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第二章 組織創新的軌跡
「不創新，即敗亡」這響亮的口號如今已不僅僅在企業界流傳，因應公共管理 的氛圍影響更是受到公部門的大力重視，然公部門常因各種內外因素，使創新作為 往往曇花一現，因此我們必須先確實了解創新所涵蓋的意義、型態、管理機制與策 略，以及影響創新的因素與障礙等問題，才能正確且有效率的推動公部門的創新作 為。接下來本研究將透過文獻探討依序來釐清創新相關理論與創新運作過程的各 層面，期使公部門之創新作為更有效率，形成永續經營的良性循環。
創新與公部門組織創新
創新理論的問世，溯及1934 年經濟學大師熊彼得（Joseph A. Schumpeter）提 出的「破壞性創造」，其對創新的的詮釋為：「創新」是推動社會變遷、經濟發展的 重要力量，是把原來的生產要素重新組合，改變其產業功能，以滿足市場需求，從 而創造利潤的作為（廖麗娟、林嘉琪，2013；李仲彬，2013c）。但這嶄新的概念在 當時並未受到真正的重視，直到 1950 年代創新理論才開始蓬勃發展，近 30 年則 更為具體（陳怡之、謝碧鳳，2004）。
由於近年來的蓬勃研究，學者們對創新一詞提出諸多看法，Daft 和 Macintosh
（1978）認為創新包含新構想及行為的產生、發展與執行等過程，也是組織變革的 手段與回應外環境改變、或影響環境的先發行動。當組織在環境變遷或不確定情況 下時，不僅可藉由新技術或新策略來回應，亦可將技術或管理制度的變革融合至組 織結構，以提升現況績效（Damanpour & Evan, 1984）。而這些新的構想、流程、產 品或服務，可從內部發展抑或從外部取得，隨著組織在技術、策略及管理技能等表 現，來定義是何種創新，並透過個人、群體或組織等各種媒介的相互聯繫所形成新 穎的、對產出績效貢獻較大的知識或活動（Pennings & Harianto, 1992）。因此創新 不只是一種過程，也可說是所有創新元素組合而成的結果，這些元素包含環境需求
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的改變、生產程序的改變、產業與市場的改變、人口的改變，及消費者對產品或服 務認知的改變（Drucker,1993），當一切元素齊備、因緣成熟之時，便是創新展現成 果之時。
有論者還特別細分出創造（Creativity）與創新（innovation）的差異，創造與創 新看似意義相近，然兩者卻有著實質上的不同。所謂「創造」是指一項思考程序，
已產生全新的且有用的創意概念；然「創新」就不僅停留在思想概念的程度，而是 新點子的執行，因此「創新」必須有實際的價值行動，在韋伯字典中「Innovate」
一詞的解釋是「Make change, do something in a new way.」，不但要突破現狀、確切 執行新東西，更要對未來產生有價值的改變。因此，創新對私人企業來說是競爭生 存的必要條件，而對公部門來說，民眾對政府展現高效能的期望愈趨高漲，迫使政 府更須積極創新變革，不但因應時代變遷，更能滿足人民需求（王漢源，2004）。
至於公部門創新的概念，來自於「新公共管理」或「政府再造運動」，受到這 股改革風潮的影響，近三十年來各國政府無不致力於公共服務品質的提升，因此
「創新」已被視為公部門的一項核心活動，透過創新可增進公部門的服務效率、降 低成本並改善服務成果、增進公共價值，並能更貼近民眾需求（Mulgan & Albury, 2003），但更重要的是公部門的創新作為相較於私部門，將會創造出所謂的「公共 價值」（Moore, 1995）。
「創新」存在於許多學科與不同種類的產業中，是相當普遍的研究主題，但針 對公部門而言，我國在政府創新的相關研究，對創新的定義相當不明，因此難以建 立通則化的理論模型，以供政府部門有所依歸的加以擴散運用（李仲彬，2013a）。
若狹義的定義公部門創新，指的是一項從未使用過的政策或計畫（Mohr, 1969;
Bingham, 1978）。若採廣義的說法，則認為創新與發明不須等同，也可從他處曾使 用過，但只要對本身而言是新的、與過去的自己不同者，皆可稱為創新（Krause, 2010; Thompson, 1965; Becker & Whisler, 1967），這種對創新的定義是一種主觀性
（subjective）的界定方式（Newman, Rainea & Skelchera, 2001），例如，「公營企業
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民營化」對民主國家來說可能已相當普遍，但若移至社會主義國家時，卻是一種從 未思考過的政策方案，一旦被採納就可謂是一種創新（李仲彬，2013a）。
行政院長毛治國在2015 年的「創新創業高峰論壇」表示，創新即是創造價值，
並透過改變來證明自己的存在價值，同時也讓世界變得更好。而創新的過程，卻須 以關懷為核心，秉持著對人、對社會與環境的關懷，才可永續創新。因此在創造「創 新價值」的過程，須兼具動機（motivation）、能力（ability）及機會（opportunity）
等重要關鍵因素，三者缺一不可。其中，在動機要件，創新者應具備企圖心、好奇 心、堅強意志及恢復力；而能力要件則須具專業力、學習力、獨立思考力及執行力；
至於在機會方面則要有洞察力，以及創造與把握機會的能力（行政院，2015）。本 文接著將從組織創新與公部門創新類型的差異面向，逐步探討公部門創新作為的 精進。
組織創新類型
組織創新的表現方式有諸多型態，但無論創新的類型如何區分，不同類型或不 同面向的創新之間並不會互斥，甚至常有單一創新作為具有兩種以上的分類特質，
因此將「創新」分類清楚，也確實有利研究者在進行個案研究時瞭解其結論該如何 應用，甚至該如何與其他研究結合，因此是一個相當重要的步驟（李仲彬，2013c）。
Higgins（1995）在20 年前就將組織創新的表現分為四種型態，包括「產品創 新、流程創新、行銷創新及管理創新」，就產品創新而言，即指具體的、大幅的改 進產品或服務；而流程創新則是以改進組織工作流程，使組織運作效率或效能提高 的一種新方法；至於行銷創新指的是面對市場反應所運用的新概念或行動；而管理 創新則是組織中運用新的管理方法精進組織效能。亦有文獻提出「強化員工技巧與 專長」此種創新類型，當顧客期望的技術與作業流程改變，以及組織成員在技巧、
知識、智慧與專長上能不斷的精進，此種創新類型不但能深化組織創新的作為與持
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久度，其所帶來的效益也將成為組織進行創新行為時，所附帶產生的最有價值資產
（陳怡之、謝碧鳳，2004）。
Koch 和 Hauknes （轉引自李仲彬，2013a）則進一步帶入更多非具體地分類 方式，包括「系統創新」：建立新的組織或新的合作互動體系；「概念的創新」：引 進新概念以改變執行者既有的思考模式；以及「積極的理性變更」：改變組織成員 的世界觀。也有學者直接從「改變所影響的劇烈程度」來區分，分為「激進式」與
「漸進式」，所謂「激進式創新」意指須回應緊急情況的需求；而「漸進式創新」
意指為了要解決長期、慢性的問題，針對組織內的構造、組織間的關係或互動上作 微幅調整，但即使是微小的變化，仍對公部門提升效率的增加扮演著舉足輕重的角 色（Krause, 2010; Mulgan & Albury, 2003）。Windrum 便提出公部門在政策上的創 新（policy innovation）是指公部門行事作為上的改變，包括以「政策學習」為基礎 的漸進型創新；以及「概念創新」為基礎的激進創新（轉引自李仲彬，2013a）。
綜合學者們從不同角度切入討論創新分類的觀點，可將之區分為四大型態（轉 引自蔡明謙，2005；林思妍，2013）：「產品觀點」重視具體產品，以組織是否產生 或設計新產品或服務，並將推行的結果成功與否，來評斷組織創新；「過程觀點」
認為組織創新非僅就產生的結果來判定，而是一連串解決問題的過程，管理大師 Peter Drucker 亦認為組織創新並非僅靠靈感，而是可透過訓練學習、具系統性且富 理性的工作（蕭富峰、李田樹譯，2002）；「融合觀點」則是將產品觀點與過程觀點 加以融合，來解釋組織創新的意義；至於「多元觀點」除了考量技術創新，也將管 理創新納入組織創新的定義中，因此舉凡產品、過程、設備、系統、政策、方案及 服務，都是組織創新可能的展現。
公共組織創新表現的應用層面，若以前述廣義的創新範圍而言，可說是非常多 元，行政院國家發展委員於2004 年提出的研究報告指出，政府創新的範圍大致可 區分為五種類型：投入（新人力與資源）、過程（新行政程序）、產出（新服務）、 市場（新服務對象）、組織（新機關或制度），此五面向已將公部門創新作為可能涵
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蓋的範疇皆納入討論（溫肇東、許牧彥，2004）。2006 年聯合國也在《治理上的創 新與公共行政》（Innovation in Govnernance and Public Administraion）一書中將公共 行政的創新分為四種類型（United Nations,2006）。首先是「制度創新」（Institutional Innovation），也就是更新現有的制度或創造新的制度。其二是「組織創新」
（Organization Innovation），此類型是指將新的工作流程或管理技術引入公共行政 的運作上。再者為「流程創新」（Process Innovation），重點在公共服務遞送品質的 改善。最後是「概念創新」（Conceptual Innovation），主要是將新形態的治理概念導 入公部門治理，例如：互動式決策、公民參與的預算改革、水平式組織互動網絡。
聯合國的此種說法與一般組織的創新類型頗為相近，應可互為參考運用。
然而，針對我國公部門的創新類型，廖麗娟與黃子華（2012）則以「政府服務 品質獎」評獎指標為引導，將我國公部門創新分成四類：簡化服務流程、導入資通 訊科技、結合社會資源、運用多元途徑。這些創新作為皆以提供整合性服務為目標。
事實上，許多改變並無法用單一途徑或類型來區分，因此創新通常都是多面向的類 型同時呈現。學者劉坤億、胡龍騰及曾冠球（2012a）在政府創新類型與引導策略 的研究中歸納出，能獲得服務品質獎的政府機關，其創新類型大致來說包括「服務
事實上，許多改變並無法用單一途徑或類型來區分，因此創新通常都是多面向的類 型同時呈現。學者劉坤億、胡龍騰及曾冠球（2012a）在政府創新類型與引導策略 的研究中歸納出，能獲得服務品質獎的政府機關，其創新類型大致來說包括「服務