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第一章 官僚體系的創新能量
「提升政府服務品質」是公部門不斷變革的目的，「創新」則是公部門不斷變 革的手段，「政府服務品質獎」是肯定政府機關推動優良服務品質的重要依據，迄 今已邁入第八屆，由於該獎項打造出的良好口碑，能敦促中央及地方政府各機關不 斷精進自身的服務品質及服務作為，故有公部門「奧斯卡獎」的美譽，從行政院到 各級中央、地方政府機關，皆以贏得該獎項視為最高榮譽。自2008 年起至 2015 年 已辦理七屆評獎，共計1143 個機關參獎，並評選出 203 個優質服務機關，整體獲 獎率約為 18％，充分展現品質嚴選的精神。得獎機關幾乎涵蓋各種為民服務機關 類型，包括：區政、戶政、地政、稅務、環保、醫療、警政、消防及觀光遊憩等，
因此該獎項也立下了政府服務持續精進與標竿學習的優良典範（國家發展委員會，
2016）。
行政院國家發展委員會歷年來秉持著政府服務必須與時俱進，才能貼近民眾、
滿足民眾需求的理念之下，不斷思考如何推動政府服務創新與持續改造的因素與 方法，因此從 1970 年代最初頒行的「各級行政機關推行便民工作實施要點」，到 2008 年辦理首屆「政府服務品質獎」，這其中經歷了將近 40 年的努力與淬鍊，才 使如今的政府改革發展至現在的地步。依據「政府服務品質獎評獎實施計畫」，該 獎項的評獎目的有三：首先為「落實推動服務品質，表彰卓越服務機關」；其次為
「樹立優質服務典範，擴散標竿學習效益」；再者「引領服務改造風潮，鼓勵提供 創新服務」(國家發展委員會，2013a）。其中對於機關「創新作為」乃評比的一大 重點。爰此，本研究將以獲得政府服務品質獎之公部門組織，作為官僚體系創新動 態分析的研究切入點。
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提升官僚品質的矛盾：威權與創新
我國政府組織近四十年來經過行政院大力推動各級機關提升政府服務品質，
並鼓勵各機關與時俱進發展創新作為與政策，讓我國公部門組織的服務品質有長 足的進步。然而公部門組織的運作乃牽涉「公共利益」，必須受制於嚴格的法律制 度與繁複的規章結構，因此公部門向來給人的主觀印象仍停留在沉痾、刻板且無效 率的科層官僚體制。而科層官僚體制，不外乎便是層級分明、集權統一、命令與服 從等特徵，這些特徵在在凸顯「領導」的重要性，因此領導與官僚體制在政府組織 的運作上有著密不可分的關係。若想讓公部門組織從官僚體系沉痾窠臼的現狀破 繭而出，各機關首長對「創新」的經營與態度引領帶動公部門組織產生創新政策的 重要關鍵，可見，機關領導者的作為與風格，深深影響著官僚組織創新的成效。
本研究個案組織之領導者作風權威、治軍嚴謹、且常具支配行為，因此偏屬於 諸多領導風格中的「威權領導」風格。所謂威權領導係指「領導者對部屬有著嚴密 控制與服從的要求，並展現不容挑戰的個人權威，甚而有著專權作風與教誨部屬的 行為」（鄭伯壎，1995）。然而，諸多文獻卻頻頻指出，在此領導風格下的組織成員 只能表現出敬畏順從，實際上卻缺乏創新思考的能力，加上集權式的決策，不但破 壞組織的創新氛圍，不利於團隊合作、溝通與知識共享，也使得員工對組織目標缺 乏認同感，而使得組織成員想要改變或創新的主動性也隨之削弱（王振華，2014：
2；游嘉瑩，2007；Silin,1976；楊國亮、魏海英，2012）。於此可見，「威權」與「創 新」乃不相容之衝突概念，因此在此威權領導之下的傳統官僚組織，是如何產生創 新點子？組織成員之間又是如何進行創新行為？且能達到創新成效並順利獲得政 府服務品質獎之肯定？為本研究發展之主要動機。
政府服務品質獎的參獎類別分為「第一線服務機關」、「服務規劃機關」與「特 別獎」，其中「第一線服務機關」擁有為數最多的參獎機關，是競爭最激烈的重要 獎項，在趙書賢（2014）的研究中指出，歷屆參獎的評比名單中，發現不乏有屢次
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參獎卻屢次落獎的機關，卻亦有首度參獎即獲獎的機關，因此促使趙書賢對獲獎機 關的背景進行深入的探討，而後曾冠球與趙書賢（2014）的研究結果發現，對基層 組織服務品質的改善，構成影響的原因包括：參照對象、行政區域、機關規模，以 及員工總數等結構性因素，而對於首長個人的創新取向、首長職涯經驗、鄰近機關 的狀態，反倒不是主要的影響因素。然而，仍有不少研究直指在官僚體系層級節制 的公部門組織脈絡中，「領導者」的重視與參與，是官僚體系創新萌芽的重要因素，
對組織的創新能力有絕對性的影響力（林嘉誠，2002；林白玉，2010：125；張惇 涵，2012：220；張嘉惠，2009：75），且若機關首長更替頻繁將造成行政團隊的鬆 動，其為民服務的品質與效率亦將大受影響（許春進，2008）。另外，各機關之間 的創新作為與成效，亦會受到鄰近機關的影響，而相互擴散（陳序廷、黃東益，
2011），並透過政府各部門之間的水平或垂直整合過程，讓創新成效在政府部門之 間蔓延展開，形成「體系性改變」，一旦有優質服務的產生，便能帶動政府相關單 位整體性的改變，產生標竿學習的效果（張惇涵，2012：222）。因此各種研究結果 的扞格，促使本研究更欲針對領導者對組織創新的影響作用，產生進一步探究與驗 證的好奇驅動力。
本研究以2013～2014 年間舉辦之第六屆政府服務品質獎「第一線服務機關」
獲獎機關－臺北市大同區公所，作為個案研究的對象，乃肇因於第一線服務機關參 獎競爭如此激烈，要在眾多參賽機關中脫穎而出、獲得青睞並不容易，而研究者觀 察大同區公所的各項外在條件皆不甚理想。首先，論規模，是臺北市第二小的區；
論資源，行政區域的現況亦屬於臺北市高齡人口占比最高的行政區。可知大同區整 體的行政資源及人口質地都相對較弱，因此大同區公所在臺北市12 個行政區中，
歷年來各項評比表現常為後段，遑論創新表現更是倒數（劉嘉鳳，2014）。另外，
大同區公所的人力資源流動率過高，高流動率將造成業務常有中斷危機（張嘉惠，
2009：82），且經常性的高流動率，對於公部門組織創新能力來說是不利的，有研 究認為組織中，年長資深者因能累積較多技術經驗，因此技術創新能力較年輕人來
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的高（林白玉，2010：117）。大同區公所處於前述觀察可及的諸多不利因素之下，
卻能突破重圍在競爭激烈、且得獎率這麼低的情形下獲得服務品質獎，是特別不容 易的。因此了解大同區公所如何能在參獎的過程中克服及突破這些結構上的限制，
及整個參獎團隊的行為與思想又是如何轉變，才得以獲得該獎項的肯定殊榮，為本 研究的動機之二。
鄉、鎮、市（區）公所這類政府機關，不但是與民眾最息息相關的第一線官僚 組織，更是我國政府機關中最普遍的公部門組織，因此探討此類第一線為民服務機 關的組織創新風貌，對於公部門組織創新將有實質的建設性助益，尤其對於地處偏 鄉落後、資源相對稀少的鄉、鎮、市（區）公所，大同區公所的組織創新運作模式，
更可作為其他同類公部門組織的標竿學習對象。因此在實務上的研究目的，即期待 藉由本研究能呈現基層機關的創新動態風貌。至於學術上的研究目的，目前觀諸公 部門組織創新的研究中，多為探討政府組織如何進行創新、參獎機關的創新作為與 擴散機制、創新服務樣態與限制、得獎因素、評獎機制的優劣、創新作為與組織績 效及服務品質的關係等。然卻鮮少討論官僚體系下的威權領導風格與組織創新之 間的關係，即便有也多呈現負面結果。經由本研究探討威權與創新融合的成功個 案，希望能開啟官僚的威權領導對官僚體系創新影響的正向研究，並期能提供後續 公部門組織創新研究在「人」方面的理論基礎。
威權是創新的枷鎖嗎？
「領導者」對於組織的影響，在過去的文獻中不斷顯示出其重要性，若進一步 探究威權型態的領導風格在過去的研究中，向來多認為會帶給組織負面的影響、也 會影響部屬以消極的態度面對工作，不但使工作績效變差，也無法對組織、對領導 者所規畫的願景產生認同感，雖然仍有研究顯示威權領導方式能給予組織及部屬 明確的依循目標，提升組織的績效，但那樣的績效是在短期極大的壓力之下所產 生，終究無法長久為之，更別說能讓組織成員產生創新的思考與行為，如此縱使領
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導者有心想帶動組織創新氛圍，也頂多僅能造就組織成員短暫的、表面的應付行 為，一旦失去領導者逼迫的外在壓力，組織創新行為將可能因此崩壞潰散。
然而，觀察本研究個案機關的展現，其創新表現可說是隨處可見，雖說不見得 是多麼了不得的創新，然而卻可見得機關從宏觀政策到微觀服務的用心經營。在現 今開始重視創新作為的官僚體系中，這樣的表現並不奇特，但此個案特殊之處即在 於其領導者卻是屬於「威權式」的領導風格，在威權領導者的帶領之下，組織還能 有處處創新的表現，是本研究產生好奇的源頭，並以此為基點提出以下研究問題：
首先，現任領導者的領導行為對於組織產生甚麼影響與變化？機關成員對於 領導者行為的觀感與認同感？
再者，機關成員之間如何面對領導者的行為？成員對於「創新」的看法？成員
再者，機關成員之間如何面對領導者的行為？成員對於「創新」的看法？成員