國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
107
第五章 個案分析
公部門擔任著引導國家發展及社會經濟成長的責任，若公部門的組織思維一 成不變，將無法因應時空變化，有礙國家競爭力的提升（Drucker，蕭富峰、李田 樹譯，2002）。本研究經由個案的深入訪談及文獻分析之後，對於官僚體系的創新 動態，發展出以下觀點，接著本論將試著以「人」與「制度」這兩大觀點切入，並 循序漸進來理解「人與制度」的微妙互生關係，以找出官僚體制創新的可能性。
創新的第一步
壹、建立制度，注重紀律
就目前來看，「區公所」的機關定位主要仍是市政府忠實的「政策執行機關」， 因此相對來說工作內容多屬例行性事務。本個案大同區公所的首長，利用「行事曆、
工作報告、SOP」等制度，將這些例行性工作建立起自動運轉機制，相對減少了主 管們對於例行工作的管理時間，領導者也就有更多的時間來細微觀察機關的問題。
而用制度規範減少同仁出錯的機會，更減省了彌補錯誤的時間，因此有時間、有機 會比其他機關做更多的創新服務，雖然要做的事情變多了，壓力也變大了，例如：
要求里幹事提高市容查報件數，是在逼迫同仁主動發現問題，並用嚴格的紀律，免 除公務員推諉卸責的舊習，但這些看似無理的要求卻無形中提升了區內的市容及 環境安全，也讓大同區高標準的服務品質不只發生在機關內部，而是擴散到整個大 同區。
而嚴厲的領導風格與嚴謹的工作要求，自然而然讓同仁的工作品質提升，雖然 大家表面上似乎是因為害怕才不得不做，但因為首長的方向是對的，因此時間久 了，大家逐漸能認同首長的領導作為，而將這種嚴謹的工作態度內化成自己的工作 模式，其實無形中也正提升了大同區公所的「公務人力品質」。本個案的領導者採
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
108
用文獻中所謂的「威權領導」模式，強迫公務員嚴守紀律，從「人」開始提升品質，
可說是開啟改變公部門官僚風氣的勇敢行為，雖然目前「威權領導」模式未能受到 大家普遍的認同，但本個案證明了威權領導風格若能為領導者妥善運用，也就是文 獻中所謂「尚嚴」領導，嚴格要求績效與制度，將引發部屬較高的自我要求與敬業 態度，並且在完成後能經驗到工作的意義（周婉茹等，2010），其實對於組織的提 升與發展是有助益的。
然而，如何避免組織成員在面對高尚嚴領導者時，將焦點放在避免受處分而努 力達成領導者要求，因此其自主性與自決性將相對較低（周婉茹等，2010）的窘境 上，本論認為這樣的現象在組織成員初期接受這種領導風格之下是在所難免的。在 訪談時發現，組織成員剛開始大多只是遵循著領導者的指令，但指令的用意並未傳 達到同仁身上，大家並不了解執行這項政策的背後意義，或做這件事情的核心價 值，因此只覺得要求很多、工作量很重、壓力很大，但基層同仁卻不了解這些制度 存在的意義與價值，因為就基層同仁的角度而言，並無法立即透過「體會」而全面 了解該制度的整體性意義，大家只看到眼前需要花特別多的時間去填這些報表與 列管事項、要完成特別多的工作要求。同時組織成員也因為太多的規定與工作量而 相對減少了觀察、思考與醞釀創新的時間，領導者的理念未能正確傳達至基層，就 像研考一開始並不瞭解區長為何突然要讓他作「高齡化分析報告」，大家不懂為何 要這麼做，是很可惜的。但因為個案領導者的方向是對的、心態是正確的，他的嚴 格不是只為了抓權、耍官威，因此經過時間的醞釀與發酵，大家看到努力的成果，
這樣的嚴謹態度也逐漸「內化」至組織成員內心，甚至成為組織氣氛、組織文化的 一部分，那麼所謂「自主性與自覺性低」的問題也能緩解，組織成員自然能用嚴謹 的態度自主性的解決所面臨的問題。
而個案中觀察到一個奇怪的現象，區公所的運作似乎只剩下了「區長下達命 令」與「基層同仁執行命令」，中層主管的角色幾乎不見了，個案中大部分的中層 主管只剩下傳達首長指令的功能，雖然同仁在親身體驗過後能認同制度的必要性，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
109
但若要讓好不容易建立的這些制度與嚴謹的觀念能存續在這個機關，中層主管才 是扮演著傳遞觀念與延續制度的重要角色，因為政府機關的首長會經常輪替，以上 位者的高度與歷練，將正確的工作態度帶入組織後，需要有維繫的力量，否則很可 能產生人亡政息的現象。
貳、創新的習慣
亞里斯多德（Aristotle）說過：「我們就是本身重複行為的總和。所以卓越並非 偶一為之，而是一種習慣。」（戴至中譯，2002：96）。管理大師 Peter Drucker（蕭 富峰、李田樹譯，2002）認為組織創新並非僅靠靈感，而是可透過訓練學習、具系 統性且富理性的工作。這理論正好支持了區長的作為，本研究發現，個案中領導者 以威權領導方式，強迫同仁將「創意提案」當作工作項目的一部分，對於同仁來說，
的確存有交差了事的僥倖心態，因為區長並不會對同仁提出的任何創新提案退件 或斥責，因此只要有交件過關就好。但相對的，也正因為制度上，機關同仁必須「按 時創新」，因此逐漸養成了創新的習慣，同仁因為得「交差」，而必須去留心工作上 遇到的問題、觀察工作中的缺失，也無形中將民眾的反應當作創新的素材，因為大 家知道若民眾的反應不及時想辦法處理，反映到區長那裏去，可能就會更糟，因此 同仁處理的心態不像一般機關處理民意的心態「過了就好」，反而是嘗試尋找解決 方式。
同仁之間也因為要互相幫助過關，因此自然產生對話與討論，大家將各自的觀 察與發現，藉由聊天的方式互相激盪，甚至於日常生活中若發現能解決問題的設 備、方法，也會互相提供資訊，因此逐漸地建立起組織內隱性的創新氛圍。也因為 區長秉持鼓勵心態，從未扼殺或苛責同仁們天馬行空的創意提案，因此大家就算是 再爛的創意也敢提。雖然不是每項創新都有價值或產生實質的意義，不過因為機關 所設計的創意提案制度上，有讓同仁能夠實際執行的機會，久而久之，創意累積多 了，就像一張拼圖從一片片零碎的片段開始，逐漸的拼湊成有價值、有意義的創新
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
110
服務，而同仁也在執行的過程中有機會發現問題、再改進，並成為下一次提案的素 材，這樣的制度讓同仁不知不覺中，養成創新習慣的良性循環，讓大同區公所逐漸 變成一個處處充滿創新服務的機關。這項研究發現，也證實了學者Shapiro 提出的 論點，組織要鼓勵員工把「創新」當作平常工作模式的一部分並養成習慣，如此便 能激發出成員創新的潛力（戴至中譯，2002）。
但可惜的是，大家不認為大同是個充滿創新的機關，也不自覺自己的創意有多 珍貴，甚至無法認同「創新」應該成為工作的一部分，深入探討後發現，除了因為 創新需要時間醞釀而無法急就章，且一件件的創新服務不斷增加同仁工作量，使大 家越來越無心力思考創意之外，更重要的可能是因為民政局的「創意提案評獎制 度」。區公所雖然名義上是與民政局平行的一級機關，但實質上卻處處受民政局的 考核與牽制，區公所並沒有自己的運作制度，因為民政局每年的考核，牽動著區公 所首長的績效表現，因此一切只能照著民政局的規定運行。這樣一個實質上的上級 機關，對於區公所的評比結果，在同仁心理上產生莫大的影響力，因此當同仁絞盡 腦汁提出的創意提案頻頻被打回票，被認為那些創意本來就該「依權責」而為，但 事實上卻是各區公所都並沒有做、甚至沒有想到要做的「創意」，這樣的結果開始 造成同仁對於「創意提案」制度的不認同，與對創新的無力感，尤其是當看到其他 機關獲獎的創意看起來比自己提出的「更瞎」時，更是大大打擊同仁的士氣。甚至 一些有價值的創意、並該推行擴散的創意，在同仁提出的當時是被打回票、被不認 同的，但不久後卻成為民政局推行至12 個區的政策，這些種種不合理的情形，皆 造成同仁在創新上的障礙與不認同感。因此民政局雖然身為區公所的監督機關，但 是否連創新這件事都要多一層審核機制，或者應讓區公所直接參與市政府的評比，
這是值得重新考量的；另外，若民政局要扮演過濾的角色，則是否應該明白地將評 比標準揭櫫於世，而非僅靠單一承辦人的個人主觀想法，就先判斷該創意是否被採 納進入審核階段或者直接退件，這樣疊床架屋的介入，反而是對被監督機關的創意 作為產生嚴重的傷害。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
111
大不同的關鍵
壹、人力結構的改變
區公所的公務人力結構，一直以來都呈現兩類型極端的現象，一種是久待二、
三十年的資深公務員；另一種則是如流水過客般的新進公務員，因此人員流動率 高，一直以來都是各區公所長期存在的問題，本研究個案也同樣有這樣的問題，但 本論分析認為，因為首長領導風格的關係，使得大同的高流動現象的內涵不同於一 般，甚至是機關大不同的關鍵。
首先，區公所屬於基層機關，對於公務員來說，缺少完整的升遷管道，因此長 期以來本就有流動率偏高的現象，無論是工作經驗的傳承與成員之間的互動，一直
首先，區公所屬於基層機關，對於公務員來說，缺少完整的升遷管道，因此長 期以來本就有流動率偏高的現象，無論是工作經驗的傳承與成員之間的互動，一直