第三章 行政命令監督審查機制之探討
第四節 借鏡德國與美國授權問題之異同
揆諸於權力分立原則，各國均有監督之機制及司法審查之權 能，故各國行政命令雖五花八門，縱有違法行政命令出現，難保日 後不遭宣告無效之命運， 此觀我國遭大法官解釋宣告無效是類案件 即可自明。
第四節 借鏡德國與美國授權問題之異同 第一項 德國法之比較
作爲我國主要繼受對象的德國法，其「授權明確性」之憲法依
據爲基本法第7 章第 80 條第 1 項第 2 句，其規定授權母法之內容
（Inhalt)、目的（Zweck)、範圍（Ausmaß)應明確，此規定之立法係 因威瑪憲法時代中所發生國會對於納粹政府的空白授權之情況感到 畏懼，因此，在憲法中特別規定此一「授權明確性」之規定。
德國憲法「授權明確性」之規定，這樣的法秩序係因德國法上 以立法權爲核心的特色，在基本法上先預設國會優位原則，其根本 理念則在於透過國會立法實現基本權之保護，從而建立議會支配的 架構，立基於此憲政秩序，而進一步推導出法律優位原則及法律保 留原則，並以此拘束行政權。而授權明確性，亦係在這樣的背景下 發展而出，行政機關所爲對外直接生效之法規範，皆須受到立法者 之拘束，這樣拘束的要求使得立法者有必要對行政機關授權。
由於德國歷史背景的影響，德國基本法將「授權明確性」提昇 至憲法的層次，授權明確性在基本法上，所針對者爲法律，而重點 更在於，在國會優位、議會支配的權力分立架構底下，藉由目的、
內容、範圍控制法規命令。就此以觀，授權明確性在人權保障與權 力分立兩個面向上皆有其意義。而其中不可不注意者在於基於民主 原則而生國會優位之預設，此點與我國現行政府體制有所不同266。 由此觀之，大法官解釋所採取的整體推知的解釋方式，與德國 法上的二號明確性公式相似，皆係從條文的整體關聯加以推論並導 出解釋。而授權明確性的內涵，包含目的、內容、範圍，也與德國 法上相同。然而，我國與德國法不同之處在於德國聯邦憲法法院多 以法律作爲其審查對象，而大法官則多以法規命令作爲其審查對 象。此外，在政治結構上，德國係內閣制國家，其雖有總統，然僅 具象徵意義，且有議會支配的傳統，此點與我國有所不同，無論認
266 黃舒芃，同前註 1，頁 17-23。
爲我國採取何種制度，皆未賦予國會無所不包的優越地位267，因 此，授權明確性的要求在我國是否能想當然的如大法官所言自憲法 第 23 條推導而出，實不無疑問。
第二項 美國法之比較
美國法係為「禁止授權原則」。其中關於授權之論述與德國法有 所不同，自權力分立之觀點展開論述，因美國憲法第1 條第 1 項規 定，所有的立法權皆應交予國會，如依該條的文義解釋，國會不得 將立法權授予其他機關，因此推導出「禁止授權原則」。此點即與德 國法有所不同，因德國基本法第 80 條第 1 項第 1 句明文規定立法者 得經由法律授權聯邦政府、聯邦內閣、邦政府制定法規命令。
美國法上關於禁止授權原則之討論，多從 A.L.A Schechter Poultry Corp. v. United States268以及Panama Refining Co. v. Ryan269二 案例開始，美國聯邦最咼法院 於 1934 年至 1935 年在這二案例中宣 告國會所制定之法律違反禁止授權原則而違憲270。
禁止授權原則係「完全禁止國會授權行政權」，隨著時代演進，
完全禁止國會授權並不可能，爲了順應潮流，美國聯邦最高法院於 J.W. Hampton, Jr. & Co v. United States 一案中提出清晰原則
（Intelligible Principle)用以規範行政權，承認國會得授權。所謂清 晰原則係指：「只要國會清楚描繪出行政機關應執行之政策以及授權 範圍即可。」271。在美國學理中，Cass R.Sunstein 教授所著之
(Nondelegation Canons)272，認爲傳統的禁止授權原則有其存在的理
267 大法官會議解釋釋字第613號許宗力大法官協同意見書，頁11。
268 295 U.S. 495 (1935).
269 293 U.S. 388 (1935).
270 Alfred C. Aman, Jr., Administrative Law and Process 547 (2d ed. 2006).
271 Mistretta v. United States, 488 U.S. 361 (1989).
272 Cass R. Sunstein, Nondelegation Canons, 67 The University OF CHICAGO Law Review 315 (2000).
由，其論述基礎在於國會應對於特定高度敏感的事項作出決定，而 非由行政機關基於槪括授權作成。傳統原則如前所述具有憲法上的 基礎，可維持民主課責，有助於提昇法治國（rule of law)的價値，
使受影響的人民可得知其內容，亦可限制行政機關的裁量權限，也 有助於國會降低特定利益團體的影響。但傳統原則之理由並非毫無 問題，第一，傳統原則將過份誇大司法審查在現代國家中的角色，
因爲傳統原則沒辦法清楚地被適用。第二，以傳統原則所進行的大 規模司法審查並不會對國家管制有任何助益，甚至更糟。因此其提 出以準則（canons)的槪念取代原則（doctrine)，而這些準則更能爲 立法授權提出明確基準。
對於傳統原則提出質疑之論者，爲了強化其論據，首先證立憲 法上雖然授予國會立法權，但是並沒有任何依據完全禁止國會授權 行政機關制定法規。次者，其認爲傳統原則所依賴的民主課責也是 充滿高度歧異的，原因在於行政機關經由總統所取得的民主正當 性，且實際上國會所制定的法律時常反映出遊說團體的利益，而非 人民；同時，司法機關如貫徹傳統原則，反而使這些遊說團體的利 益更爲鞏固。更何況沒有任何證據顯示，在模糊槪括授權的情形 下，行政機關所作成的決定會較由國會以清晰的 文字所爲授櫂之情 形更糟。自司法審查的角度以觀，傳統原則過於空泛，以致於在適 用上毫無標準。
傳統原則重點係在於控制行政，以此觀點出發，提出立法授權 的基準，這些基準包含三個面向，分別爲憲法規定、主權及公共政 策。自憲法規定以觀，當涉及憲法敏感議題時，國會負有將說清其 指示的義務， 如其未履行該義務時，行政機關對於條文解釋並不足 夠。基於權力分立原則，行政機關不被允許解釋模糊法律以致於先
占州法。當國會沒有明示時，行政機關不得溯及既往地適用法律。
基於慈悲法則（rule of lenity)，應對刑法上的模糊規定爲有利於被告 的解釋。
在主權的面向上，非經國會許可，行政機關不得在美國領土之外適 用命令；在主權豁免（sovereign immunity)的脈絡下，聯邦政府須對 原住民此種此種次級主權地位（semi-sovereign status)的團體，在法 律規定有所疑義時，作有利於原住民的解釋。
在公共政策上，因特定政策常常係遊說團體的產物，要求國會 將其意思講清楚有助於避免政府利用不清的文義違反體系正義而給 予特定團體好處，如果國會真要給予特定團體利益，就必須在法條 中清楚指不。綜上所述，槪括的禁止授權原則容易僵化並妨礙國會 與行政機關有所作爲，不如求諸於其它原則，以達到禁止授權原則 所欲達成之效果273。
第三項 我國與德、美在授權明確性法制之比較
在憲法基礎上，我國對於授權明確性並沒有任何明文規定，反 較近於美國憲法所規定之所有立法權皆應交給國會，依我國憲法第 63 條，立法院有議決法律案之權。不過即使沒有明文規定，授權明 確性在我國法上卻如同德國一般穩定存在。而此種情形的產生，則 是由於司法欲控制威權國家而產生。觀察大法官解釋的發展，亦可 加以佐證，從民國 82 年作成之釋字第 313 號解釋，大法官以違反授 權明確性為由宣告系爭規定違憲者包含釋字第313 號（罰緩）、釋字 第367 號（限制出境）、釋子第 390 號（勒令停工或歇業）、釋字第 394 號（撤銷登記證書）、釋字第 402 號（裁罰性之行政處分）、釋
273 Uwe Kiscbel, Delegation of Legislative Power fo Agencies: A Comparative Analysis 〇f Unitied States and German Law, 46 Administrative Law Review 213 (1994)
字第423 號（罰鍰）、釋字第 443 號（役男限制出境）等解釋皆涉 及對人民不利之措施，且大法官皆針對行政機關所發布之命令而爲 審查，由此可知，授權明確性最初之制度功能在於控制行政權。因 此可以說，授權明確性在我國法上之繼受，與德國法皆出於同一目 的， 即控制行政權。
再就自授權的制度背景以觀，釋字第 443 號以來所建立的層級 化法律保留原則體系肯認在相對法律保留的層次，立法者得授權行 政機關補充，承認立法者對於重要事項有優先決定之權，就此與德 國法相近。然而在民主結構上，卻與美國法相近，立法權與行政權 皆有其直接的民主正當性。論者認為，如果把焦點集中於法規命 令，我國法上不論於學理或實定法的層次上，皆近於德國法制，因 此，對於授權容許性也探取較爲寬鬆的態度。
第四節 小結
授權明確性原則在我國並沒有如德國基本法第 80 條的明文規 定，我國大法官會議解釋有憲法第 23 條比例原則所推導出的「授權 明確性原則」，而在我國法上之繼受，與德國法皆出於控制行政 權，且德國法就「授權明確性原則」係對於法律條文的適用，而我 國則是傾向對於行政機關所作出之行政命令為審查之對象，因此，
在大法官在未先審查對立法權所訂立的法律條文授權不明的情況 下，直接審查行政命令之適法性，即生諸多質疑。在我國即發生見 解不一致的情況，例如，釋字 423 解釋和釋字 511 號解釋，皆為處 理行政命令以到案時間為罰鍰裁量標準的問題，大法官審查結果一 個合憲一個違憲。合憲的是釋字 511 號解釋，大法官認為，雖然系 爭行政命令沒有明確授權依據，但卻可以從法律整體精神中發現是 允許該授權的；而釋字 423 號解釋則是綜觀法律整體精神，實在沒
辦法找到授權依據，所以違憲。倘若「授權明確性」審查制度是可
辦法找到授權依據，所以違憲。倘若「授權明確性」審查制度是可