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第四章 大同「大不同」
大同區，這個充滿著繁華與滄桑記憶的老城區，曾經是臺灣開發史上輝煌的一 頁，當時的絢麗更奠定了臺北市成為現今國家首都地位的重要關鍵。因此要了解大 同區公所的創新與變革，便須先從了解大同區擁有的創新素材與創新能量開始，藉 以幫助我們深入了解大同區公所如何讓沒落的老城區重新綻放燦爛的火花。接下 來，本論首先針對大同區的歷史文化與背景作一簡介；並進一步了解「區公所」的 法制定位、治理職能與業務職掌；接著便深入探究「大同區公所」如何經營官僚體 系的創新服務過程，從窠臼中脫穎而出，終於成為第一線服務機關的標竿榜樣。
從大稻埕到小大同
壹、古城的記憶
5「大同區」是臺北市12 個行政區中區域面積最小、人口數倒數第二少的區，
卻也曾經是百年風華的「大稻埕」所在地。最早以前「大同」的古地名為「八浪泵」， 到了清朝道光 24 年（西元 1844 年）始有「大隆同」之名，當時的大隆同山形似 龍，有「龍穴」之稱，因此在這山靈水秀之地人才輩出，後人為酬謝龍山並使之能 傳誦千古，遂將其地名改為「大龍峒」。直到光復時期，因轄區內有孔廟及大同街
（當時的大同路），為了紀念並發揚至聖先師孔老夫子「天下大同」的精神，並取 國父孫中山世界大同的崇高理念，於是配合光復初期自治「區」的概念，便將該地 區命名為「大同區」。
當年的大同區，範圍涵蓋文風鼎盛的大龍峒、商賈雲集的大稻埕，以及番仔溝 與雙連陂，是臺北城最繁華熱鬧的核心地區，而大龍峒、大稻埕與艋舺，也正是臺
5 本文相關資料來源，主要參考臺北市大同區公所官方網站〈認識大同〉：
http://www.dtdo.gov.taipei/np.asp?ctNode=4202&mp=124031，查詢時間：2016 年 4 月 3 日；以及 許麗岑女士著作《百年迪化風華》。
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北盆地淡水河東岸地區最先開發的三個區域，更是當年的「臺北市政府」所在地。
而大同區的西邊是淡水河，東北部則有基隆河，當年的淡水河也是臺灣唯一有航運 價值的河流，因此清朝時期的艋舺、大稻埕等沿岸城市便因擁有能通行船隻的河岸 廣大腹地，成為臺北城的重要商埠。當年的大稻埕不僅商賈鼎盛、更可貴的是為「臺 灣新文化運動」寫下了亮麗的篇章，從 1920 年代的非武裝抗日運動、到 1930 年 代的新文學、新美術、新戲劇、新歌謠、新音樂等，這澎湃洶湧的歷史片刻，皆與 大稻埕息息相關（許麗岑6，2011）。
大同區是臺灣早期對外出口的重地，對內則是使臺北成為現代都市的起點，那 些千帆過盡的風光繁榮，與如今的老舊建築林立、人口外移、與嚴重高齡化之城市 面貌相去甚遠。如今的大同區雖是盛況不再，然早期引領臺灣貿易繁榮發展的商業 型態，如今仍在區內延續著當年的餘韻，迪化街的南北貨、藥材市場、永樂市場與 延平北路的布料市場、寧夏路的木材行與傢俱業，後站商圈的服飾零件集散地、還 有「茶街」之稱的貴德街，茶行林立、茶香四溢，當年的大同區因為擁有無限的包 容力，不但包容各式產業，更包容中、外商行，因此也是一個很早就國際化的城市
（許麗岑，2011）。
隨著時間的流轉，大同區逐漸演變成一充滿史蹟原味的文化中心，也正因為這 個古老城區擁有曾經繁華過後所遺留下的滄桑，使得大同區處處皆是歷史的見證，
轉角即見古蹟文物。臺北城近兩百年的風華煙雲，依依融合成這特殊的街道市景，
因此大同區常成為仕紳學子古城巡禮的必經之旅，也使得大同區得以在沒落城市 的陰影下，以觀光產業撐起一片天，重新找回當年繁華古都的尊嚴。
西元1835 年，艋舺發生嚴重的移民爭地械鬥事件「頂下郊拚」，落敗的同安人 輾轉遷移至大稻埕。西元1821 年，百餘名泉州同安人渡海來臺，並奉載「霞海城 隍金身」同行，而後移居大稻埕的同安移民漸增，霞海城隍廟的香火也日漸鼎盛，
6 本參考資料源自許麗岑女士著作《百年迪化風華》內莊永明老師所撰序文。
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逐漸成為大稻埕的信仰中心，也是大同區迪化街中最鮮明的地標。在城隍廟內的眾 多神祇中，最受歡迎的當屬「月下老人」了，月老的靈驗多年來已促成佳偶萬對，
因此總是吸引著海內外的年輕男女趨之若鶩，每逢七夕更是人滿為患，如今「月老 意象」更成為每年大同區公所基層藝文活動「FU 大同」的註冊商標，並以月老形 象為核心，發展出許多富有創意的文創作品。
大稻埕所遺留下的迪化街觀光熱潮，直接或間接影響周邊商業發展，因此小小 的區內，緊鄰著三大觀光夜市「寧夏夜市、大龍夜市與延三夜市」，另外大同區還 有多個著名商圈、特色老店以及孔廟、保安宮等古蹟景點，其數量之多為臺北市其 他行政區所不及，而大同區公所如何從老社區中闢出一條創新的蹊徑，如何整合老 城市的在地資源來充分發揮區內特色，將大同區重塑成臺北城令人驕傲的新頁，也 為我國政府官僚組織的創新作為與服務品質，紮穩持續邁進的步伐，本論將於後續 章節深入詳述。
貳、區公所弔詭的地位
「區」的法制定位與治理職能問題，自從2010 年 12 月 25 日中華民國完成五 都改制，讓許多縣（市）升格直轄市後，便成為各界熱烈討論的議題，而一個市政 府轄下的小小「區公所」，到底有多少權限、多少資源與能力、又能做多少事情，
對於政府欲整體提升第一線服務機關的服務品質，是不可忽視的關鍵問題。巧婦難 為無米之炊，要瞭解大同區公所如何能在各項行政資源有限，且區域發展背景亦相 對弱勢之情形下，成功將區政經營的有聲有色，並同時發展出亮眼的創新作為，獲 得政府服務品質獎的殊榮，就必須先了解區公所的定位與職能，因此本論將先行討 論區公所弔詭的機關地位。
「區」的地位與功能，與我國實施地方自治的進程有莫大的關聯，我國實施地 方自治迄今已有六十多年之久，期間歷經「自治綱要時期」、「自治二法時期」直至 今日的「地方制度法時期」，不同的法治階段與時空背景之下，直轄市的區公所被
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賦予不同的定位與功能。在臺灣光復初期，臺北市與高雄市尚屬省轄市，當時還有 區民代表，由里民大會選舉之，各區區長則由區民代表大會選舉產生，區長受市政 府指導監督，設「區公所」並依法辦理「區政」，也執行中央及省市委辦事項。當 時的「區」具法人地位，擁有行政機關（區公所）以及民意機關（區民代表會）， 與如今的鄉、鎮、市公所運作模式雷同。到了自治綱要時期，「區」由法人改為市 政府的附屬機關，區民代表會廢除，區長則改為市長派任制，逐漸走向現在的區公 所體制。民國56 年（1967 年），臺北市由省轄市升格為直轄市，並於同年 9 月 24 日發布《臺北市區公所組織規程》，其中第2 條第 1 項便明定：「區公所置區長，承 市長之命，臺北市政府民政局局長之指導監督，綜理區政，並指揮監督所屬員工。」
其後的高雄市升格之區公所組織規程，亦比照臺北市辦理，臺灣地方自治史上的直 轄市轄下「區」級單位，為市政府派出機關的定位就此奠定。後來的自治二法時期，
因應憲法增修條文，《直轄市自治法》於民國83 年（1994 年）完成立法程序，其 三十二條規定：「區公所置區長一人，依法任用之，並承市長之命綜理區政，指揮 監督所屬人員。」直轄市所轄「區公所」的定位與功能由「行政命令」提升至「法 律」明文，並具法律效力。民國88 年（1999 年），隨著精省運動的推行，因此現 行的《地方制度法》取代《直轄市自治法》，其第五十八條：「直轄市、市之區公所，
置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員」。 從各時期歸結區級機關的定位演變，「區公所」由法人地位演變成今日的「市 政府派出機關」，而市府與區公所彼此為上下隸屬之委任關係，區公所雖不比各一 級局處機關，然在組織其地位卻等同一級機關，與各局處不相隸屬。然而，弔詭的 是，雖然法律明定市府、各局處與區公所之間的關係，但《臺北市區公所組織規程》
卻又載明民政局長有指導與監督區長的權限，導致實際運作上，區與民政局之間存 在著模糊的上下關係，甚至會讓區公所被誤以為是民政局的附屬機關。學者呂育誠
（2001）便提出，區公所與市政府各局處機關，就制度面來看，存在著「模糊關係」； 從功能面來看，區公所身為市政府向各行政區域延伸的一雙手，直接代表著市政府
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推行政策、聽取民意、直接服務民眾與滿足市民各項需求；但在角色上，區公所卻 在屬於「市長的區公所」還是「市民的區公所」間兩面為難；在地位上，則面臨「由 上而下」或「由下而上」的兩難困境。
另外，各局處也因區公所的特殊地位，導致各局處與區公所的業務在委託或訊息 發佈上，出現到底是要親自溝通，還是要透過民政局轉發的問題，這窘境目前在實務 上，各局處也並無統一的觀念，因此在業務委託與業務考核上也是一大問題。黃錦堂
（2011）認為，區的組織定位為市府的派出機關，但實際上，市府的各機關若缺乏 此一認知，區公所將可能淪為附屬機關，反使得區的運作產生困境。
端看區公所的組織架構與業務職掌，便可發現區公所其實就是一座小型的市 政府，市府各局處的業務幾乎都可以在區公所內找到相對應的課室，區公所為民政
端看區公所的組織架構與業務職掌，便可發現區公所其實就是一座小型的市 政府，市府各局處的業務幾乎都可以在區公所內找到相對應的課室，區公所為民政