第三章 行政命令監督審查機制之探討
第二節 大法官違憲審查權
在探討大法官對於法規命令違憲審查相關問題前，有必要對於 解釋之審查標的，法規命令之定義與合法性要件先行加以闡釋，因 此，以下先從行政命令類型的區分，來更加明確法規命令的要件與 效力，進而探討法規命令的合法性，有助於對於下文所要探討之法 規命令之監督種類與模式，以及大法官就法規命令的違憲審查相關 問題的研究，故以下先就法規命令本身作一簡單的概述147。
第一款 法規命令之定義
依據行政程序法第150條規定「本法所稱法規命令，係指行政機 關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發 生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並 不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」，可知法規命令之基本構 成特徵有二，從形式觀之148法規命令之制訂權人（制訂名義人）必 須為行政機關，且其應係針對不特定多數人、一般事項所為之抽象 性規定，且其必須具有直接對外發生法律效果之意向，部分法規命 令之制訂與發布更須遵守相關程序規定（行政程序法第151條至第 157條），因此可得法規命令本身應具有限制或影響人民權利義務的 特質。另就實質面觀之149，涉及人民權利義務之國家行為，均應受
147 施依伶，法規命令違憲審查之研究－以司法院大法官解釋為中心，頁 37-41，中正大學法律 研究所碩士論文。
148 葉俊榮，同前註 9，頁 408。
149 葉俊榮，同前註 9，頁 408。
到憲法相關原理原則之拘束，以達憲法保障人民權利之最終目的，
故法規命令要能合法地發生效力，除需具備有上述形式上之要件 外，其實質內容上更須符合憲法上各項規定之誡命，亦即在法律保 留原則的要求下，法規命令不得逾越法律授權之目的、內容及範 圍，其如使用不確定法律概念之用語，其內容必須非難以理解，應 使受規範者得預見，且最終有受司法審查之可能，方符合行政程序 法第5條之明確性原則。而同法第158條也規定了法規命令無效之情 形，從系爭規定可瞭解法規命令之實質內容更不能與憲法、法律或 上級命令之意旨違背，更不允許在無法律授權規定下即恣意限制人 民權利，充分體現憲法第23條之法律保留原則的精神。
雖法規命令之用語早已在學界廣為討論，然而法規命令此一名 詞之正式化（明文化）卻遲至1999年行政程序法制定後才被確定下 來，但是這樣的明文化規定並無法立即消弭我國法制上紊亂的行政 命令分類的爭議，二分說150、三分說151與四分說152等紛沓雜亂的行 政命令體系153，對於行政命令之定義與劃分上，增添不少研究的困 難。而本文所欲探討法規命令之違憲審查，勢必無法從上述難題中 逃離，因此本文首先對於何謂「法規命令」，做一較為深入的定 義，方有助於下文更進一步的研究。 姑且暫不論對於行政命令區 分的紛亂爭議，若從法規命令違憲審查之目的以觀，一違憲（或違 法）之法規命令之所以能透過大法官加以審查、甚至進而廢棄，乃 係大法官立於憲法維護者的角色，為確保法之客觀價值秩序不受破 壞，以及人民自由權利不受到不法或不當之限制、侵害，使得大法
150 翁岳生，論命令違法之審查，行政法與現代法治國家，頁 110，1990 年 11 版。
151 李震山，行政法導論，頁 299、308-310，2005 年六版。
152 吳庚，同前註 2，頁 45-48。
153 張文貞，行政命令訂定程序的改革—多元最適程序原則的提出，臺灣大學法律研究所碩士 論文，頁 10，1995 年。
官享有規範的專屬違憲廢棄權，然在權力分立的憲法原則要求之 下，大法官雖享有違憲審查與廢棄權，但其權力之行使除須符合憲 法所定之相關要件外，更須注意不得侵犯了其他憲法機關之核心權 力，綜上所述本文認為大法官所審查之行政命令須以「是否涉及人 民權利義務」為其介入審查的基礎，亦即大法官所得審查者必須限 於由行政機關發布之影響人民權利義務之命令，當然行政命令影響 人民權利義務的情形所在多有，除有目的性地直接影響人民權利義 務者外，自也包含了間接影響者，而不論其影響人民權利之始是否 是有意識地為之，只要人民權利受到影響時，大法官即有發動違憲 審查權之可能，就大法官解釋最多的聲請案件類型—司法院大法官 審理案件法第5條第1項第2款，人民聲請解釋—來觀察，大法官審 理標的並不限於上述之直接具體對外發生法律效力之法規命令類 型，反而是盡可能地擴張「命令」的範圍。
尤在傳統法治思想較不彰顯之威權統治時代，立法權與行政權 之分界不明，立法權相較於行政權較顯式微，此時人民自由權利之 限制並不受法律保留之拘束，行政機關多以命令的形式逕自為之，
法治功能之不彰也造就大法官此時弱勢的規範違憲審查權，但縱於 此時大法官仍已就部分未經授權及限制人民權利之命令勇於宣告違 憲154，是以行政規則之間接外部效力加以審查，也在大法官對於命 令違甚而大法官在司法院大法官會議釋釋字第154號解釋理由書中更 指出「司法院大法官會議法第4條第1項第2款155關於確定終局裁判所 適用之「法律或命令」，乃指確定終局裁判作為裁判依據之法律或 命令或相當於法律或命令者…最高法院及行政法院判例，在未變更 前，有其拘束力，可為各級法院裁判之依據，如有違憲情形，自應
154 張文貞，同前註 154，頁 74。
155 即現行司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 2 款之由人民聲請之訴訟類型。
有司法院大法官會議法第4條第1項第2款之適用，始足以維護人民之 權利…」，且歷年來大法官以法院判例進行違憲審查，並且做成實 體解釋者亦所在多有156，暫不論法院判例或決議其對於法官之強大
（法律上或事實上）拘束力之當否，現行之判例制度已經很明顯地 透過其對於審判法官之拘束力，超越其自我拘束與平等原則之目 的，割裂判例與個案間原有之聯繫關係，而形成了一類似司法行政 命令的地位，是以如該判例或決議於個案審判中若已成為影響人民 權利之依據時，大法官為求人民權利保障之落實，在現行制度下也 只能無奈地藉由擴張各種聲請解釋之訴訟類型之「命令」範圍，以 符合受理案件之實體解釋要件。
綜上所述，命令的種類繁雜，而本文所稱之法規命令究應如何 定義即成為撰寫本文首應確定者。行政命令的區分雖依行政程序法 之規定，以是否有直接對外發生法律效果分為法規命令與行政規則 二者，然較早之中央法規標準法卻有不同的區分標準，可分為授權 命令與職權命令，另在憲法第43條及增修條文第2條第3項中又賦予 總統發布「緊急命令」之權限，以及法院判例或決議對於各級法院 之拘束力，使大法官認定其具有命令或相當於命令之地位，而本文 從大法官之法規命令違憲審查觀點出發，認為應以是否具有直接影 響人民權利義務之意向來劃分行政命令之類型，蓋該命令係具有直 接對外發生法律效果之性質者，當然可以成為大法官之審查標的，
然對於間接發生法律效果之其他命令，則此時為尊重行政機關亦享 有相當程度之行政立法權，以及司法謙抑原則，除非該命令已影響 人民權利，且有透過大法官之違憲審查及實體解釋之保護必要時，
才可例外地成為審查標的。
156 張文貞，同前註 154，頁 76。
是以本文所要探討之法規法令，主要依據行政程序法第 150 條 之規定加以定義，限於由行政機關所為之直接對外發生法律效果之 一般性、抽象性規定，且依據司法院大法官會議釋釋字第443 號解 釋理由書對於法律保留層級化之劃分，行政命令之類型亦應從是否 涉及「人民其他自由權利之限制」為標準，區分為二類157：「法律授 權主管機關發布命令為補充規定」之命令，以及由行政機關發布關 於「執行法律之細節性、技術性次要事項」之命令，所以本文所要 論述的標的即排除了行政機關未經授權及訂定之行政規則158，也排 除具有相當於命令拘束力之法院判例或決議，於此合先敘明。
第二款 法規命令之合法性要件 第一目 形式要件
依據行政程序法第150條之明文規定，法規命令應具有下列形式 與實質要件方能合法有效，以下分述之：
1.形式要件
法規命令之制訂必須依循法定方式與踐行相關程序，始能使法 規命令發生合法之拘束力，以下詳述之：
(1)制訂名義人須為行政機關：
法規命令之形式要件首先即需確定該法規命令之制訂者為何，雖 規範制訂權依據權力分立原則之概念上應屬於立法機關所享，然 而現代社會之變遷快速，責令合議制之立法機關要能夠順應所有 生活現象制訂合適之規範實有困難，因此立法機關多透過享有執 行法律權限之行政機關制訂相關補充命令，是以該法規命令之制 訂權應為法律所授權之該行政機關，而藉由制訂名義人之確定亦
157 葉俊榮，同前註 9，頁 412。
158 許宗力，論國會對行政命令之監督，法與國家權力，頁 291-294，1999 年初版。
有助於日後救濟以及解釋效力之主觀範圍之認定。
有助於日後救濟以及解釋效力之主觀範圍之認定。