官僚體系創新的動態分析：以臺北市大同區公所為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第 16 屆碩士論文. 官僚體系創新的動態分析：以臺北市大同區公所為例治. 政. 大. 立 Analyzing the Dynamics of Bureaucratic Innovation:. ‧ 國. 學. The Case of Tatung District, Taipei. ‧ er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch engchi U 指導教授湯京平博士研究生. 林淇勻撰. 中華民國一百零五年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌原來，作研究、寫論文，可以是一趟旅行、一回挖寶的歷程、一篇精采故事的回味、一次人生的蛻變。渺小的我，站在浩瀚的學術殿堂上，回首這無限時空中所積累的絢麗斑痕，我震懾了。小心翼翼踏上旅程，當時懵懂無知的我，只像個闖入森林般的小孩，奮力的想撥開眼前層層迷霧。就在山重水複疑無路時，我頓然體會到「柳暗花明又一村」的喜悅。一次次引領我走出迷霧的，就是我衷心敬愛的指導教授湯京平老師，您讓我嚐到了優游於學術研究的樂趣，您把「寫論文」變好玩了！想起課堂上那一篇篇趣意盎然的「故事」，還有那字句中肯嚴謹的叮嚀，您的指導，總讓我在細細咀嚼之後豁然開朗。老師，謝謝您！. 政治大. 論文口試期間，感謝臺北大學公共行政暨政策學系的劉嘉薇老師，以及本校公共行政學系的傅凱若老師，有您們給予的寶貴意見，讓此篇碩士論文能更臻完善，在此向您們致上真誠的感謝。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 旻男學長，你的一小步，是我進入這殿堂的一大步；淑絹學姊，因為你的提點與鼓勵，我才能一步步順利的走到今天；世龍學長，你給我的幫助與關懷，讓我度過一次次關卡；還有 16 屆的同窗好友們，尤其是俐良與立恩，永遠記得我們一起奮鬥與互相打氣的日子，衷心感謝你們成就了今天的我。. Nat. y. sit. n. al. er. io. 能夠完成這本論文，要感謝的人實在太多，謝區長、還有大同的夥伴們，謝謝你們不厭其煩的被我騷擾，謝謝你們認真且用心的與我分享這些珍貴又精彩的故事，讓我得以在這殿堂中發掘大不同的「新」頁，你們永遠是我的最佳男、女主角。. Ch. engchi. i n U. v. 在工作與學業兩頭燒的這段日子，因為你的提點與幫助、愛護與陪伴，讓疲憊不堪的我，總能隨時補充滿滿的元氣與靈感，這份恩情將永銘於心，謝謝你，侑霖。最後，將這本論文獻給我摯愛的母親，您對孩兒的包容、教誨與無止盡的愛，是我能夠支撐下去的最大力量，謝謝您，我愛您! 尼采說：「參透為何，才能迎接任何。」願以此期勉未來的自己，能不忘母校與恩師給予的珍貴甘霖。. 林淇勻指南山下景美溪畔 2016.7.31.

(4) 摘要過去的研究多認為領導者若採用威權領導風格，對組織創新行為會有負面的影響。而本研究選擇基層公部門組織「臺北市大同區公所」進行個案研究，並觀察到該機關的領導者雖然以威權方式領導，但組織卻從各項評比落後的窘境，逐漸展現出諸多與其他區公所不同的創新服務，甚至因此獲得第六屆政府服務品質獎的殊榮。經過深入訪談及文獻分析之後，發現該機關正因為領導者重視「紀律」的威權風格，任期長又讓紀律深化落實到組織中，加上首長主動提出創新服務，並在機關內建立「制度」藉以養成同仁的創新習慣，又機關內高流動率的人力結構形成為. 政治大. 年輕有幹勁的初任公務人力，紀律的壓力使組織成員產生團結的情誼與向心力，因. 立. 此讓大同區公所在我國傳統的科層官僚體系中，成功展現出大不同的創新風貌。只. ‧ 國. 學. 可惜區公所囿於其定位與功能的限制，且官僚體系內創新的誘因制度尚未完善，因此無法將其蘊藏的創新能量發揮的淋漓盡致，目前做為引領我國政府創新改造的. ‧. 政府服務品質獎，也未有明確的追蹤機制，因此機關的創新作為能否內化成公部門. y. Nat. n. er. io. al. sit. 的組織文化，仍有待後續觀察。. Ch. i n U. v. 關鍵字：創新、威權領導、官僚體系、公部門組織、政府服務品質. engchi. i.

(5) Abstract While new technologies, ideas, and values keep emerging, innovation has been emphasized by public as well as private organizations to meet the expectations of their clients. Factors contributing to an innovation-oriented organization have widely been detected, seldom any studies would endorse the idea that an authoritarian leadership would facilitate the innovation.. By examining the case of “Tatung District Office” of. Taipei City, this study points out some conditions that actually makes an iron-fist leading style an essential contributor to successful initiatives of innovation. Through in-. 政治大 effects of personal engagement 立of the leader and stable tenure in indoctrinating the. depth interviews and participatory observation, this study presents evidence about the. ‧ 國. 學. innovation attitude to the subordinates. This study also provides some discussion on institutional settings for the bureaucratic system to avoid maintaining idle in facing. ‧. rapid environmental changes.. sit. y. Nat. n. al. er. Innovation, Authoritarian Leadership, Bureaucracy, Public Sector. io. Key words:. Institution, Government Service Award. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(6) 目. 次. 第一章官僚體系的創新能量 ........................................................................................ 1 提升官僚品質的矛盾：威權與創新 ........................................................ 2 威權是創新的枷鎖嗎？ ............................................................................ 4 公部門創新背景：政府服務品質獎 ........................................................ 6 第二章組織創新的軌跡 .............................................................................................. 15 創新與公部門組織創新 .......................................................................... 15 組織創新類型 .......................................................................................... 17 組織創新管理 .......................................................................................... 20 公部門組織創新因素 .............................................................................. 22 公部門創新障礙 ...................................................................................... 38 營造公部門創新之策略機制 .................................................................. 41 第三章研究設計 .......................................................................................................... 45 研究架構 .................................................................................................. 45 研究方法與工具 ...................................................................................... 51 訪談對象與訪談大綱 .............................................................................. 55 第四章大同「大不同」 .............................................................................................. 61 從大稻埕到小大同 .................................................................................. 61 顛覆與蛻變 .............................................................................................. 67 創意提案了沒！ ...................................................................................... 79 前進的標竿－政府服務品質獎 .............................................................. 93 第五章個案分析 ........................................................................................................ 107 創新的第一步 ........................................................................................ 107 大不同的關鍵 ........................................................................................ 111 領導者與組織創新 ................................................................................ 117 官僚體制下創新的可能性 .................................................................... 123 第六章結論與建議 .................................................................................................... 135 研究發現 ................................................................................................ 135 研究限制 ................................................................................................ 140 政策建議 ................................................................................................ 142 小結 ........................................................................................................ 145 參考文獻 ...................................................................................................................... 147 附錄訪談大綱 ............................................................................................................ 164. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(7) 表. 次. 表 1-3-1 我國行政院提升政府服務品質歷程 ................................................................ 9 表 1-3-2 第一線服務機關「創新加值服務」評核指標 .............................................. 12 表 2-4-1 公部門組織創新因素彙整表 .......................................................................... 37 表 3-3-1 訪談對象 .......................................................................................................... 57 表 4-3-1 民政團隊提案審查指標 .................................................................................. 80 表 4-3-2 民政團隊「特別獎」規範標準 ...................................................................... 81. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(8) 圖. 次. 圖 2-2-1「組織創新」v.s「公部門組織創新」型態比較 ........................................... 20 圖 3-1-1 研究架構圖 ..................................................................................................... 46 圖 4-3-1 從大同區公所到臺北市政府創意提案運作流程 .......................................... 83 圖 6-1-1 研究發現歸納圖 ........................................................................................... 139. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(9) 第一章官僚體系的創新能量「提升政府服務品質」是公部門不斷變革的目的，「創新」則是公部門不斷變革的手段，「政府服務品質獎」是肯定政府機關推動優良服務品質的重要依據，迄今已邁入第八屆，由於該獎項打造出的良好口碑，能敦促中央及地方政府各機關不斷精進自身的服務品質及服務作為，故有公部門「奧斯卡獎」的美譽，從行政院到各級中央、地方政府機關，皆以贏得該獎項視為最高榮譽。自 2008 年起至 2015 年已辦理七屆評獎，共計 1143 個機關參獎，並評選出 203 個優質服務機關，整體獲獎率約為 18％，充分展現品質嚴選的精神。得獎機關幾乎涵蓋各種為民服務機關. 治政大類型，包括：區政、戶政、地政、稅務、環保、醫療、警政、消防及觀光遊憩等，立因此該獎項也立下了政府服務持續精進與標竿學習的優良典範（國家發展委員會，. ‧. ‧ 國. 學. 2016）。. 行政院國家發展委員會歷年來秉持著政府服務必須與時俱進，才能貼近民眾、. sit. y. Nat. 滿足民眾需求的理念之下，不斷思考如何推動政府服務創新與持續改造的因素與. er. io. 方法，因此從 1970 年代最初頒行的「各級行政機關推行便民工作實施要點」，到. al. 2008 年辦理首屆「政府服務品質獎」，這其中經歷了將近 40 年的努力與淬鍊，才. n. v i n Ch 使如今的政府改革發展至現在的地步。依據「政府服務品質獎評獎實施計畫」，該 engchi U 獎項的評獎目的有三：首先為「落實推動服務品質，表彰卓越服務機關」；其次為「樹立優質服務典範，擴散標竿學習效益」；再者「引領服務改造風潮，鼓勵提供創新服務」(國家發展委員會，2013a）。其中對於機關「創新作為」乃評比的一大重點。爰此，本研究將以獲得政府服務品質獎之公部門組織，作為官僚體系創新動態分析的研究切入點。. 1.

(10) 提升官僚品質的矛盾：威權與創新我國政府組織近四十年來經過行政院大力推動各級機關提升政府服務品質，並鼓勵各機關與時俱進發展創新作為與政策，讓我國公部門組織的服務品質有長足的進步。然而公部門組織的運作乃牽涉「公共利益」，必須受制於嚴格的法律制度與繁複的規章結構，因此公部門向來給人的主觀印象仍停留在沉痾、刻板且無效率的科層官僚體制。而科層官僚體制，不外乎便是層級分明、集權統一、命令與服從等特徵，這些特徵在在凸顯「領導」的重要性，因此領導與官僚體制在政府組織的運作上有著密不可分的關係。若想讓公部門組織從官僚體系沉痾窠臼的現狀破. 政治大. 繭而出，各機關首長對「創新」的經營與態度引領帶動公部門組織產生創新政策的. 立. 重要關鍵，可見，機關領導者的作為與風格，深深影響著官僚組織創新的成效。. ‧ 國. 學. 本研究個案組織之領導者作風權威、治軍嚴謹、且常具支配行為，因此偏屬於. ‧. 諸多領導風格中的「威權領導」風格。所謂威權領導係指「領導者對部屬有著嚴密控制與服從的要求，並展現不容挑戰的個人權威，甚而有著專權作風與教誨部屬的. y. Nat. er. io. sit. 行為」（鄭伯壎，1995）。然而，諸多文獻卻頻頻指出，在此領導風格下的組織成員只能表現出敬畏順從，實際上卻缺乏創新思考的能力，加上集權式的決策，不但破. al. n. v i n 壞組織的創新氛圍，不利於團隊合作、溝通與知識共享，也使得員工對組織目標缺 Ch engchi U 乏認同感，而使得組織成員想要改變或創新的主動性也隨之削弱（王振華，2014： 2；游嘉瑩，2007；Silin,1976；楊國亮、魏海英，2012）。於此可見，「威權」與「創新」乃不相容之衝突概念，因此在此威權領導之下的傳統官僚組織，是如何產生創新點子？組織成員之間又是如何進行創新行為？且能達到創新成效並順利獲得政府服務品質獎之肯定？為本研究發展之主要動機。政府服務品質獎的參獎類別分為「第一線服務機關」、「服務規劃機關」與「特別獎」，其中「第一線服務機關」擁有為數最多的參獎機關，是競爭最激烈的重要獎項，在趙書賢（2014）的研究中指出，歷屆參獎的評比名單中，發現不乏有屢次. 2.

(11) 參獎卻屢次落獎的機關，卻亦有首度參獎即獲獎的機關，因此促使趙書賢對獲獎機關的背景進行深入的探討，而後曾冠球與趙書賢（2014）的研究結果發現，對基層組織服務品質的改善，構成影響的原因包括：參照對象、行政區域、機關規模，以及員工總數等結構性因素，而對於首長個人的創新取向、首長職涯經驗、鄰近機關的狀態，反倒不是主要的影響因素。然而，仍有不少研究直指在官僚體系層級節制的公部門組織脈絡中，「領導者」的重視與參與，是官僚體系創新萌芽的重要因素，對組織的創新能力有絕對性的影響力（林嘉誠，2002；林白玉，2010：125；張惇涵，2012：220；張嘉惠，2009：75），且若機關首長更替頻繁將造成行政團隊的鬆. 治政大的創新作為與成效，亦會受到鄰近機關的影響，而相互擴散（陳序廷、黃東益，立. 動，其為民服務的品質與效率亦將大受影響（許春進，2008）。另外，各機關之間. 2011），並透過政府各部門之間的水平或垂直整合過程，讓創新成效在政府部門之. ‧ 國. 學. 間蔓延展開，形成「體系性改變」，一旦有優質服務的產生，便能帶動政府相關單. ‧. 位整體性的改變，產生標竿學習的效果（張惇涵，2012：222）。因此各種研究結果的扞格，促使本研究更欲針對領導者對組織創新的影響作用，產生進一步探究與驗. y. Nat. er. io. sit. 證的好奇驅動力。. al. 本研究以 2013～2014 年間舉辦之第六屆政府服務品質獎「第一線服務機關」. n. v i n Ch 獲獎機關－臺北市大同區公所，作為個案研究的對象，乃肇因於第一線服務機關參 engchi U. 獎競爭如此激烈，要在眾多參賽機關中脫穎而出、獲得青睞並不容易，而研究者觀察大同區公所的各項外在條件皆不甚理想。首先，論規模，是臺北市第二小的區；論資源，行政區域的現況亦屬於臺北市高齡人口占比最高的行政區。可知大同區整體的行政資源及人口質地都相對較弱，因此大同區公所在臺北市 12 個行政區中，歷年來各項評比表現常為後段，遑論創新表現更是倒數（劉嘉鳳，2014）。另外，大同區公所的人力資源流動率過高，高流動率將造成業務常有中斷危機（張嘉惠， 2009：82），且經常性的高流動率，對於公部門組織創新能力來說是不利的，有研究認為組織中，年長資深者因能累積較多技術經驗，因此技術創新能力較年輕人來. 3.

(12) 的高（林白玉，2010：117）。大同區公所處於前述觀察可及的諸多不利因素之下，卻能突破重圍在競爭激烈、且得獎率這麼低的情形下獲得服務品質獎，是特別不容易的。因此了解大同區公所如何能在參獎的過程中克服及突破這些結構上的限制，及整個參獎團隊的行為與思想又是如何轉變，才得以獲得該獎項的肯定殊榮，為本研究的動機之二。鄉、鎮、市（區）公所這類政府機關，不但是與民眾最息息相關的第一線官僚組織，更是我國政府機關中最普遍的公部門組織，因此探討此類第一線為民服務機關的組織創新風貌，對於公部門組織創新將有實質的建設性助益，尤其對於地處偏. 政治大更可作為其他同類公部門組織的標竿學習對象。因此在實務上的研究目的，即期待立. 鄉落後、資源相對稀少的鄉、鎮、市（區）公所，大同區公所的組織創新運作模式，. ‧ 國. 學. 藉由本研究能呈現基層機關的創新動態風貌。至於學術上的研究目的，目前觀諸公部門組織創新的研究中，多為探討政府組織如何進行創新、參獎機關的創新作為與. ‧. 擴散機制、創新服務樣態與限制、得獎因素、評獎機制的優劣、創新作為與組織績. sit. y. Nat. 效及服務品質的關係等。然卻鮮少討論官僚體系下的威權領導風格與組織創新之. io. al. er. 間的關係，即便有也多呈現負面結果。經由本研究探討威權與創新融合的成功個. v. n. 案，希望能開啟官僚的威權領導對官僚體系創新影響的正向研究，並期能提供後續. Ch. engchi. 公部門組織創新研究在「人」方面的理論基礎。. i n U. 威權是創新的枷鎖嗎？「領導者」對於組織的影響，在過去的文獻中不斷顯示出其重要性，若進一步探究威權型態的領導風格在過去的研究中，向來多認為會帶給組織負面的影響、也會影響部屬以消極的態度面對工作，不但使工作績效變差，也無法對組織、對領導者所規畫的願景產生認同感，雖然仍有研究顯示威權領導方式能給予組織及部屬明確的依循目標，提升組織的績效，但那樣的績效是在短期極大的壓力之下所產生，終究無法長久為之，更別說能讓組織成員產生創新的思考與行為，如此縱使領 4.

(13) 導者有心想帶動組織創新氛圍，也頂多僅能造就組織成員短暫的、表面的應付行為，一旦失去領導者逼迫的外在壓力，組織創新行為將可能因此崩壞潰散。然而，觀察本研究個案機關的展現，其創新表現可說是隨處可見，雖說不見得是多麼了不得的創新，然而卻可見得機關從宏觀政策到微觀服務的用心經營。在現今開始重視創新作為的官僚體系中，這樣的表現並不奇特，但此個案特殊之處即在於其領導者卻是屬於「威權式」的領導風格，在威權領導者的帶領之下，組織還能有處處創新的表現，是本研究產生好奇的源頭，並以此為基點提出以下研究問題：首先，現任領導者的領導行為對於組織產生甚麼影響與變化？機關成員對於領導者行為的觀感與認同感？. 立. 政治大. 再者，機關成員之間如何面對領導者的行為？成員對於「創新」的看法？成員. ‧ 國. 學. 之間又有哪些互動以達成領導者的要求？. ‧. 最後，了解組織創新的源頭與發展為何？領導者又是如何經營組織創新？. y. Nat. sit. 本研究將深入探討個案組織在現任領導者在位期間所發生的故事，試著解答. n. al. er. io. 以上研究問題，並透過創新相關理論的回顧，找出本個案能在看似與創新絕緣的外. i n U. v. 在不利環境之下，如何能逐漸蛻變，讓大同與過去「大不同」，不但獲得政府服務. Ch. engchi. 品質獎的榮耀，還能接連再獲得「金檔獎 1」的肯定。以下本文先行針對我國政府組織創新的源頭「政府服務品質獎」進行簡介，做為目前我國官僚體系創新作為的背景資訊。. 1. 檔案法自民國 91 年 1 月 1 日正式施行，為我國檔案管理開啟新的里程碑，因此「行政院國家發展委員會檔案管理局」亦於民國 91 年設置「機關檔案管理金檔獎」及「績優檔案管理人員金質獎」，並於 92 年辦理第一屆評獎活動，此舉是我國檔案管理制度之創舉，目的即鼓勵各機關積極配合檔案管理新制的落實，藉此表彰著有卓越績效之機關(行政院檔案管理局，2016)。臺北市大同區公所經歷第 6、7、8、12 屆參獎卻落敗後，仍不屈不撓地努力找出檔案管理與應用的新意，終於發展出創新性的檔案應用展，順利獲得第 13 屆金檔獎的肯定。 5.

(14) 公部門創新背景：政府服務品質獎企業生存的關鍵在於不斷的「創新」，創新即不斷變革，以爭取最佳績效，才能使組織長青不衰；相對的，政府部門在追求公共利益的大前提之下，政府的一切作為與政策決策，皆須考量各方利害關係人的因素，因此績效與創新向來不是官僚組織所追求的主要目標。然而，經濟的成長、知識的累積，自由、開放、民主的社會風氣之下，民眾對於自身權益的追求越來越多，因此對政府部門的要求也越來越高，不但要求政府要管得少、卻也要政府提供的多，尤其相較於競爭激烈的企業表現，政府部門在長年窠臼累積之下，到了 20 世紀末的 1980 年代，全球各先進國. 政治大. 家的官僚體制皆遭遇「政府效率不彰、服務品質低落、服務無法滿足人民需求」的. 立. 窘境，加上各國財政捉襟見肘的雙環困境，因此新公共管理的改革聲浪逐漸在先進. ‧ 國. 學. 國家蔓延，各國政府開始聚焦在績效管理上，並紛紛要求各級政府師法企業精神，以績效至上，以顧客滿意度為工作目標，因此為了提升績效、提升民眾滿意度，提. ‧. sit. io. 壹、政府服務品質獎的變革故事 a. er. Nat. 助於了解我國官僚體系變革與創新的發展脈絡。. y. 升政府服務品質的工作刻不容緩，以下將探討我國政府服務品質獎的演進過程，有. n. iv l C n hengchi U 「政府服務品質獎」是政府機關推動服務品質成就的最高榮譽，已被全國各級. 政府機關視為公部門的「奧斯卡獎」，參獎對象包括行政院暨所屬各級機關、直轄市、縣（市）政府暨所屬各機關。本獎項的主辦機關為行政院國家發展委員會（組改前身為行政院研究發展考核委員會），其辦理目的是希望透過評獎機制，以競爭代替考核，更寓考核於獎勵的方式，引領我國各級政府部門進行服務品質的全面性提升，以「回應民眾需求」與「符合社會期待」的目標之下，以獎項之榮譽激勵公部門為民服務品質不斷精進，進而將單一機關之優秀作為擴散至全國各機關共同實施，全面帶動服務品質尚待加強之機關共同進步（國家發展委員會，2014；趙書賢，2014）。 6.

(15) 然而政府服務品質獎之發展並非一蹴可及，而是經過歷年來不斷的努力、修正與再造，至今國發會仍持續透過各種委託研究，或參採專家學者建議，針對每年度的評獎機制與實施辦法進行檢討與改進。本獎項內容依機關的服務性質與績效屬性，共分為「第一線服務機關」、「服務規劃機關」、「特別獎」三種，評獎指標同時具有量化及質化的設計，且各獎項內容亦有不同的評核指標，作為各機關精進服務品質的具體目標（國家發展委員會，2014）。二十世紀中開始，各國政府因應「政府再造運動」的趨勢，紛紛引進企業體系的「全面品質管理（TQM）」、「顧客導向」等市場行銷概念及手法，並以此作為公. 政治大念，以精進公共服務展現更優質的服務品質。而我國政府早在 1970 年代開始，便立. 務部門提升服務品質與行政效率、建立「顧客至上、以客為尊」的為民服務核心理. ‧ 國. 學. 陸續頒行各項精進為民服務的相關規範，行政院於 1971 年 2 月 19 日令頒「各級行政機關推行便民工作實施要點」，用以作為各行政機關推展便民服務工作的最高. ‧. 指導原則與具體依據，自此建立我國政府機關行政人員便民與利民的服務核心價. sit. y. Nat. 值；於 1973 年 3 月 20 日行政院研考會函頒行政機關櫃檯服務工作及服務態度改. io. er. 進要點」，擴大服務層面建立服務專責櫃檯，櫃檯成員對洽公民眾的服務態度也必. al. 須適切與順應民意，希望能摒除行政體系官僚作風的舊習；並於 1978 年進階成立. n. v i n C h ，以全力針對各機關為民服務工作，進行策「行政院加強為民服務工作監督小組」 engchi U 略、監督、協調、研究與考核的推展工作，此階段可被視為我國推動政府服務品質提升的「草創時期」（許春進，2008；劉坤億等，2012a；趙書賢，2014）。 1980 年至 1990 年代中期約 10 年期間，是我國政府服務品質的發展「黃金期」， 1980 年 10 月 3 日行政院研考會函頒「行政院所屬各級機關推行為民服務工作考核及獎懲要點」，作為考核各機關為民服務工作績效之依據，每年評選出為民服務表現績優機關，以促使各機關積極為民眾持續提供更優質的服務內容與服務態度，並在健全櫃檯化作業、減化行政流程、減省申請書表、重視人民陳情與擴大電子通訊設備服務等項目，建立為民服務工作的制度與實行模式。1989 年修正之「行政院 7.

(16) 所屬各級機關加強為民服務工作實施要點」，研考會開始推動各級機關政府辦理為民服務工作平時考核機制；至 1993 年行政院以「便民、肅貪、效能」三大行政革新訴求為目標，再推動「行政革新方案」，陸續將革新服務品質的概念推行至各級機關。 1996 年是我國提升政府服務品質的「蛻變期」，由於對國內大環境變遷與民意殷切期盼的體認，因此行政院研考會參考英國 1991 年的「公民憲章（Citizen’s Charter）」、美國 1993 年由柯林頓總統創設的「國家績效評估委員會（NPR）」，以及日本「戴明獎」等各先進國家政府的作法，同時引進企業界「全面品質管理. 政治大面性的檢討改進服務品質、建立顧客導向服務、結合社區資源協助政府提供多元服立（TQM）」的理念與作法，並整合我國政府過去十多年來為民服務的工作經驗，全. ‧ 國. 學. 務的實質方向與內容，研擬出提升為民服務品質實施策略、要項與步驟，規畫出「全面提升服務品質方案」，並於 1996 年 12 月 5 日行政院會通過後函頒至各機關，. ‧. 1997 年 1 月 1 日正式實施。自 1998 至 2007 年，共辦理 9 屆「行政院服務品質. sit. y. Nat. 獎」，共 307 個機關獲此殊榮，大量樹立了政府服務品質績優的典範機關，也成為. io. al. er. 其他各級政府機關競相學習仿效的對象，因此該獎項不但是我國政府服務品質獎. v. n. 的重要推手，更是我國公部門開始精進服務品質的主要驅動力（許春進，2008；劉坤億等，2012a）。. Ch. engchi. i n U. 接著，行政院檢視了各機關執行為民服務情形後，為更廣泛的樹立效能革新標竿，並獎勵服務品質卓越機關，於 2007 年 7 月 23 日頒布了「政府服務創新精進方案」及「政府服務品質獎評獎時施計畫」，並於 2008 年開始辦理第一屆「政府服務品質獎」，當時的評獎對象僅有「第一線服務機關」與「服務規劃機關」兩大類。之後，行政院研考會隨即檢討「政府服務品質獎」的評審指標與辦理方式，為使其更貼近機關服務績效與實況，在徵詢評審委員、主管機關及參獎機關的意見後，進行通盤檢討，並於 2009 年 9 月 16 日函頒第一次修正之政府服務品質獎評獎實施計畫及作業手冊，並依此辦理第二屆評獎，其後研考會在每屆服務品質獎之後，皆 8.

(17) 不斷調整評獎實施計畫與作業手冊，期使「政府服務品質獎」不斷精進以及更聚焦政府精進方案策略（劉坤億等，2012a），政府服務品質獎成為我國公部門持續進步、不斷變革的最主要推進力。表 1-3-1 我國行政院提升政府服務品質歷程時間軸. 政府服務品質精進作為. 1971年2月19日 1973年3月20日. 成立「行政院加強為民服務工作監督小組」. 立函頒「行政院所屬各級機關推行為民服務工作考. ‧ 國. 學. 1980年10月3日. 核及獎懲要點」. 1989年. ‧. 修正「行政院所屬各級機關加強為民服務工作實施要點」. y. Nat. 1993年. 推動「行政革新方案」. io. al. n. 1996年12月5日. 蛻變期. 點」. 政治大. 1978年. 黃金期. 函頒「行政機關櫃檯服務工作及服務態度改進要. 1997年1月1日 1998年～2007. sit. 草創期. 令頒「各級行政機關推行便民工作實施要點」. er. 時期. v. 函頒「全面提升服務品質方案」. Ch. engchi. i n U. 正式實施「全面提升服務品質方案」. 辦理9屆「行政院服務品質獎」. 年 2007年7月23日持續修正期. 2008年 2009年9月16日. 頒布「政府服務創新精進方案」及「政府服務品質獎評獎實施計畫」辦理第一屆「政府服務品質獎」函頒第一次修正之政府服務品質獎評獎實施計畫及作業手冊，直至今日仍不斷調整與精進。 9.

(18) 資料來源：本研究彙整。. 貳、評獎對象政府服務品質獎的推行，乃依據 2007 年行政院頒布之「政府服務創新精進方案」為圭臬，實施對象則包括中央的行政院暨所屬各級機關（單位）；地方的直轄市、縣（市）政府暨所屬各級機關（單位）。而鑒於各級政府所屬機關業務屬性，及服務品質目標具差異性，因此將評獎之實施對象再區分為二類：「第一線服務機關」或「服務規劃機關」，以區別各類機關為民服務的角色重點所在，而機關亦可. 治政大，提供讓民眾實際有進方式，2014 年起第六屆政府服務品質獎則增加了「特別獎」立自行評估成果及績效屬性，擇一參加評獎，使機關更能聚焦該屬性之服務項目與精. 感且有意義的服務內容（國家發展委員會，2013a；2013b；2015），此三類分別為：. 指日常業務直接且高頻率面對民眾提供服務之機關。. sit. y. Nat. 二、服務規劃機關：. ‧. ‧ 國. 學. 一、第一線服務機關. io. al. er. 指負責統籌規劃服務作業為主之中央主管機關或地方政府，透過其規劃、資源. v. n. 挹注或跨機關業務的流程整合、法令簡化等，達到提升第一線服務機關所提供. Ch. engchi. 服務之便民簡政效果為主要內容。. i n U. 三、特別獎：經行政院「政府服務流程改造推動小組」會議決議成立之10個「政府服務流程改造工作圈」，可由主辦機關會同協辦機關參與評獎。. 参、評獎標準評獎標準依參獎對象不同，在評核構面、評核項目與評核指標方面皆各有差異，惟前述提及，評獎機制由行政院國家發展委員會參酌歷年評獎結果、委託研究與專家學者建議後不斷修正，本研究之個案對象係為第六屆政府服務品質獎第一. 10.

(19) 線服務機關之獲獎機關，爰以第六屆政府服務品質獎之評獎標準，詳細說明如下（國家發展委員會，2013a；2013b）：一、第一線服務機關評核構面共計 3 項：優質便民服務（600 分）、資訊流通服務（200 分）及創新加值服務（200 分），3 項評核構面成績加總後總分最高為 1000 分。然而，自第七屆政府服務品質獎評獎實施計畫起（國家發展委員會，2014），三項評核構面之計分標準變更為優質便民服務（400 分）、資訊網路服務（300 分）及創新加值服務（300 分）。可見我國政府在服務品質的提升上，愈趨重視「創新服務」。以下便針對三項評核構面內容做簡述：. 立. (一) 優質便民服務. 政治大. ‧ 國. 學. 此構面包括2項評核項目：服務流程、機關形象及顧客關係，本評核構面著眼於提供民眾便捷服務，確保流程透明，塑造專業、親切、高效率的服務形. ‧. 象，建立民眾與政府信任關係。. sit. y. Nat. (二) 資訊流通服務. io. al. er. 此構面包括2個評核項目：資訊提供及檢索服務、線上服務及電子參與，. v. n. 本構面著重在確保政府資訊公開，資訊內容正確豐富，並且運用友善網路服務，. Ch. engchi. 提供民眾便利洽公和意見溝通。. i n U. (三) 創新加值服務此構面僅含一項評核項目，即提供創新服務情形，重點在鼓勵機關能不斷改善現有服務傳送方式，讓民眾更直接感受到服務品質的提高，以及重視民眾角度思考的服務規劃。特將此構面的整體評核體系和配分比重，列如下表：. 11.

(20) 表1-3-2第一線服務機關「創新加值服務」評核指標評核評核項目. 評核指標. 次評核指標. 構面 1. 跨機關整合服務 2. 服務流程簡化有價值的創新服務（150 分）創新. 4. 服務方法創新 5. 服務評價回饋. 加值. 6. 其他創新服務樣態政治大機關所提之創新服務，如何提供. 創新服務情形服務（200 分）（200. 立創新服務標竿學. ‧ 國. 作為其他機關標竿學習效益與擴習效益（30 分）散效果。. y. n. er. io. 2. 確保運作情形可常態維持. （20 分）. al. 1. 說明組織內部創新機制. sit. Nat. 制及運作情形. ‧. 組織內部創新機. 資料來源：本研究彙整。. 二、服務規劃機關. Ch. 學. 分）. 3. 服務項目改造. engchi. i n U. v. 以往多數機關推動為民服務工作的瓶頸，在於法令規定、機關權限等限制，但這方面常非第一線服務機關能完全自行解決的問題。鑑於「行政院服務品質獎」對於職司服務政策規劃之管理機關也缺乏提供實質的鼓勵與誘因，因此「政府服務品質獎」特別創設「服務規劃機關」類別，藉由強化服務規劃機關的權責，鼓勵主動積極從事服務政策與業務的創新整合，讓政府服務體系從上層規劃到基層執行，均能緊密結合，以民眾需求為核心，時時檢視改進。惟服務規劃機關因非本研究主要探討對象，爰僅簡述其評獎標準為，解決方法（300 分）、實際效果（700 分）。. 12.

(21) 三、特別獎為引導機關改造服務流程，提供主動、便民之服務，行政院國家發展委員會爰規劃以「全面推廣政府服務流程改造」作為下一階段提升政府服務品質之策略， 2013 年 1 月行政院將其整體規劃報告分行各部會、各直轄市及縣（市）政府辦理，由各機關成立「政府服務流程改造工作圈」推動相關工作。國發會並依據整體規劃報告於「政府服務品質獎」創設「特別獎」類別，鼓勵各機關積極推動服務流程改造與跨機關之創新整合服務，提供民眾更便捷的政府服務，惟特別獎部分亦非本研究主要探討對象，爰僅簡述其評獎標準為，精進作法（500 分）、實際效果（500 分）。. 肆、參獎限制. 立. 政治大. 為使更多機關有機會與動力共同參與此獎，以激勵全國各機關皆能精進其為. ‧ 國. 學. 民服務品質，同時避免參獎機關數量過多而造成評獎過程的負擔，因此在參獎數量. ‧. 與參獎資格上皆有一定限制。就本研究對象乃地方政府之「第一線服務機關」為例，. y. Nat. 參獎機關須由地方政府推薦參獎，直轄市至多 8 個、其餘縣（市）參獎總額至多 6. 得參加該項評獎（國家發展委員會，2013a）。. al. er. io. sit. 個。而第一線服務機關獲頒「政府服務品質獎」之機關者，自獲獎當年起 5 年內不. n. v i n Ch 由前述評獎標準觀察可知各機關為了獲此獎項之殊榮，必須依照各評核項目、 engchi U. 評核指標與次評核指標的規範，竭盡所能的將本機關最優質的表現展示出來，然實際上能夠具體呈現的僅存在於能實質被看到的改變，例如：技術、設備、工作流程方法、以及可特意展現的服務態度等。然而，組織的創新成效並非僅在參獎時曇花一現，若要徹底改變官僚體系穩定但卻一成不變的窠臼，組織需要經歷一段長時間的醞釀過程，並透過管理制度或政策推行，將創新思維深植於官僚組織的文化，這些改變與定型的過程並非一蹴可及的，然五年限制再度參獎的規定，卻可能成了組織停滯創新的隱憂，當組織為參獎而正力行達到高峰的創新文化持續運轉時，卻也可能因不得參獎的阻礙，在心理上亦將造成「維持現狀」的心態，而無法讓創新變. 13.

(22) 革的思維持續深化成每位公務人員的日常工作態度與行為之中，因此官僚體制下的創新行為，除了藉由每年舉辦的政府服務品質獎外，若要使公部門組織創新行為持續擴散與深化，機關的領導者是非常重要的，積極作風的首長對於成功推動服務品質業務扮演相當重要的角色，透過首長的帶領與良好的溝通，同仁將有更強的動力追求公部門服務品質的提升（張嘉惠，2009：75），然而本研究個案的機關領導者，其威權風格為何依然能營造出創新的組織氛圍，將於第三章針對本研究架構與所採研究方法進行說明。接著，本文先針對組織創新的相關理論進行耙梳與整理，以作為本文研究架構的基礎。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(23) 第二章組織創新的軌跡「不創新，即敗亡」這響亮的口號如今已不僅僅在企業界流傳，因應公共管理的氛圍影響更是受到公部門的大力重視，然公部門常因各種內外因素，使創新作為往往曇花一現，因此我們必須先確實了解創新所涵蓋的意義、型態、管理機制與策略，以及影響創新的因素與障礙等問題，才能正確且有效率的推動公部門的創新作為。接下來本研究將透過文獻探討依序來釐清創新相關理論與創新運作過程的各層面，期使公部門之創新作為更有效率，形成永續經營的良性循環。. 立. 政治大創新與公部門組織創新. ‧ 國. 學. 創新理論的問世，溯及 1934 年經濟學大師熊彼得（Joseph A. Schumpeter）提出的「破壞性創造」，其對創新的的詮釋為：「創新」是推動社會變遷、經濟發展的. ‧. 重要力量，是把原來的生產要素重新組合，改變其產業功能，以滿足市場需求，從. y. Nat. sit. 而創造利潤的作為（廖麗娟、林嘉琪，2013；李仲彬，2013c）。但這嶄新的概念在. n. al. er. io. 當時並未受到真正的重視，直到 1950 年代創新理論才開始蓬勃發展，近 30 年則更為具體（陳怡之、謝碧鳳，2004）。. Ch. engchi. i n U. v. 由於近年來的蓬勃研究，學者們對創新一詞提出諸多看法，Daft 和 Macintosh （1978）認為創新包含新構想及行為的產生、發展與執行等過程，也是組織變革的手段與回應外環境改變、或影響環境的先發行動。當組織在環境變遷或不確定情況下時，不僅可藉由新技術或新策略來回應，亦可將技術或管理制度的變革融合至組織結構，以提升現況績效（Damanpour & Evan, 1984）。而這些新的構想、流程、產品或服務，可從內部發展抑或從外部取得，隨著組織在技術、策略及管理技能等表現，來定義是何種創新，並透過個人、群體或組織等各種媒介的相互聯繫所形成新穎的、對產出績效貢獻較大的知識或活動（Pennings & Harianto, 1992）。因此創新不只是一種過程，也可說是所有創新元素組合而成的結果，這些元素包含環境需求 15.

(24) 的改變、生產程序的改變、產業與市場的改變、人口的改變，及消費者對產品或服務認知的改變（Drucker,1993），當一切元素齊備、因緣成熟之時，便是創新展現成果之時。有論者還特別細分出創造（Creativity）與創新（innovation）的差異，創造與創新看似意義相近，然兩者卻有著實質上的不同。所謂「創造」是指一項思考程序，已產生全新的且有用的創意概念；然「創新」就不僅停留在思想概念的程度，而是新點子的執行，因此「創新」必須有實際的價值行動，在韋伯字典中「Innovate」一詞的解釋是「Make change, do something in a new way.」，不但要突破現狀、確切. 政治大存的必要條件，而對公部門來說，民眾對政府展現高效能的期望愈趨高漲，迫使政立執行新東西，更要對未來產生有價值的改變。因此，創新對私人企業來說是競爭生. ‧ 國. 學. 府更須積極創新變革，不但因應時代變遷，更能滿足人民需求（王漢源，2004）。至於公部門創新的概念，來自於「新公共管理」或「政府再造運動」，受到這. ‧. 股改革風潮的影響，近三十年來各國政府無不致力於公共服務品質的提升，因此. y. Nat. sit. 「創新」已被視為公部門的一項核心活動，透過創新可增進公部門的服務效率、降. n. al. er. io. 低成本並改善服務成果、增進公共價值，並能更貼近民眾需求（Mulgan & Albury,. i n U. v. 2003），但更重要的是公部門的創新作為相較於私部門，將會創造出所謂的「公共價值」（Moore, 1995）。. Ch. engchi. 「創新」存在於許多學科與不同種類的產業中，是相當普遍的研究主題，但針對公部門而言，我國在政府創新的相關研究，對創新的定義相當不明，因此難以建立通則化的理論模型，以供政府部門有所依歸的加以擴散運用（李仲彬，2013a）。若狹義的定義公部門創新，指的是一項從未使用過的政策或計畫（Mohr, 1969; Bingham, 1978）。若採廣義的說法，則認為創新與發明不須等同，也可從他處曾使用過，但只要對本身而言是新的、與過去的自己不同者，皆可稱為創新（Krause, 2010; Thompson, 1965; Becker & Whisler, 1967），這種對創新的定義是一種主觀性（subjective）的界定方式（Newman, Rainea & Skelchera, 2001），例如，「公營企業 16.

(25) 民營化」對民主國家來說可能已相當普遍，但若移至社會主義國家時，卻是一種從未思考過的政策方案，一旦被採納就可謂是一種創新（李仲彬，2013a）。行政院長毛治國在 2015 年的「創新創業高峰論壇」表示，創新即是創造價值，並透過改變來證明自己的存在價值，同時也讓世界變得更好。而創新的過程，卻須以關懷為核心，秉持著對人、對社會與環境的關懷，才可永續創新。因此在創造「創新價值」的過程，須兼具動機（motivation）、能力（ability）及機會（opportunity）等重要關鍵因素，三者缺一不可。其中，在動機要件，創新者應具備企圖心、好奇心、堅強意志及恢復力；而能力要件則須具專業力、學習力、獨立思考力及執行力；. 政治大文接著將從組織創新與公部門創新類型的差異面向，逐步探討公部門創新作為的立. 至於在機會方面則要有洞察力，以及創造與把握機會的能力（行政院，2015）。本. 組織創新類型. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 精進。. er. io. sit. 組織創新的表現方式有諸多型態，但無論創新的類型如何區分，不同類型或不同面向的創新之間並不會互斥，甚至常有單一創新作為具有兩種以上的分類特質，. al. n. v i n 因此將「創新」分類清楚，也確實有利研究者在進行個案研究時瞭解其結論該如何 Ch engchi U 應用，甚至該如何與其他研究結合，因此是一個相當重要的步驟（李仲彬，2013c）。 Higgins（1995）在 20 年前就將組織創新的表現分為四種型態，包括「產品創新、流程創新、行銷創新及管理創新」，就產品創新而言，即指具體的、大幅的改進產品或服務；而流程創新則是以改進組織工作流程，使組織運作效率或效能提高的一種新方法；至於行銷創新指的是面對市場反應所運用的新概念或行動；而管理創新則是組織中運用新的管理方法精進組織效能。亦有文獻提出「強化員工技巧與專長」此種創新類型，當顧客期望的技術與作業流程改變，以及組織成員在技巧、知識、智慧與專長上能不斷的精進，此種創新類型不但能深化組織創新的作為與持. 17.

(26) 久度，其所帶來的效益也將成為組織進行創新行為時，所附帶產生的最有價值資產（陳怡之、謝碧鳳，2004）。 Koch 和 Hauknes （轉引自李仲彬，2013a）則進一步帶入更多非具體地分類方式，包括「系統創新」：建立新的組織或新的合作互動體系；「概念的創新」：引進新概念以改變執行者既有的思考模式；以及「積極的理性變更」：改變組織成員的世界觀。也有學者直接從「改變所影響的劇烈程度」來區分，分為「激進式」與「漸進式」，所謂「激進式創新」意指須回應緊急情況的需求；而「漸進式創新」意指為了要解決長期、慢性的問題，針對組織內的構造、組織間的關係或互動上作. 政治大色（Krause, 2010; Mulgan立 & Albury, 2003）。Windrum 便提出公部門在政策上的創微幅調整，但即使是微小的變化，仍對公部門提升效率的增加扮演著舉足輕重的角. ‧ 國. 學. 新（policy innovation）是指公部門行事作為上的改變，包括以「政策學習」為基礎的漸進型創新；以及「概念創新」為基礎的激進創新（轉引自李仲彬，2013a）。. ‧. 綜合學者們從不同角度切入討論創新分類的觀點，可將之區分為四大型態（轉. y. Nat. sit. 引自蔡明謙，2005；林思妍，2013）：「產品觀點」重視具體產品，以組織是否產生. n. al. er. io. 或設計新產品或服務，並將推行的結果成功與否，來評斷組織創新；「過程觀點」. i n U. v. 認為組織創新非僅就產生的結果來判定，而是一連串解決問題的過程，管理大師. Ch. engchi. Peter Drucker 亦認為組織創新並非僅靠靈感，而是可透過訓練學習、具系統性且富理性的工作（蕭富峰、李田樹譯，2002）；「融合觀點」則是將產品觀點與過程觀點加以融合，來解釋組織創新的意義；至於「多元觀點」除了考量技術創新，也將管理創新納入組織創新的定義中，因此舉凡產品、過程、設備、系統、政策、方案及服務，都是組織創新可能的展現。公共組織創新表現的應用層面，若以前述廣義的創新範圍而言，可說是非常多元，行政院國家發展委員於 2004 年提出的研究報告指出，政府創新的範圍大致可區分為五種類型：投入（新人力與資源）、過程（新行政程序）、產出（新服務）、市場（新服務對象）、組織（新機關或制度），此五面向已將公部門創新作為可能涵 18.

(27) 蓋的範疇皆納入討論（溫肇東、許牧彥，2004）。2006 年聯合國也在《治理上的創新與公共行政》（Innovation in Govnernance and Public Administraion）一書中將公共行政的創新分為四種類型（United Nations,2006）。首先是「制度創新」（Institutional Innovation），也就是更新現有的制度或創造新的制度。其二是「組織創新」（Organization Innovation），此類型是指將新的工作流程或管理技術引入公共行政的運作上。再者為「流程創新」（Process Innovation），重點在公共服務遞送品質的改善。最後是「概念創新」（Conceptual Innovation），主要是將新形態的治理概念導入公部門治理，例如：互動式決策、公民參與的預算改革、水平式組織互動網絡。. 政治大然而，針對我國公部門的創新類型，廖麗娟與黃子華（2012）則以「政府服務立. 聯合國的此種說法與一般組織的創新類型頗為相近，應可互為參考運用。. ‧ 國. 學. 品質獎」評獎指標為引導，將我國公部門創新分成四類：簡化服務流程、導入資通訊科技、結合社會資源、運用多元途徑。這些創新作為皆以提供整合性服務為目標。. ‧. 事實上，許多改變並無法用單一途徑或類型來區分，因此創新通常都是多面向的類. sit. y. Nat. 型同時呈現。學者劉坤億、胡龍騰及曾冠球（2012a）在政府創新類型與引導策略. io. al. er. 的研究中歸納出，能獲得服務品質獎的政府機關，其創新類型大致來說包括「服務. v. n. （產品）類創新、科技類創新、市場化創新、組織創新及輔助創新」這五大類別。. Ch. engchi. i n U. 若比較公部門的創新型態與一般組織最大的不同，即公部門創新乃著眼於「公共利益」為出發點，並加上顧客導向為主的新公共管理概念，因此除了原有的「產品創新、流程創新」之外，還發展出更多非具體的創新型態，包括人力、資源、流程、服務對象、制度等，我們可試圖將之統稱為「服務創新」，由下圖的比較可發現，公部門的創新能更細微的展現在服務過程的每一個環節，若能確實掌握這些可變革的類型，更能幫助政府機關在進行創新時有一具體的方向與依據，並融合多元觀點，使公部門的創新能更圓滿，以達提升政府服務品質的目標。. 19.

(28) 組織創新公部門組織創新. •產品創新觀點 •過程創新觀點 •產品與過程之融合創新觀點 •多元創新觀點. •新投入(人力、資源) •新流程(行政程序) •新產出(服務) •新市場(服務對象) •新組織(機關制度). 政治大. 圖 2-2-1「組織創新」v.s「公部門組織創新」型態比較. 立. 資料來源：本研究彙整。. ‧ 國. 學. 「創新」可以提升組織效能，是一種組織化、系統化、理性化的工作，當然過. ‧. 程中也就必須嚴謹分析，且創新的過程勢必激發組織的變革，因此組織在變革改造時，除了努力追求成功之餘，更切勿忘了今日的創新是為了明日的永續發展預做準. y. Nat. er. io. sit. 備，唯有維持穩定、漸進式的變革，才能逐漸取代過去的舊思維、並免於在自滿中逐漸衰退，因此創新作為需要一套有系統的管理模式，不但能確實掌握創新各階段. al. n. v i n 的運作成敗，更可藉以增強組織持續創新的動機。本研究將針對研究對象獲獎之創 Ch engchi U 新成就，作為研究的起點，藉由了解該組織管理及運作模式，從而發掘更多組織創新成功背後的因素，期能提供政府部門的組織創新運作參考。. 組織創新管理管理學泰斗 Peter Drucker 曾多次在其著作中表示，組織創新管理的最佳解答，即是朝向「學習型組織」開展（周旭華譯，1994）。組織管理大師 Peter Senge 亦認為「學習型組織」可提升組織創新的能力（郭進隆、齊若蘭譯，2010）。組織創新可說是組織經過學習之後的成果展現，因此組織學習是組織維持創新的最重要因 20.

(29) 素之一（林思妍，2013）。創新是一種組織變革，更是一種複雜的學習過程，想要提高組織創新能力，可透過建構適當的組織環境來達成創新目標（汪昭芬，2000）。因此透過創新管理的各種方法，能幫助組織在穩健的步伐下循序漸進的進行變革，以達組織創新的最終目的。創新管理的原則，學者們提出的見解已有一定程度的共識，學者 Lessem 及 Peter Drucker 便提出一些創新管理的原則，他們認為目標明確且系統化的創新，始於對機會的分析；且必須簡單、目標特定、並能引起興趣，才能產生效果；而有效的創新都是從小地方做起，且組織並非定要朝著「大型企業」努力，讓每一個小創. 政治大陳怡之、謝碧鳳，2004）。Steven 立 Jones-D’Agostino 則認為創新管理可視為一種「雙新都發揮出具有影響力的功效，對於組織整體運作更是明確且具體的成長（轉引自. ‧ 國. 學. 圈循環」，外圈是從市場來拉動創新理念（outer circle pulls innovative ideas from the market）；內圈則負有引導創新產品、過程及服務到外圈市場的功能（inner circle. ‧. pushes innovative products, processes and services into the market），因此，創新的管. sit. y. Nat. 理過程中，不應只單方面的從管理者的角度，採取由上而下的命令式管理態度，而. io. al. n. 創新管理工作（轉引自陳怡之、謝碧鳳，2004）。. Ch. engchi. er. 是須精準觀察內、外環境、資源、人力狀況及市場反應等各角度，才能做好有效的. i n U. v. 創新管理可說是組織在創新運作過程中，非常重要的一個關鍵環節，甚至直接影響創新作為的成敗，因此，創新管理策略機制的建立與運作，組織領導者更需特別注意。學者王翰源（2004）針對創新過程中應注意的事項提出七點看法：保持對現狀的不滿；培養領導者的策略預判力，及早展開變革以取得競爭優勢；塑造具創新氛圍的組織文化並有效管理；發揮團隊力量，將創新行動向外延伸，並加以制度化；且不間斷的對員工教育訓練，幫助成員了解組織並鼓勵其樂於投入創新，產生成就感；廣納各階層管理人員進入變革團隊，這些都可作為創新管理工作的策略。. 21.

(30) 公部門組織創新因素真正的創新不該只停留在概念或想法階段，而是需要將新奇的點子以創意策略成功的將之實現（Amabile, Conti, Coon, Lazenby & Herron, 1996）。創意的來源大多來自於個人的創造力，然而真要能成功實踐，還是需要透過組織集體的力量（轉引自高長瑞，2010）。Drucker 認為公部門擔任引導國家發展及社會經濟成長的責任，若公部門的組織思維一成不變，將無法因應時空變化，有礙國家競爭力的提升（蕭富峰、李田樹譯，2002）。因此公部門創新能力與創新作為越來越受到各國政府重視，雖然針對公部門創新的研究文獻尚未如私部門探討的多，但推動公部門創. 政治大. 新的影響因素也不外乎「組織結構、組織成員、組織文化、組織學習及組織激勵」. 立. 五方面（蔡明謙，2005）。學者 Baldridge 和 Burnham（1975）則將影響創新的因. ‧ 國. 學. 素分為三面向來探討：人、組織、環境。組織創新的因素，數年來有諸多學者提出不同看法，但皆未能達成共識，本研究認為學者 Baldridge 和 Burnham 分類的深度. ‧. er. io. sit. Nat. 之相關文獻，以探討公部門創新因素的內涵。. y. 與廣度得以做為探究公部門組織創新因素的架構，以下將以此架構，耙梳各方學者. 壹、「人員」方面」 a. n. iv l C n hengchi U 無論哪一種創新，基礎都來自於個人的創新，而後延伸到團體，乃至於組織。. 也就是組織在推動創新機制時，總會有所謂的「關鍵人物」存在，主宰著整個組織創新的成敗，此關鍵人物可以是組織領導者（leader）、變革推動者（change agents）、或是創意領袖（idea champions）（賴姿蓉，2000；莊立民，2002）。諸多研究指出政治與官僚的支持度會影響創新，管理者能激發員工改變的意願，而管理者的年齡、任期長短與政治取向、性別、教育程度與支持創新的態度等都是影響組織創新的特質因素（Considine & Lewis, 2007; Damampour & Schneider, 2009）。Kitchell（1997）認為較高的教育程度能幫助內部變革者更深入的聚焦於管理創新，並在方案擬定時能有足夠的知識技巧做後盾，減少錯誤決策的機會。 22.

(31) Kimberly 和 Evanisko（1981）也認為變革者的豐富經驗可為創意思考的激發與產生，提供豐富的知識和正確的指引。Miller 等人（Miller & Toulouse, 1986）則提出具有創造力的變革者更會積極探索創新型解決方案。Bason 也提出公部門組織成員與領導者本身的思考邏輯（轉引自李仲彬，2013b），或官僚本身的訓練、教育程度（Hall, 1983; Woodman, Sawyer, & Griffin, 1993），也對創新有所影響。更有研究認為執政者本身的興趣或價值觀（孫豔譯，2006），均直接或間接影響所屬組織的創新程度。然而，不同的主管長官，勢必就有一套新的價值理念與領導風格，若常變換領導者，也必定影響整體組織學習及創新程度（林思妍，2013），因此領導者的. 政治大由前述可知，「人」組織運作的核心，也是組織創新的根本。本研究將首先以立. 任期長短以及組織成員的穩定性，將同樣影響著組織創新的成效。. ‧ 國. ‧. 一、領導者. 學. 「人」的角度來探究公部門創新因素，並分為領導者與組織成員兩方面：. sit. y. Nat. 「領導」於人類社會中無所不在，學者 Bennis 等人（Bennis, Spreitzer, Cummings,. er. io. & Cummings, 2001）認為，「領導」之於這求新、求變、求快且重視多元觀點的時. al. v i n Ch 系統」（Influence System），因此只要能對組織產生影響力者，皆構成領導行為（林 engchi U n. 代，其重要性不言而喻。所謂「領導」一詞，若擴大解釋，可說是組織中的「影響. 思妍，2013）。政府部門與企業組織運作的功能與目的，皆在於創新或增加組織價值（Jackson, 1995）。而影響創新的眾多因素中，「領導」行為是一個非常重要的因素，領導者的任務就是增加價值，並把創新變成組織的基因。然而，創新的最大阻礙常常是那份不確定性，強大領導力的價值所在，即是能夠「預見」不一樣的未來，並有勇氣為那不確定的未來放棄現狀（楊孟華、鄒雲華譯，2005）。因此，組織領導者有著帶領組織整體積極創新的功能與使命，除了扮演組織創新願景的強力推手外，更有著形成組織創新文化，與凝聚內部成員向心力的作用（蔡明謙，2005）。 23.

(32) 在面對內外環境變革之下，最重要的利器便是領導者的創造力，若領導者缺乏正確的轉型變革技能，將會是組織學習致命的關鍵點。Drucker 與 Senge（王秀華譯，1996）合著的《領導大未來》一書便認為一個具創意的組織，其領導人應具有分享權力和掌握權力的能力與意願，同時並應鼓勵領導能力在組織中發展。王祥禹（2008）的研究也指出領導者因其所擁有的權限較大，因此較能表現出創新行為，也因為層級越高的管理者為了增加其本身在團體中的權力與利益，以及職務上的不可替代性，因此自然會去精研組織中特定領域的問題，並願意擔負責任或產生廣結善緣等行為，使得這些創新活動能激發組織的變革（趙銘崇，1988）。哈佛大學. 治政大導者」定義為：協助團體創造並達成共同目標的人。因此領導不僅止於領導者的身立. 甘迺迪學院前院長約瑟夫‧奈伊（Joseph Nye）在其著作《領導力》一書中將「領. 分地位，更重要的是「作為」。但領導並非單獨一人行動並完成目標，而是一種引. ‧ 國. 學. 導及動員他人達成某個目標的力量，在領導的過程中，領導者創造意義與目標、強. ‧. 化團體意識與凝聚力、發號施令並鼓動集體作為，因此我們可以將領導的元素分為三個重要成分：領導者、追隨者與情境。情境則包含外在環境以及隨著各種外環境. y. Nat. 者，以達成領導效能（歐冠宇譯，2010）。. al. er. io. sit. 轉變的內部團體目標，因此情境能引導追隨者的需求，促使其尋找合適特質的領導. n. v i n Ch 可見，領導者的領導行為深深影響著組織運作及創新的成效，而領導行為來自 engchi U. 於領導者的人格特質所展現的領導風格，若更進一步說明，組織領導者的風格，便是影響組織創新行為發展程度的關鍵（林思妍，2013）。領導者若能透過適當的領導風格將周圍資源妥善運用，將無形中影響組織成員的學習能力甚至創新能力，以往的研究認為領導者的行為不但直接影響組織運作，也會影響團隊成員的態度、感受與績效，進而對組織團隊的生產力發揮影響作用（Ensley, Hmieleski & Paerce, 2006; Chen & Bliese, 2002; Judge & Piccolo, 2004; Burke et al., 2006）。若領導者願意支持冒險與變革，且能鼓勵組織成員進行組織學習，解放科層體制的束縛，以開放新制接受新創意並勇於承擔失敗風險，這樣追隨者自然能無後顧之憂的發揮創新. 24.

(33) 能力。West 與 Kerka 的研究結果皆指出，官僚作風、科層體制與獨裁的領導行為將使組織成員因無力感而拒絕學習，進而無法改變心智模式，使得組織創新能力也大為減弱（秦夢群，1999）。因此領導者的行為風格，對組織創新的作為有不可小覷的影響力。 (一) 領導風格二十世紀後期，當代新興的領導理論開始蓬勃發展（Avolio, Walumbwa & Weber, 2009），其中最受關注的包括：「轉換型領導」（Transformation Leadership），轉換型領導者會賦予追隨者權力並提升其地位，也會利用衝突與危機來提高追隨者的認. 政治大. 知，同時訴諸高理想及高道德來促進改變的動力，也就是轉換型領導者會勸誘追隨. 立. 者超脫私我小利，以完成大我的組織共同利益（歐冠宇譯，2010），因此轉換型領. ‧ 國. 學. 導強調的是領導者改變部屬的過程，使部屬願意為組織奉獻付出（Burns, 1978）。. ‧. 再者是「交易型領導」（Transactional Leadership），交易型領導者則會利用組織成員的自身利益來鼓勵其朝向目標努力，鼓勵方法多為獎勵、懲罰或與成員自身利. y. Nat. er. io. sit. 益有關的事物（歐冠宇譯，2010）。Burns（1978）認為此領導模型中，領導者與組織成員之間是以一連串的交換與議價行為做基礎，當部屬表現出領導者所期待的. al. n. v i n 行為，便能得到期約的回報，因此要使交易型領導產生效能，領導者就必須了解部 Ch engchi U 屬的需求以正確提供誘因，使組織能順利朝向目標邁進（Sergiovanni, 1990）。. 至於「僕人領導」（Servant Leadership），著重於實踐中的無私領導哲學，此類領導者會以身作則，並樂意成為僕人，以服務行為來領導。僕人式領導鼓勵合作、信任、先見、聆聽以及權力的道德用途，其領導者不一定取得正式的領導地位，但強調讓被領導者能更健康、自由的接受領導（轉引自楊美玉、劉佳雄、柯旻秀、陳映潔、柯佑宗，2013：1）。除了前述常見的領導風格之外，還有強調領導者由於時間壓力，領導者與少部分下屬建立特殊關係，進而產生領導影響力的「LMX 領導者－部屬交換理論」 25.

(34) （Leadership-Member Exchange Theory）（Dansereau, Graen, &Haga, 1975）。強調領導者展現合宜人際互動的「倫理領導」（Ethical Leadership）（Trevino, Hartman & Brown, 2000）；著重領導者具有真誠、一致與透明行為，並時常自我覺察的「真誠領導」（Authentic Leadership）（轉引自楊美玉等，2013）。強調願景與使命感，以身作則並樹立典範，發揮宗教家魅力來影響所屬成員充滿希望與信心，朝向共同目標而努力的「靈性領導」（Spirirtual Leadership）（Fry, 2003）。主張由領導者和部屬組成的管理團隊來共同承擔領導責任，以達目標的「共享領導」（Shared Leadership）（Pearce & Sims, 2002）。以及具有華人文化特色的「威權領導」（Authoritarian Leadership）（轉引自周婉茹、鄭伯壎、連玉輝，2014）。. 政治大威權領導與西方理論中立的獨裁領導（ Autocratic Leadership ）與不當督導. ‧ 國. 學. （Abusive Supervision）之行為展現非常相似，但實際內涵卻並不相同（周婉茹等， 2014）。「獨裁領導」指的是領導者在決策過程中會限制部屬言論、不關心群體社會. ‧. 情感需求，並強加個人意見，是強烈自我中心的領導風格（Bass, 1990），而威權領. sit. y. Nat. 導雖有支配控制，但追求的是集體利益，因此兩者的行為意圖並不相同（轉引自周. io. er. 婉茹等，2014）；至於「不當督導」是為了滿足領導者個人需求，對部屬展現敵意. al. 及剝削的言語或行為（Tepper, 2000）。威權領導雖也偶有苛責式的行為，在行為知. n. v i n Ch 覺上，威權領導也的確會引起部屬產生不當督導的感受 e n g c h i U （Aryee, Chen, Sun, & Debrah, 2007; Kiazad, Restubog, Zagenczyk, Kiewitz, & Tang, 2010），但行為動機並不涉及危害部屬的意圖。更重要的是，威權領導可能引起正向或負向的後果，但不當督導大都只會導致負向後果（轉引自周婉茹等，2014）。前述簡單對當代盛行的領導行為與風格進行介紹，然本研究將選擇最具華人官僚特色的「威權領導」風格進行較深入的回顧與探究，並植基於此領導風格與行為效能作為本研究對於領導部分的理論基底。. 26.

(35) (二) 威權領導社會學家韋伯（Max Weber）（Weber, 1968）在《經濟與社會》（Economy and Society）書中就談論到「領導權威化」，並將之分為三種權威型態：傳統型權威（ traditional authority ）、法理型權威（ rational-legal authority ）及魅力型權威（charismatic authority），其中傳統權威型態就屬於我中華文化特色的家長式威權領導（周婉茹，2014）。而在西方，也不能全盤否定這樣的領導型態不存在，像是古羅馬、埃及等中東地區曾經也都是家父長制的父權式領導。但 Weber（1968）認為，曾經存在西方的傳統型權威控制領導已漸被法理型的科層權威所取代，因此父. 政治大威權領導強調的是領導者個人的權威與支配行為，是一種權力不對等的領導方式，立. 權制才會在西方逐漸衰落。至於我國學者吳宗祐、徐瑋伶及鄭伯壎（2002）認為，. ‧ 國. 學. 這不僅直接展現了華人組織領導與部屬之間「上尊下卑」的關係，更顯示出華人文化中高權力距離 2的特色。. ‧. 有學者認為，威權領導會對員工產生消極影響（吳敏、黃旭、徐玖平、閻洪、. y. Nat. sit. 時勘，2007），威權領導會使許多部屬感到人微言輕，因而降低了工作士氣，也減. n. al. er. io. 弱了其主動積極的創新精神（Silin, 1976；楊國亮、魏海英，2012）。威權領導中的. i n U. v. 斥責部屬、貶抑部屬、嚴密監控等行為的專權作風，會使部屬因感到丟臉、窘迫，. Ch. engchi. 甚至憤怒或害怕的負面情緒而使工作績效變差（鄭伯壎、姜定宇，2000；吳宗祐等， 2002；李宜蓁，2006），並降低其留任意願（鄭伯壎、黃敏萍、周麗芳，2002），也就是成員離職意願與組織流動率會大大提高。同時也因畏懼或不滿，而減少部屬產生組織公民行為 3的機會或意願（許金田、胡秀華、凌孝綦、鄭伯壎及周麗芳，2004）。 Silin（1976）指出在威權領導下，部屬不太可能對領導者產生情感認同，將大大降低部屬的工作士氣與主動積極的精神，因此認為威權領導對部屬的工作績效有負. 2. 權力距離(power distance)此一概念反映的是權威者要求部屬遵從的正當性，當團隊中的權力距離較高時，表示團隊成員尊重並接受角色階級差異的程度越高(周婉茹等，2014:17)。 3 組織公民行為(organizational citizenship behavior，OCB)指得是組織成員超越組織正式角色規範的利他行為，這種行為為組織成員的自發展現，因此對組織績效具正面意義(江岷欽、許道然，2002)。 27.

(36) 向影響，同時領導者的高度要求也會使部屬產生很大的壓力及工作負荷，因此無多餘心力產生組織公民行為（鄭伯壎，1995）。然而有趣的是，另一角度的研究卻顯示，於法有據的嚴峻與權威，會讓部屬工作有明確的遵循標準，嚴格的要求部屬、帶領部屬完成任務目標的權威式領導，對於組織與部屬效能仍有不少正向的影響（盧瑞容，2000）。於此，學者進一步針對威權領導的內涵深入探討，並發現威權領導包含了領導者控制人的「專權」與領導者控制事的「尚嚴」成分（任金剛、樊景立、鄭伯壎、周麗芳，2003）。所謂「專權領導」是指領導者強調個人權威，並以手段控制不完全的順服，此內涵將有損部. 政治大部屬達成目標並遵守規範，此內涵則不涉及傷害部屬的行為（樊景立、鄭伯壎，立. 屬人格尊嚴；至於「尚嚴領導」則指領導者依著既定的標準原則，嚴格要求並監控. ‧ 國. 學. 2000）。可見，威權領導控制內涵的差異，將可能使部屬產生不同的心理賦能 4反應（周婉茹，2010：17）。然而，有鑑於現有文獻仍多傾向將強調控制的威權領導. ‧. 視為傷害組織成員心理賦能的領導風格，因此周婉茹、周麗芳、鄭伯壎與任金剛. sit. y. Nat. （2010）便深入從專權與尚嚴兩種威權領導內涵對於組織成員的影響進行探討，認. io. er. 為當領導者展現專權作風，以貶抑或漠視部屬貢獻與意見的態度，並刻意隱匿工作. al. v i n Ch 導的組織，因應尚嚴領導者會嚴格要求績效與制度，將引發部屬較高的自我要求與 engchi U n. 資訊時，將使部屬的心理賦能受損，因此降低組織運作效能；相反的，擁有尚嚴領. 敬業態度，並且在完成後能經驗到工作的意義，加上尚嚴領導對工作提供明確目標與指導，也能提高部屬信心與效能感，進而讓部屬產生自己能對組織發揮影響力的知覺（周婉茹等，2010；任金剛等，2003；Spreitzer, 1995）。但值得一提的是，組織成員面對高尚嚴領導者，也較容易將焦點放在避免受處分而努力達成領導者要求，因此其自主性與自決性將相對較低（周婉茹，2010）。由此可知，威權領導存在不同面向運用的可能性，威權領導所產生的效果，不見得. 4. 所謂心理賦能，學者 Thomas & Velthouse 將其定義為「個體透過對其工作角色的意義度、效能感、自決感及影響力的認知與評估，提升自我內在任務動機的過程」(轉引自周婉茹等，2010)。 28.