有酬工作者，或從事十五小時以上之無酬家 屬工作者。失業者乃是指在資料標準週內年滿十五歲同時具有下列條件者： 無工作；隨時可以工作；正在尋找工作或已找工作在等待結果。此外，尚包 括等待恢復工作者及找到職業而未開始工作亦無報酬者。非勞動力是指在資 料標準週內，年滿十五歲不屬於勞動力之民間人口，包括因就學、料理家務、 高齡、身心障礙、想工作而未找工作及其他原因等而未工作亦未找工作者。 圖2-1、勞動力之分類 未滿十五歲人口 十五歲以上人口 監管人口 武裝勞動力 （現役軍人） 民間人口 （民間）勞動力 非勞動力 就業者 失業者 臺灣地區總人口
失業率是勞動市場的重要指標之一，然而關於「失業」的定義並無一個獨一 無二清晰明確的定義。人力資源調查所衡量的失業率雖廣泛被使用，但仍有其限 制，因為它所提供的資訊無法表達出失業的全貌（王昭蓉, 2000）。對於失業者 的認定，只侷限在特定標準週內有尋職的無職勞動者，但是以前曾尋職， 但因 長期尋不著工作而灰心的怯志勞動者（discouraged workers）卻沒含括進去， 這些怯志工作者很可能和失業者一樣承受著生活的困境，他們一樣和失業者等待 被雇用，只是未在衡量標準週之內積極尋職。Ehrenberg與Smith（2003）的研 究也均反應出類似的問題。再者，失業定義運用在開發中國家有時並不適當，由 於開發中國家缺乏完善的失業保險制度，倘若沒有工作，求職者將立即遭受到無 法生存的壓力，只好勉為其難的隨意就業，卻不納入失業率的計算中（王昭蓉, 2000）。 政府有關單位（如行政院主計處，行政院經建會等）一向都是採取客觀性的 定義，年滿十五歲，在資料標準週內，能獲得有酬工作，或能獲得十五小時以上 之無酬家屬工作者，就會被列為就業而非失業，而上述擺地攤或做家教等行為， 在主計處的調查中就會被定義為就業。王昭蓉（2000）的研究提及青輔會的調 查對失業的看法雖然可能比較符合一般實際情形，但是缺乏一致的標準，容易產 生偏差；主計處的定義則較嚴格，且與國際間的定義相同，但未免令人感覺到會 造成失業人口偏低的現象。上述的說明暴露了傳統的失業和就業統計觀念有很多 缺點，尤其是應用在開發中國家，除了公開性失業（open unemployment）之外， 尚有許多隱藏性或潛在性的失業（disguised or hidden unemployment）及低度 就業（underemployment）的問題，這些隱藏性失業和人力低度運用的現象常被 有關當局有意或無意的忽視。
經濟學上通常將失業區分為摩擦性失業、循環性失業、結構性失業、及季節 性失業等四類。循環性失業（cyclical unemployment）係指因經濟景氣衰退，總 需求不足所導致的失業，其特徵就是「需求不足」，缺乏工作機會。摩擦性失業
（frictional unemployment）係指勞動者變換或找尋工作之際所導致的失業，也 就是指在現有市場條件下，可以找到工作而尚未找到者，摩擦性失業者最主要的 特徵就是這些人是在「工作之間」（between jobs）。由於工作機會訊息與勞工 流動性的不完全，因此導致人們在變換或找尋工作的過程發生暫時性的失業。這 一摩擦性失業因為具有短期和過度的特性，又被稱為是週轉性失業（turnover unemployment），乃係自由市場經濟運作所無法避免的結果，是求職者與工作 空缺無法匹配而導致的失業（黃仁德, 1993；張清溪等人, 2000）。 結構性失業（structural unemployment）是因為經濟結構或生產技術變動太 快，勞動者的技能失去市場需要所引起的一種失業，主要原因是產業結構的轉變 或區域發展的消長，導致求才與求職之間「不能配合」的失業。例如，1970年 代，我國以紡織品為出口之大宗；到了1980年代以後，電子與資訊產業取代了 紡織業的地位，成為最主要的出口產業。在這種劇烈的產業結構轉變中，從逐漸 沒落的產業所流出來的勞工，需要花上一點時間，或是接受新的職業訓練之後， 才能再找到理想的工作。然而要截然地劃分結構性失業與摩擦性失業並不容易， 不過兩者的差別主要在於結構性失業較摩擦性失業期限為長，失業者往往需要經 過轉業訓練才能再找到工作（黃仁德, 1993；張清溪等人, 2000）。 季節性失業（seasonal unemployment）是生產活動季節性變動所導致的失 業。由於農業生產的季節性相當明顯，因此對於以農業為主的經濟社會，農閒的 季節性所導致的失業相當顯著（黃仁德, 1993；張清溪等人, 2000）。另外Edward 與Todaro（1974）提出「教育性失業」（educated unemployment），認為許 多國家教育供給已經超過對教育人力之需要， 於是形成教育部門訓練出來的畢 業生無法被社會吸收利用。再者，政府近幾年來的各項教育改革，使教育有「大 眾化」的現象產生，在高等教育上無論是教育經費及資源投入，抑或是大專院校 數與高等教育畢業生人數等產出，均快速攀升（賴人豪, 2002）。蓋浙生（1990） 也指出高等教育擴張的結果，不能配合國家產學整體發展的需求，而只是盲目的
擴張，並將由於學生人數急速膨脹，而引起學位或文憑貶值和畢業生找不到和學 歷相稱的工作，而造成的失業問題，此種失業的問題稱為「教育性失業」。 孫志麟（1996）歸納當前高等教育人力過剩及部分科系就業困難問題，發 現主要原因有六： （一）高等教育快速擴充，畢業人數大幅成長，就業機會增幅相對較小； （二）近年來由於全球經濟不景氣，使海外留學生回國尋職人數遽增； （三）部分學生所學無法符合就業市場所需之類別與水準； （四）政府部門正實施人事減肥計畫，緊縮員額編制，減少了人才的容納量； （五）民間企業多屬中小企業，研發需求較小，所能吸納的高級人才有限； （六）國內經濟成長趨緩，就業市場調整緩慢，對高級人力之需求無法趕上近年 高等教育人力供給之增加，導致人力供需失調。 上述原因依其性質可區分為教育及非教育因素兩類，前三項與高等教育供給 的質量有關，後三項則與就業市場的結構及需求有關。顯然，現階段台灣高等教 育人力的運用，已產生「教育性失業」及「結構性失業」等問題，形成國家及個 人教育投資的浪費與損失。教育性失業也是屬於結構性失業的一種型態，最大不 同是在於上述的結構性失業較偏經濟面因素，而教育性失業則是因為涉及教育與 經濟兩個結構間沒有相配合所產生。 綜括來說，現行的失業統計在表達人力運用的狀況方面，有其缺陷之處。失 業者乃是指沒有工作、想工作且有尋職行為的勞動者而言，相較於這些被納入就 業者，而未被區分出來的未充分運用勞動者（也就是所謂的“低度運用的勞動 力”），如前述的隱藏性失業、高教低就、所得偏低、與工作時間不足者，都不 列入失業率的計算之中，而往往被大家忽略。
第二節
人力低度運用的定義與範疇
一、人力低度運用的定義 許多開發中國家的失業率比先進國家來得低，開發中國家較低的國民所得或 生產力明顯地並非源自於大量的「失業」，而是大量的「低度就業3」，所造成的。 低度就業可能以各種不同的形式表現出來。一般而言，低度就業可分為兩大 類，一類為「可見的低度就業」（visible underemployment），係指那些工作時 間少於全職工時，但希望增加工作時數者；另一類為「不可見的低度就業」 （invisible underemployment），包括全職或半職工作但所得偏低或教育與職業 不相稱的工作者。雖然勞動力統計資料經常被當作衡量勞動市場經濟狀況與勞動 人口社會狀況之指標，但由這些統計資料所計算的勞動力參與率與失業率，往往 無法充分地反映出整個勞動市場的實際狀況（Hauser,1974, 1977; Sullivan,1978; Clogg,1979; Clogg & Sullivan,1983），更容易忽略了許多邊緣地帶的工作者或 是所謂的邊際工作者（marginal worker），這些就業者通被歸類為勞動參與人 口，因而不像失業人口般受到重大關注，然而這群勞動人口所面臨的低工資、低 工時以及教育職業不相稱的問題，反映出整個社會的勞動力並未充分地運用，整 個經濟體系的生產力尚未極大化。 基於開發中國家對於整體人力低度運用衡量的迫切性與彌補傳統勞動力統 計的缺點，Hauser 應國際勞工組織（ILO）之邀，於 1974 年提出了一套測度人 力低度運用（包括可見與不可見的低度就業）的架構，也就是人力運用架構（labor utilization framework; LUF）之觀念，來有系統地量測勞力運用的情形，尤其是 針對失業以外的人力低度運用或低度就業的現象，有了明確的定義與分類的基礎 （謝雨生, 1990）。
Hauser 建議以人力資源調查資料為基礎，再輔以附帶調查之教育與職訓、 所得收入等資料，即可測量人力低度運用的情況。根據Hauser 的分類，整個勞 動力可區分為「已適當運用」（utilized adequately）與「未適當運用」（utilized inadequately）兩部分，而「未適當運用」則包括失業者、就業中但因工作時數 不足而希望增加者、所得偏低者、以及教育與職業不相稱者之低度運用等四項。 這樣的人力測度架構顯然比依據人力資源調查資料而僅分為「就業」與「失業」 兩項來得更加明確，而且能提供更多的人力運用資訊，來探知開發中國家人力低 度運用的癥結所在。 Hauser（1974）所提的測度方法，係將勞動力分為已適當運用者與未適當 運用者兩大類別。所謂未適當運用者，包括了失業者，以及就業者中工作時數不 足，所得偏低、教育與職業不相稱等四種低度運用情況。其中工作時數不足之低 度運用，是指工作時數低於正常情形4，而希望增加工作時數者；所得偏低之低 度運用，係指工作時數已足夠，但所得卻偏低者5；教育與職業不相稱者，乃是 指具有較高教育程度，而擔任較低職位之工作者，至於低教育程度擔任高職位之 工作者，則不包括在內（顏敏娟、葉秀珍, 1997）。 再者，Clogg 與 Sullivan（1983）所發展的「人力運用架構」則包括了六項 組成要素：次級失業（subunemployment）6者、失業者、非志願性部分工時工 作者、低所得工作者、教育與職業不相稱者、以及適當就業（adequate
employment）者。根據 Clogg 與 Sullivan 的定義，怯志工作者係指目前有就業 意願，但是長期找不到工作而放棄尋求工作的適齡工作人口；目前沒有工作，但 是正在尋找工作，或已經找到工作正等待工作開始的適齡工作人口則屬於失業 者；希望能有全日性工作，卻始終找不到，找好屈就於部分時間工作的人，則為
4 Hauser（1974）認為各個國家可依其需要自訂工時不足的標準，Clogg and Sullivan（1983）
的研究是以美國人口普查局所訂定一週35 小時為標準，我國主計處目前以一週 40 小時為標準。
5 主計處判別標準係將就業者按性別、教育程度及受雇與否分為三十六組，以各組所得中位數金
額之半數為截略點，低於截略點者，即屬所得偏低之低度運用者。惟當截略點低於基本工資時， 部分工時工作者仍以原截略點為標準，但全時工作者則改以基本工資為截略點。
非志願性部分工時工作者；如果工作為全職工作，但是其在勞動市場工作所得（不 包括其他移轉性支付與福利津貼）卻低於其個人及家庭特徵相當一點二五倍的貧 窮線（poverty threshold）之就業者，則為低所得工作者；當就業者的教育程度 高於其同職業勞工的平均教育程度甚多，則是屬於教育與職業不相稱的工作者。 在美國，教育與職業不相稱的量測比較偏重過度教育（overeducation）的意義。 而其餘不屬於前述六類之任一類的就業者，則為人力充分運用者。值得注意的 是，這六項組成要素彼此之間存有一互斥的位階次序（hierarchy）；換言之， 這六項組成要素當中，次級失業其人力為未適當運用之程度最嚴重，而教育與職 業不相稱之未適當運用的情形最輕微。而所謂互斥位階之關係是指一個人若同時 落入低工資與教育職業不相稱之處境，則以較嚴重之低工資判定其為人力低度運 用之所屬類別。此外，不屬於前述五種低度就業情形者才能被判定為適當就業 者。因此，在「人力運用架構」中，適當就業的定義並未正面界定，而是採用以 上皆非的排除法來界定。由此位階次序可看出教育與職業不相稱乃是屬於最接近 適當就業狀態的一種低度就業形式。 Hauser 提出人力低度運用測度方法後，我國經建會於民國六十六年起運用 行政院主計處「台灣地區人力運用調查」的基本資料，配合原來的人力資源調查 資料，每年提出「台灣地區勞動力低度運用之分析」報告，該調查與分析報告分 由行政院主計處與經建會聯合負責辦理（劉鶯釧、黃聰智, 1990），自民國八十 五年起，人力運用調查之調查分析工作全部由行政院主計處負責。 二、我國人力低度運用衡量方法的範疇 現本研究根據上述討論來針對Hauser 所提出的三種人力低度運用衡量方法 的範疇來加以探討，如下所列：
（一）工作時數不足的低度運用 台灣地區人力低度運用（包括可見的與不可見的低度就業）之統計測度，雖 以Hauser 所提之測度觀念為依據，但其觀念亦僅屬大原則性的，實際的衡量標 準仍須立基於對現實狀況的了解，以研訂出合理的尺度來。就業者之低度運用情 形中，第一類為可見的低度就業，即「工作時數不足而願意增加者」，其係以每 週工作時數為判定標準。民國六十六年開始之人力低度運用統計，是以每週三十 六小時為工作時數不足者的截略點，凡每週工作少於此數而希望增加者即屬之。 民國六十七年起，人力資源調查即將全職工作者之定義修正為每週工作滿四十小 時者，而工時不足之低度運用標準乃隨之修正為四十小時，迄今則一直維持此一 判定標準。 此外，隨著時代的進步，勞工的休閒生活日漸受到重視，縮短工時已為未 來發展的趨勢。我國法定工時自2001 年起改為每二週 84 小時，韓國法定工時 自1989 年起為每週 44 小時，新加坡自 1990 年起每週 44 小時，日本自 1988 年起，每週40 小時，美國自 1940 年起為每週 40 小時（行政院勞工委員會統計 處，2004）。 圖2-2 各國非農業員工平均每年工時 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 中 華 民 國 韓 國 新 加 坡 香 港 日 本 美 國 英 國 (小 時 ) 1991年 1996年 2001年
我國與日本實際工時當月計算，2002 年我國非農業員工平均每月工時為 181.6 小時（參考圖 2-2）、新加坡、香港等按週計時，非農業員工平均每週工 時分別為：韓國47 小時（2001 年）、新加坡 46.0 小時（2002 年）、香港 46.6 小時（2001 年）、美國 34.2 小時（2002 年）、德國 37.8 小時（2001 年）、 英國39.8 小時（2001 年），以歐美國家之工時較低（參考表 2-1），因此我國 須重新考量以40 小時作為人力低度運用的衡量標準是否能符合現況。 表 2-1 非 農 業 員 工 工 時 單位：小時 中 華 民 國 (1) 韓 國 新 加 坡 (2) 香 港 日 本 (3) 年 別 （月） 年工時 （週） 年工時 （週） 年工時 （週） 年工時 （月） 年工時 1991 年 196.7 2360.4 47.9 2490.8 46.7 2428.4 46.1 2397.2 168.0 2016.0 1992 年 196.4 2356.8 47.5 2470.0 46.6 2423.2 44.5 2314.0 164.3 1971.6 1993 年 196.1 2353.2 47.5 2470.0 46.7 2428.4 45.7 2376.4 159.4 1912.8 1994 年 196.5 2358.0 47.4 2464.8 47.0 2444.0 45.8 2381.6 158.7 1904.4 1995 年 194.4 2332.8 47.8 2485.6 47.1 2449.2 45.1 2345.2 159.1 1909.2 1996 年 193.5 2322.0 47.3 2459.6 47.2 2454.4 46.1 2397.2 159.9 1918.8 1997 年 194.1 2329.2 46.7 2428.4 47.3 2459.6 45.2 2350.4 158.3 1899.6 1998 年 190.4 2284.8 45.9 2386.8 46.8 2433.6 45.2 2350.4 156.6 1879.2 1999 年 190.4 2284.8 47.9 2490.8 46.8 2433.6 46.0 2392.0 153.5 1842.0 2000 年 190.2 2282.4 47.5 2470.0 47.0 2444.0 46.6 2423.2 154.9 1858.8 2001 年 180.6 2167.2 47.0 2444.0 46.2 2402.4 46.6 2423.2 154.0 1848.0 2002 年 181.6 2179.2 … … 46.0 2392.0 … … 153.1 1837.2 美 國 加 拿 大 法 國 德 國 英 國 (4) 年別 （週) 年工時 （週） 年工時 （週） 年工時 （週） 年工時 （週） 年工時 1991 年 34.3 1783.6 30.8 1601.6 39.0 2028.0 39.3 2043.6 39.9 2074.8 1992 年 34.4 1788.8 30.5 1586.0 39.0 2028.0 39.0 2028.0 39.9 2074.8 1993 年 34.5 1794.0 30.6 1591.2 39.0 2028.0 38.0 1976.0 39.8 2069.6 1994 年 34.7 1804.4 … … 38.9 2022.8 … … 40.1 2085.2 1995 年 34.5 1794.0 … … 38.9 2022.8 … … 40.3 2095.6 1996 年 34.4 1788.8 … … 38.9 2022.8 … … 40.2 2090.4 1997 年 34.6 1799.2 … … 38.9 2022.8 … … 40.2 2090.4 1998 年 34.6 1799.2 … … … … 37.8 1965.6 40.2 2090.4 1999 年 34.5 1794.0 … … … … 37.7 1960.4 39.9 2074.8
2000 年 34.5 1794.0 … … … … 37.9 1970.8 39.7 2064.4 2001 年 34.2 1778.4 … … … … 37.8 1965.6 39.8 2069.6 2002 年 34.2 1778.4 … … … … … … 資料來源：我國--行政院主計處「薪資與生產力統計月報」，韓國--官方網站(http;//www.nso.gov.kr/eng/),
日本--日本統計月報〈依據勞動省「每月勤勞統計調查月報」〉,新加坡--Yearbook of manpower Statistics, 美 國—Employment&Earnings, 其他--ILO, Yearbook of Labour Statistics.。
附 註：(1)本表年工時係以右列公式推算，年工時＝月工時×12＝週工時×52。 (2)新加坡含農業、漁業、礦業及土石採取業。 (3)日本以 30 人以上之事業單位為調查對象。 (4)英國為每年四月資料，不含北愛爾蘭，按成人全時工資率計列，含加班工時。 （二）所得偏低之低度運用 本項係指工作時間雖已適當運用，但所得偏低者，而所得偏低的衡量要件乃 在於所得截略點的制訂，這也是該項測度令人最感困擾之處。在Hauser 的觀念 裡，這個截略點類似於「貧窮線」的一個低所得水準；他曾建議將就業者的所得 按高低分為數個等級，而將最低的那一個等級列為所得偏低者。而我國則進一步 考慮到勞動力的異質性，將就業者之性別（分為男女兩組）、教育程度（分為九 組）、及受雇與否（分為兩組）等特性分為三十六組，再將各組平均所得金額的 中位數的二分之一為截略點。基於基本工資之考量，自民國六十九年起，當截略 點低於基本工資時，全職工作者乃改以基本工資為判定標準，部分工時工作者則 仍以原截略點為標準。 但是為何要依性別、教育程度及從業身份等三個變數進行同質分組的計算 呢？這是因為個人的生產力本就因其屬性（如性別、年齡、教育程度）之不同而 有所差別，而個人所獲得之工資水準的高低除了受個人屬性影響外，尚且受到不 同工作特性（如風險）及環境（如都市化程度）等因素所影響。因此，如欲以工 資水準作為測度個人目前的生產力是否已充分運用的標準時，就必須在「同質」 的個人屬性及工作屬性等條件下進行比較，方能衡量出真正為充分運用的人力 （劉鶯釧、黃聰智, 1990）。因此，從這個角度來看，目前所得偏低之人力統計 已基於同質勞動力之考慮，而依性別、教育程度及從業身份等三個變數進行同質 分組的計算。
（三）教育與職業不相稱之低度運用
教育與職業不相稱通常包含了「高教低就」和「學非所用」兩部分（王昭蓉, 2000）。高教低就是指有較高教育水準的人，擔任所需教育較低的職務
（Hauser ,1974,1977；Edward &Todaro , 1974；Clogg & Sullivan , 1983；Clogg & Shockey , 1984），學非所用指的就是工作上所需的技能與在學校所學的不一 致。Clogg與Shockey（1984）也指出，教育和職業不相稱或技能低度運用的指 標，是指工作者擁有較多的技術或能力超過他工作上可以運用的情形。人力供需 失調最顯著的現象，乃是受過高等教育的工作者在初次就業時，往往遭受「學非 所用」、「大才小用」、或「所學無用」的困擾（王昭蓉，2000）。徐育珠與 黃仁德（1979）認為高教低就表示一個國家稀少性資源的嚴重誤用。高教低就 也是一種勞力的廉價出售，它也代表教育投資的浪費和勞動生產力的損失。 教育與職業不相稱之低度運用，是根據職業所需教育水準與勞動者實際的教 育程度作對比判斷。而教育與職業不相稱的主要原因是教育擴充太快使產學結構 不能配合，教育擴充的結果，產生了一群不能充分利用他們能力及過度訓練的高 教低就勞動者。（Duncan & Hoffman , 1981；Rumberger , 1987；Sicherman , 1991；Halaby , 1994）。這往往是因為大專學生供應量過度成長，而社會所需 適合大專程度以上的工作，如專業人員的就業機會，增加相對緩慢，形成供給大 於需求，基於此部分大專畢業生乃抱持「聊勝於無」的心態而屈就低職位工作。 以日本為例，日本在擴充高等教育時也免不了產生問題，舊的大學增加招生名額 或增加系所，新的大學也普遍在全國設立，有些專科升格為大學。擴充的原因， 一方面是民主與公平的原則，要提供所有的年青人接受高等教育的機會，同時中 等教育在學率也提高了（馬信行, 1997）。再者，國民所得的提高使得每個人都 可以進入大學。但擴充高等教育的同時也帶來問題：（1）升格為大學或學院的學 校，原來的師資在受聘為升格後的大學教授，職位雖提高了，但其從事科學研究 意願與能力並未提高，研究與教學的品質仍維持專科時期的水準；（2）大量擴充
教育使得社會無法承受財政負擔，勞動市場吸收逐漸增加的大學畢業生的能量亦 有限，因此導致了大學畢業生失業與低度就業的問題（Shimbori,1981）。 自民國八十七年以後，我國工作者低度就業狀況便以「教育與職業不相稱」 居首，民國九十二年五月的教育與職業不相稱比率為8.65%，係自民國八十二年 以來新高，顯示國人就業後仍存在學非所用及高教低就的問題；而「工時不足」 者，在民國九十年時，占4.35%，係近二十年以來新高，這主要是因為受國際經 濟景氣走緩影響，及每週工時不滿40小時且希望增加工時之就業者增加所致（參 考表2-2）。 表2-2 就業者勞動力未適當運用之情形 未 適 當 運 用 占 就 業 之 比 率 (％) 年 別 就 業 者 (千 人) A 未適當運用人數 (千 人) B 小計 B/A*100% 工時不足 所得偏低 教 育 與 職 業 不 相 稱 六 十 八 年 6305 764 12.11 1.94 5.54 4.63 六 十 九 年 6488 908 14.00 1.12 7.64 5.25 七 十 年 6564 855 13.02 1.53 5.84 4.56 七 十 一 年 6668 1024 15.36 2.73 6.49 6.14 七 十 二 年 6897 1479 21.45 3.77 11.09 6.59 七 十 三 年 7202 1486 20.64 3.30 9.95 7.38 七 十 四 年 7374 1672 22.67 2.76 12.52 7.39 七 十 五 年 7618 1723 22.62 3.87 11.10 7.65 七 十 六 年 7898 1658 20.99 2.06 10.38 8.55 七 十 七 年 7931 1602 20.20 1.74 8.98 9.48 七 十 八 年 8217 1772 21.56 1.66 10.72 9.18 七 十 九 年 8196 1615 19.66 1.63 9.18 8.84 八 十 年 8432 1631 19.34 1.37 8.76 9.21 八 十 一 年 8582 1741 20.29 1.84 9.10 9.36 八 十 二 年 8702 1427 16.40 1.57 9.22 5.61 八 十 三 年 8879 1356 15.27 1.98 7.69 5.60 八 十 四 年 9008 1394 15.48 2.18 7.54 5.77
八 十 五 年 9050 1447 15.99 3.16 6.70 6.13 八 十 六 年 9138 1669 18.27 3.28 8.41 6.58 八 十 七 年 9276 1483 15.99 2.56 6.61 6.81 八 十 八 年 9348 1538 16.45 2.81 6.57 7.08 八 十 九 年 9470 1558 16.45 2.43 6.57 7.45 九 十 年 9337 1718 18.40 4.35 6.44 7.62 九 十 一 年 9451 1854 19.62 4.19 7.24 8.18 九 十 二 年 9523 1913 20.09 4.14 7.30 8.65 資料來源：歷年行政院主計處「中華民國台灣地區人力運用調查」 依據國際勞工組織（ILO）的失業率定義，有許多高學歷者雖不致失業，然 而研究顯示高學歷就業人口中高教低就之比例多超過低學歷者之比例（王昭蓉, 2000）。顏敏娟和葉秀珍（1997）的研究發現台灣地區教育與職業不相稱的問 題愈來愈嚴重，適合本身教育程度的工作愈來愈難找，高教育者勢必落入選擇教 育與職業不相稱或是失業的兩難中。 因此，教育與職業不相稱之計算，係按職業及科系別教育程度，再以科系考 量，等較主觀的標準來判斷兩者之關係是否相稱。本項標準之建立係立基於以下 兩項因素的考量：一為受教育年數，一為教育科系別。該項目之計算方法乃先就 人力資源調查資料，求得各職業別就業者平均受教育年數，再以該算術平均數加 上百分之二十五作為各類職業者受教育年數之上限，凡就業者之受教育年數超過 此上限，即判定為教育與職業不相稱。其次，教育科系與職業工作內容是否配合 或相近，係根據各項職業工作內容與各科系修習課程來加以主觀的判定（1993 至2003 年主計處所採用的教育與職業不相稱之判別標準如《附錄二》所示）。 因此，此類人力低度運用之性質，可謂由「高教低就」之觀點來加以界定的，但 這樣以各職業之平均教育年數加上百分之二十五作為界定上限的計算方式仍是 較為主觀的（劉鶯釧、黃聰智, 1990）。
綜合來說，我國現行的人力低度運用衡量方法的定義、及判別標準如下頁表 2-3 所示： 表2-3 我國現行人力低度運用衡量方法之定義與判別標準表 現行衡量方法 定義與說明 現行判別標準 工時不足 係指工作時數低於正常情 形，而希望增加工作時數者 以每週四十小時為工作時數不足者的截略點，凡每週工作少於此數而希望增加者 即屬之 工資所得偏低 係指工作時數已足夠，但所 得卻偏低者 依就業者性別、教育程度、與受雇與否分為36組，各組以其所得中位數的半數 為截略點；當截略點低於基本工資時，部分時間工作者仍以原截略點為準，但全 日工作者則改以基本工資為截略點 教育與職業不相稱 包含了「高教低就」和「學 非所用」兩部分。高教低就 是指有較高教育水準的人， 擔任所需教育較低的職務； 學非所用指的就是工作上所 需的技能與在學校所學的不 一致 係按職業及科系別教育程度等較細密的標準來判斷兩者之關係是否相稱。本項標 準之建立係立基於以下兩項因素：一為受教育年數，一為教育科系別。該項目之 計算方法乃先就人力資源調查資料，求得各職業別就業者平均受教育年數，再以 該算術平均數加上百分之二十五作為各類職業者受教育年數之上限，凡就業者之 受教育年數超過此上限，即判定為教育與職業不相稱。至於低教育程度擔任高職 位之工作者，則不包括在內。其次，教育科系與職業工作內容是否配合或相近， 係根據各項職業工作內容與各科系修習課程加以主觀的判定，暫不考慮日後接受 的職業訓練。
第三節
人力低度運用現象的本質、起因、與造成的影響
誠如Zvonkovic（1988）所言，政治家與大眾媒體將低失業率當做國家經濟 安康的象徵，但是大眾卻忽略了低度就業（即人力低度運用）所帶來的經濟及工 作者本身負面情緒的問題。儘管人力低度運用已經被學者（如Clogg, 1979；Khan & Morrow, 1991）以許多方式來加以概念化及衡量，但是對於人力低度運用現象 的精確描述方法迄今仍無法垂手可得。Feldman（1996）特別以下列三種現象 來強調美國人力低度運用的嚴重性： 1. 在美國從事兼職及短期約聘工作的勞動力有逐年成長的趨勢，占整體勞 動人口的25%（Feldman, 1996）。這些從事兼職及短期約聘工作的勞 動力中，約有33%是部分工時工作者（兼職者）、66%是因為尋找不到合適工作的非志願性約聘工作者（Feldman & Doerpinghaus, 1992; Feldman, Doerpinghaus & Turnley, 1994）。甚至有五分之一的美國大 學畢業生是以兼職及短期約聘工作的型式被聘雇的（Feldman & Turnley, 1995）。
2. 人力低度運用容易在過去有被解雇記錄而再次被聘雇的工作者身上發 生（Buss & Redburn, 1983）。而且 Leana 與 Feldman（1992）也發 現重新被聘用的工作者只有66%是全職工作；而且這些被重新任用的 工作者，其中85%工作者的薪資只有先前工作的 40%，甚至是比 40% 更低；這些被重新聘雇的工作者，有70%表示他們工作拿的額外紅利 比先前的工作明顯來得低。 3. 人力低度運用在近年來的高中及大學畢業生中，有增加的趨勢，這有可 能是因為企業為因應景氣循環而進行大規模的企業重組，消除了數以千 計的中階管理工作，這也造成這些擁有豐富經驗但卻被解聘的工作者尋 找入門級的工作，同時也讓剛踏出校門的畢業生不容易找到適配的工 作，而產生人力低度運用的現象（Borgen, Amundson & Harder, 1988; Feldman, 1996）。 一、人力低度運用現象的本質 （一）經濟學者衡量人力低度運用現象的觀點 經濟學者經常以薪資（wage）或所得（income）的高低來作為定義人力低 度運用的主要因素，譬如說，Zvonkovic（1988）就將目前工作的薪資低於前一 個工作薪資80%的工作者，歸類為人力低度運用。此外，其他經濟學者也將不 穩定就業（erratic employment）或教育與就業不相稱當做人力低度運用的定義。 舉例來說，Tipps 與 Gordon（1985）就將先前五年有被連續聘用記錄、現在卻 經歷間斷就業（intermittent employment）狀況的工作者，歸類為人力低度運用
者。Sullivan 與 Hauser（1979）也將過度教育者歸類為人力低度運用，甚至 Clogg 與Shockey（1984）使用職業分類典（Dictionary of Occupational Titles;簡稱為 DOT）中的一般教育發展尺度（General Educational Development scale; 簡稱 為GED scale）來決定工作者是否有教育與職業不相稱之現象。綜合來說，經濟 學者經常以所得損失、間斷就業、及過度教育來作為人力低度運用的衡量指標。 在不同的情境下，人力低度運用必須和先前的工作做相對比較、或者是絕對的標 準（如連續被雇用的週數）、甚至在某些狀況下，與相似的教育背景或工作成就 來做比較，才能被衡量出來。 （二）社會學者及組織行為學家衡量人力低度運用現象的觀點 如同經濟學者一般，社會學者也經常使用相同的指標來衡量人力低度運用現 象。例如Rosen（1987）就以獲得工作所需的教育程度、所得的損失、及就業 的連續與持久性，來定義人力低度運用。此外，大部分的社會心理學者及組織行 為學家以工作者的自我評量（self-report）來判定是否有人力低度運用現象。舉 例來說，Borgen, Amundson 與 Harder（1988）以“請你告訴我，你何時第一 次查覺到你產生了人力低度運用現象？”來判定男性大學畢業生的人力低度運 用現象。組織行為學家則是使用某些型態的差異衡量法來判定人力低度運用現 象。舉例來說，Quinn 與 Mandilovitch（1975）使用資料庫檔案來比較工作者的 正式教育年限與工作實際要求的教育年限的差距，以決定是否產生人力低度運用 現象。Khan 與 Morrow（1991）則是以工作者本身的實際教育程度，與他們所 感受到符合他們目前工作要求所需具備的最低資歷之“相對教育程度”來衡量 人力低度運用現象。在Khan 與 Morrow 之後，有許多學者也採用工作者自我評 量的方法來衡量人力低度運用現象（Feldman & Doerpinghaus, 1992; Feldman, Doerpinghaus & Turnley, 1994）。
Feldman（1996）進一步將人力低度運用分為以下五種構面： 1. 工作者的正式教育程度比實際工作要求的還要高。這個構面與許多的經濟學 家、社會學者、心理學家、及組織行為者所提出的人力低度運用概念一致。 2. 工作者非志願性的從事與他原本所學領域以外的工作。例如一位擁有工程碩 士學位的工程師，因無法找到一份合適的工程相關工作，所以到一份只要求 碩士學歷的銷售管理職位工作，他就是屬於人力低度運用。如果就主修行銷 的企管碩士來說，銷售管理職位是一份學用相符的工作；如果就想轉換生涯 跑道到一般管理的工程碩士來說，這也是一份能讓他快速轉型成功的工作。 然而，就一個想繼續在工程方面一展所學的工程碩士來說，這份銷售管理的 工作所要求的教育程度雖然與他一致，因為他非志願性的從事與他原本所學 領域以外的工作，所以他被歸類為人力低度運用。 3. 工作者擁有比實際工作要求還更高的工作技能與工作經驗。個人會在所服務 的公司累積一定數量的人力資本，因此，一個擁有博士學位並在著名化學公 司的研究部門擔任總監的人，若因故被迫離開辦公室到大學針對大一新生教 授基礎化學，雖然本身教育程度與職位要求相符（博士學位），但是他豐富的 經驗使得他在新工作上被視為人力低度運用，也就是大家常講的「大材小用」。 4. 工作者非志願性的從事部分工時、約聘、或間斷性的工作。這是建立在所有 工作者都想獲得全職及正式的職缺，和部分工時與臨時性工作都被視為需要 較少的技能的前提之下。因此，在間斷性就業的狀況下，只有當工作者想要 從事全職且正式的職缺，卻找不到這樣的工作時，才會被歸類成人力低度運 用（Tilly, 1991）。 5. 工作者目前的薪資所得只有先前工作薪資的 80%不到。因為人力低度運用的 現象在近幾年的大學畢業生中變得更為顯著，所以Feldman（1996）將剛從 學校畢業並進入勞動市場的工作者，其薪資若是低於在相同職業工作的職場
新鮮人平均薪資的80%，定義為人力低度運用。 二、人力低度運用現象的起因 人力低度運用的起因，可從鉅視面的分析角度來做檢視，也就是從整體環境 來分析產業結構變遷與教育擴充對人力低度運用的影響。本研究綜合國內外學者 的研究來探討影響人力低度運用的起因，如下所列： （一）教育與職業不相稱之鉅視理論 1. 教育與職業之關係 西方的社會階層化研究者，特別是地位取得研究者，往往預設著經濟階級 或報酬、社會聲望和政治權力都植根於職業，職業為代表個人社會階層位置 高低的最佳單一指標（Blau and Duncan, 1967：5-7）；並根據”教育是影響 職業地位之最重要變項”的研究發現，強調教育對於解釋職業地位的作用。因 此，許多地位取得研究者在預設著職業特殊重要性的前提下，很可能也預設 著在社會階層化的過程中，教育主要的作用是用來解釋職業地位（黃毅志, 1998）。教育除了是提高職業、收入的工具之外，其本身也代表著很重要的 階層區分，甚至很有可能就是最重要的階層區分，這反映出台灣社會特別重 視教育的特殊文化傳統。 因此，在社會階層研究中，「職業」與「教育水準」是最常被用來測量社 會階層的標準之一（蔡淑玲，1986；蔡淑玲與瞿海源，1992），雖然較高的 職業聲望未必屬於較高的社會階層，但是通常意味著需要較長的教育年數。 因此，當個人想提升自己的社會階級，最常用的手段便是延長所受教育年數， 以利於進入聲望較高的職業，從而達到向上流動的目的（顏敏娟、葉秀珍, 1997）。由於教育與個人的職業地位、甚至與社會階層之間有相關性，故教 育對於個人的職業與成就的確具有某種程度的預測力。 2. 職業結構之變遷理論
關於科技改變對於職業結構之技術水準到底造成何種影響仍然未有定 論。主要的說法有三種：技術升級論（upgrading thesis）、技術降級假設 （downgrading hypothesis）與混合效果假設（mixed effects hypothesis）（顏 敏娟、葉秀珍, 1997）。技術升級論對於工業化的看法是勞動力的分工使得整 個生產線達到最大效率（Kerr et al., 1960）。此論點預設教育與與職業結構 之間有一相互對應關係，教育水準會隨著職業/產業結構的科技變遷而提升。 技術降級假設則認為自動化生產造成更多非技術性或半技術性的勞工，尤其 容易發生在藍領職業及較低層級的白領職業中（Wallace and Kalleberg, 1982），此一說法預測教育與職業不相稱的情形將愈來愈嚴重。 至於混合效果假設對於此一議題所提出的看法則可包括以下五種解釋。 第一種解釋認為技術升級與下降的幅度相互抵銷之後的結果，對於整體技術 層次的影響相當有限（Hall, 1975）。持第二種解釋的研究者認為教育程度的 提高只是表面的現象，學校教育的實際品質已在走下坡，因此教育與職業不 相稱的實際增加程度有限。此外，第三種說法認為教育不僅是一種針對未來 職業與所得的投資，更是一種消費財。因此，教育與職業不相稱的問題便無 太大的重要性，其政策意涵並不大；相對而言，第四種觀點則認為，教育程 度提升的確顯示出教育與職業不相稱的人數有成長的趨勢，但是這種不相稱 對個人或社會並不會造成嚴重的後果，除非這種不相稱的情形會影響工作滿 意度、工作態度、所得、生產力或社會流動等，否則並不需要特別關注這股 趨勢。最後，第五種解釋認為教育程度的提升增加低度就業以及教育與職業 不相稱的人數，因為現有的職業結構無法完全容納教育的快速成長；相反地， 高等教育機構也未適當地調整以配合職業的真正需求，使得教育與職業兩者 之間的差距愈來愈大，教育與職業不相稱之趨勢也日益嚴重。 （二）台灣地區產業和教育的鉅視結構變遷 王昭蓉（2000）探討台灣地區歷年來教育和產業的鉅視結構變遷，特別是
近十年的變遷，她發現影響人力低度運用的因素，許多學者探討的角度不盡相 同，有人認為是經濟景氣轉弱的結果，產業結構的調整也是因素之一，廠商惡性 倒閉也造成許多人落入失業的窘境，教育擴充導致就業市場供給過多也是人力低 度運用現象的起因之一。若是以供需的角度來分析人力低度運用的起因，許多學 者認為勞動市場的供給和需求不能相配合，導致了學校所培育的人才，不能為勞 動市場所吸納，而形成了人力低度運用的結果（王昭蓉, 2000; Feldman, 1996）。 綜括來說，影響最大的起因為整體經濟狀況、產業轉型、工作屬性、產學脫節、 人口統計特性、就業歷程、求職策略、和就業市場訊息不足的問題。 1. 整體經濟狀況：如 Zvonkovic（1988）認為經濟體系景氣嚴重衰退會造成新 工作機會減少與高薪工作數目減少，同時她也指出在大規模的產業裁員中， 被裁撤的員工比較困難在相同產業的其他公司找到更高薪資及與本身技能相 符的工作。也有學者提出儘管在經濟繁榮時期，若政府為了保護工作者的權 益而實施較為嚴苛的勞基法與退休保障7，這樣較為強硬的政策調整，將使公 司無法及時彈性因應景氣循環來動態調整其勞動組合，而徒增經濟體系的不 確定性（Leana & Feldman, 1992; Feldman, 1996）。此外，公司為了嚴格控 制成本及勞動力的規模，而大幅降低正式員工的編制與增加約聘臨時員工的 數目，最後將導致人力低度運用現象發生機率的上升（Feldman, 1996）。 2. 產業轉型：從 1970 年開始，國際市場由於兩次的石油危機而陷於不景氣， 加上其他開發中國家勞力密集產品的國際競爭力日益提高，以及已開發國家 產品的技術層次相對於我國出口商品擁有較多的比較優勢，使得台灣原先享 有優勢的勞力密集產品受到相當不利的影響，因此近年來，我國整體工業發 展方向已漸由勞力密集產品的生產轉為技術密集產品的生產。再加上近年來 7 例如我國在民國九十三年六月十一日於立法院三讀通過「勞退金修正條例」，九十四年起將強 制業者每月提撥員工薪水的6%作為退休金準備；相對於舊制規定雇主必須提撥員工薪水的 2% 至15%作為退休金準備（大部分雇主都是以最低標準的 2%來提撥），將造成業者資金調度的壓 力。
台灣發生勞力市場供需失衡現象，這種現象以低技術層次的紡織品、鞋子、 成衣、營造業等為最多，同時產業結構發生劇烈變動，不少勞工由製造業移 轉到服務業、高科技產業等，這也讓台灣的資訊相關行業已經躍居世界第四 大資訊產品生產國（王昭蓉, 2000）。隨著科技的快速的變動，電子業的轉 型與內需規模的擴大，整體而言，台灣的經濟發展迅速由勞力密集工業邁向 高科技工業與服務業。 正由於這些行業待遇較高，吸引了大量的勞工，致使需要耗費較多勞力 的傳統製造業發生勞力不足的現象，這些產業升級所造成的夕陽工業可能會 遭到淘汰，而產生歇業或關閉的命運，而有些產業為應付勞力不足或工資過 高的危機紛紛易地生產，將廠房遷到國外，或採用機械化設施，多用機械少 用人工，這都會降低國內的人力需求，造成失業。產業轉型常常是形成人力 低度運用現象的重要因素之一，當產業結構升級時造成技術提升，所以不需 要太多的基層人力，轉而需求有較高科技能力的人才，此時，有些人就將面 臨失業的困境。然而，這些面臨裁員者，可能找不到合適的工作，因為其所 學已經不符市場就業之潮流而繼續失業，或是因為擔心斷炊之苦而先隨意找 一個工作再伺機換工作，如大學畢業生擔任勞力工作、博士班畢業擔任小學 教師等，而形成高教低就的人力低度運用現象。
3. 工作屬性：Cameron, Kim 及 Whetten（1987）的研究發現當公司在進行重 整時，公司的“管理強度”（administrative intensity），也就是公司內所有 經理人員相對於所有員工的數目，也隨之降低。再者，Feldman（1996）認 為包括幕僚人員、高薪經理人、及行銷與研發人員較容易產生人力低度運用 現象；他同時認為第一線員工、非經理人員、及財務會計法務人員較不容易 發生人力低度運用現象。 4. 產學脫節：在勞動市場中，產學脫節是個嚴重的問題。在這個科技日新月異 的時代中，科技進步快速，學校培育的人才無法供應市場使用，這就是產學
不能配合。探討產學脫節可從「量」與「質」來做探討，從「量」來分析， 造成產學脫節原因是教育擴充量比產業快，教育擴充太快，造成學校所培育 的人才過多，不能為就業市場所吸納，勢必形成失業，或人力低度運用的情 形。政府近年來的教育擴充政策，其結果導致了勞動人口的教育程度顯著提 升，尤其是大專以上的高等人力更是迅速膨脹，超出了勞動市場所能吸納的 高等人力需求量，結果除了造成近年來所謂「高學歷、高失業」的現象之外， 也迫使許多就業者進入不符合其本身教育程度的職業，造成人力低度運用的 現象（顏敏娟、葉秀珍，1997）。 而且在高等教育的勞動市場呈現供過於求的現象時， 產生迫使受過高等 教育的畢業生往下擠壓的連鎖效應，占據了中等教育畢業生之職位，而中教 資歷者更往下占據初教資歷者之工作，這樣的連鎖效應，使教育擴充產生更 多的低度就業與失業的情形。由於教育過度擴充，許多受過高等教育者因無 法找到適合的工作，而成為失業者，或是因為失業時間過長，最後接受與自 己教育程度不符的工作，而成為高教低就，這對人力資本論者來說，都是一 種資源的浪費。因此，我國在教育擴充之際，應該要考慮到畢業後的職業供 應問題，期使教育系統所培養出來的人才能被經濟體系所吸收，使受過教育 的人力資源能在經濟體系中得到發揮（馬信行，1997）。 另一個造成產學脫節的因素是「質」不能配合，所謂「質」的不能配合， 就是在學校所學的與就業市場所需的技能產生脫節。教育與就業市場質的脫 節，指的是除了上述量的脫節之外，學校所教的未能配合國內經濟發展的需 求，造成有工作找不到人才，或是有人才找不到合適工作的失衡現象。國內 高等教育一直被批評為與產業界需求之間存在有嚴重落差，其中一個重要關 鍵在於，國內高等教育普遍缺乏「實作」訓練，著重理論訓練的學校教育， 所訓練的人才，往往需要一段相當時間的轉化與歷練，才能勝任本身的工作 （王昭蓉，2000）。而普通高中，所傳授的學能往往是為接受高等教育做準
備，許多畢業後不能升學者，所學到的就不一定能在就業市場上發揮生產效 率。即使能繼續升學而得到大專以上的學歷，還是會因為所學的與產業界脫 節而無法發揮學能，在中學所打下的學識基礎還是無法發揮效率。而職業教 育又沒受到應有的重視與支助，沒發揮應有的教學功效以配合產業界需求（黃 毅志，1998）。 再者，在質的脫節中，高等教育所訓練出來的各科系畢業生之人數分佈， 也未能與市場需求配合，而使得文、法、理、農科系畢業生，均出現就業機 會相對不足的現象（王昭蓉，2000）。產學脫節中這種學用不能配合的情形， 其中最主要原因是在所學內容與企業之需求存在差距，也就是學校所教的和 社會所需求的人才形成脫節的現象，這種差距使得有些科系的畢業生可在私 人企業中找到可應用其所學專長之工作，而有些科系的畢業生則無法找到與 其所學科系專長有關連的工作，而形成了失業、高教低就或學非所用的現象， 為了彌補產學脫節的差距，企業必須多花成本在教育訓練新人身上，或者， 尋職者必須在學校教育之外多花心力培養從事工作的技能，對企業與求職者 來說，都增加許多負擔。 5. 人口統計特性：當有學齡兒童的婦女遭逢離婚，她們通常選擇儘快地回到職 場，去從事並不怎麼要求她們先前的教育背景與工作經驗的工作，而且婦女 為了能在事業與家庭間取得均衡點，她們比男性更容易去接受低工資的工作 （Rosen, 1987）。再者，因為年資或工會的保障，年齡較大的藍領階級員工 比年輕的員工較不容易失業，但是他們在被解雇時，年齡反而成為他們再次 被勞動市場雇用的阻礙因素。而且過度教育的工作者雖然比較不會被裁員及 產生人力低度運用的現象，但是他們因為人力低度運用所造成的絕對及相對 所得的損失反而較其他工作者來得大（Newman, 1988; Leana & Feldman, 1992）。所以 Feldman（1996）認為年齡與人力低度運用成正相關；教育程 度與人力低度運用成負相關，但是年齡與教育程度卻比不上性別對人力低度
運用所帶來的影響力。 6. 就業歷程：有被解聘經驗的工作者比起連續被雇用的工作者，容易產生人力 低度運用現象，這主要是因為這些被解雇的工作者，在歷經一段長期的失業 後，已耗費了他們的財務資源，因此，他們為了趕緊彌補財務困境，所以較 容易去接受他們原本不喜歡的工作（Sandler, 1988）。再者，當組織縮減規 模時，公司較容易裁撤那些表現平平且從事非核心工作的員工，而這些人一 旦進入公司以外的勞動市場尋找工作，尤其在整體經濟環境與產業狀況不佳 下，這些先前沒有優異工作記錄的人，常不得不去接受較低薪資與較輕職責 的新工作，這就是Feldman（1996）所提，處於職場生涯停滯期的工作者， 較容易發生人力低度運用的現象。 7. 求職策略：即將畢業的學生，若能較早及較積極地求職，不但能磨練他們的 面談技巧，也會增加他們找到合適工作的機會；被裁撤的工作者，本身若不 積極地去找尋工作機會，就很有可能變成人力低度運用者（Roth & Cohen, 1986）。也就是說，在工作機會不多且在許多擁有類似經驗工作者的競爭下， 積極與及早求職的人，將有較多的機會找到合適薪資與職責的工作。再者， 再訓練（retraining）會協助工作者獲得在不同職業或產業工作所需的技能， 轉換工作地點（geographical relocation）也將會增加工作者能找到適合他們 本身技能工作的機會。但是當工作者拒絕額外的訓練與轉換工作地點，則他 們就非常可能發生人力低度運用的現象。就即將畢業的學生來說，一開始求 職就限制求職的地點，及拒絕去參加和工作相關的入門訓練與證照考試，將 有很大的可能陷入人力低度運用的困境中（Leana & Feldman, 1995; Feldman, 1996）。
8. 就業市場訊息不足：每當勞動市場訊息欠缺時，由於雇主無法確實觀察到求 職者的人力資本存量或生產力，雇主往往會以文憑的高低來衡量求職者的生 產力，並以學歷的高低作為進用員工及工資給付的標準（江豐富, 1995）。「文
