第三章 行政命令監督審查機制之探討
第三節 德、美與我國行政命令之比較分析
按德國聯邦憲法第20條第3項規定：「立法權應受基本法之限 制，行政權 與司法權應受立法權與法律之限制」，在德國憲政體 制下，立法權是法秩序的推手，行政權僅能就立法者所訂定之規 範而作為，此即為「依法行政原則」。另從權限分際觀之，立法 者基於立法權所制定之法律，在三權分立架構下係屬「法制 定」，有別於行政權及司法權之「法適用」250，申言之，立法權 重在創設法律， 行政權及司法權重在執行或適用法律；惟過於極 端將國會權力極大化，而將行政權侷限在於執行，恐使行政權效 能不彰，此時，授權法應運而生並遭納粹黨徹底惡用，法治國基 礎蕩然無存，二戰後，為免授權法之惡用死灰復燃，故將授權納 入憲法之規定，並將該規定限縮，是以憲法第80條第1項明文規 定：「聯邦政府、聯邦閣員或邦政府，得依法律之授權，發布法 規命令，其授權之内容、目的與範圍應以法律定之，法規命令須 載明授權法律之依據，如法律有得再移轉授權之規定，該授權移 轉應以法規命令為之。」
綜觀德國行政命令之規定，德國不承認行政機關具有固有的 立法權，另可知法規命令在憲法上之正當性前提來自於法律，則
248 陳淳文，同前註 178，頁 133-134。
249 陳威明，行政命令之違法性研究，國立臺灣海洋大學海洋法律與政策學院，海洋法律研究 所碩士論文，頁 32-46，2017 年 6 月。
250 黃舒芃，同前註 1，頁 21。
其基礎核心合法要件即為法律，再透過授權明確性將其内容、目 的與範圍，並載明法律依據以維法律有效控制，確保民主法治國 之價值。另行政機關在未經法律授權，仍得就其内部事項作一 般、抽象之規定，即謂「行政規則」（Verwaltungsvorschrift)。行 政規則雖不 具對外效力，但其在國家與其機關及機關成員、機關 與機關、及機關與機關成員間，皆具有法之拘束力。
第一款 德國之行政命令類型251
1.法規命令（Rechtsverordnung):經國會對行政部門之授權，即得 由聯邦政 府、聯邦閣員或邦政府所發布，其内容涉及人民之權 利義務一般的、抽象之 規定，並對外發生效力。
2.行政規則（Verwaltungsvorschrift):聯邦政府經參議院同意後發 布，内 容並不涉及人民之權利義務，僅為上級機關對下級機關 之訓示，故僅對内發 生效力。
第二款 法規命令之憲法限制、國會監督與司法審查 第一目 憲法限制
1.須有法律之授權；所謂「法律」係指形式意義之法律。
2.法規命令須符合授權具體化之法則，故其授權之内容（Inhalt)、目 的 (Zweck)及範圍（AusmaB)應以形式法律明確規定。
3.發布法規命令主體，限於聯邦政府、聯邦部長及邦政府。
4.法規命令中須載明授權的法律依據。
5.授權母法有明文再授權，即可「再授權」（Subdelegation)。
251 城仲模，行政法之基礎理論，頁 12，1999 年 10 月。
第二目 國會監督
1.同意權之保留。即法律規定被授權之行政機關應事先徵得國會同 意，以作為法規命令之生效要件之一。
2.廢棄請求權之保留。即行政機關應將其所訂定、發布之法規命令 送交國會審查，國會得請求該機關廢棄命令之權利。
3.國會聽證權之保留。係指行政機關非經國會之聽證，不得頒布 法規命令。
4.單純送置義務之課予。即授權母法規定，行政機關負有將依授權 訂定之命令送交國會之義務。
第三目 司法審查：
1.具體法規審查：係指法院得在訴訟中審查法規命令有無違法。
2.抽象法規審查：係指法院得就法律是否有牴觸憲法，以及法規命 令是否牴 觸憲法或授權母法，進行抽象的審查
（基本法第 93 條第 1 項第 2 款參照）。
第三款 德國行政命令主要特徵 1.德國不承認行政機關具有固有之立法權。
2.德國基本法明文規定國會授權予行政機關有關行政命令之限制
252。
3.行政機關未得法律授權，仍得就其行政機關之内部事項作一般、
抽象之規定(即行政規則）253。
4.德國對於行政命令之監督與限制，係針對「法規命令」所設，
蓋行政規則並 不涉及人民之權利義務，亦非對外發生效力，故
252 城仲模，同前註 255，頁 151-152。
253 城仲模，同前註 255，頁 15-153。
不能以此拘束人民之權利義務。
第二項 美國行政命令概述
我國繼受德國學理之薫陶外，在行政程序法第154 條規定，行 政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者 外，應於政府公報或新聞紙「公告」，另行政程序法第152 條規定，
法規命令之訂定，除由行政機關自行草擬者外，並得由人民或團體 提議為之。上述行政立法程序，乃繼受美國立法例而來，蓋美國行 政命令之訂定，原則上應事先將公開訂定命令之時間、地點、性質 及行政機關所依據之權限，擬定之全文概要公告於網路或公報，使 人民有充分時間得以表達意見之機會，並能預見規範範圍及效力
254。
第一款 美國行政命令之法源
本文擬先從美國憲法推敲行政命令之法源依據，茲說明如 下：
1.憲法所授予之立法權，均屬於參議院與眾議院所組成之美國國 會。（第1條 第1項）
2.為執行以上各項權力，或為執行本憲法授予美國政府或政府中任 何機關或官員之權力，國會得訂定一切必要而適當之法律。（第1 條第8項第18款）
3.應時時向國會報告美國國務情形，並以本人所認為必要而便宜 之政策咨送於國會，以備審議。總統得於非常之時召集兩院或 任何一院。遇兩議院對於休會期間意見不一致時，總統得命休
254 陳威明，同前註 253，頁 35-36。
會至其本人所認為適當之時間。總統接見大使及其他公使，注 意一切法律之忠實執行，並任命美國政府一切官吏。（第2條第 3項本條項為總統之立法權力）
條文可知，法律制定權係專屬國會，行政權原則上不具有抽象 規範訂定權，但另從第 2 條第 3 項之規定（注意一切法律之忠實執 行），可知行政權依憲法規定係以執行法律為目的，故在本條項給予 總統對「行政命令」模糊之准許訂定並發布命令之依據，另比較德 國憲法可知美國憲法沒有類似德國基本法第80 條可以授權行政機關 立法之規定，且憲法採不得再授權原則255 ,惟實務上聯邦最高法院 對不授權原則一貫採取彈性解釋，凡國會授權時須遵守各項要件，
如國會對授權事項須有授權之權力、憲法為國會專屬保留故不得委 任、明確之授權 之主題，並訂有「可理解之原則」供行政機關遵 循，即非違憲256。
第二款 美國行政命令之類型257
從美國行政程序法亦可看出我國行政命令之身影，美國之行政 命令可區分二類，分別為「規則」、「命令」，前者係指補充、解釋法 律或政策，或機關之組 織、程序，而對將來生效之文件之全部或一 部。規則尚包括有關價金、工資、團體或財政上機構，或其改組、
價格、設施、設備、服務或其對價、評價、費用、或會計或將來對 這些有關之程序予以承認之規定。後者係行政機關所為全部或一部 之最終行政作為，包括認可行為均屬之。
255 城仲模，同前註 255 頁 177-188。
256 湯德宗，論行政立法之監督，行政程序法論，元照出版有限公司，頁 213，1990 年 10 月。
257 城仲模，同前註 255，頁 177-179。
第三款 美國之行政命令監督與審查機制
1.憲法明文規定聯邦所有之立法權，完全屬於參、眾兩院所組成 之國會。
2.聯邦最高法院（Supreme Court of the United States )自始即對「不 授權原 則」採取彈性解釋，蓋此等原則係行政程序法制定前，
實務上所遵行，制定後實務認為行政命令訂定並非毫無彈性，
從而，將國會固有之立法權，在一定範圍採取彈性認定，例如
「授權僅限於適用立法意旨所必要之事實認定」或「僅為補充 與立法意旨相關之細節」等，容忍國會授權行政機關 為行政立 法。整體而言，舉凡國會授權時訂有可理解原則供行政機關遵 循，即不違憲。
基上可知，美國行政命令在憲法上並無直接根據，但在第2條 第3項（總統應注意一切法律之忠實執行）卻留下了模糊空間，使 行政權得以處理法律所未規定的事務。
行政命令乃是執行法律推動政務之必要規範，本質上係在輔助 法律，而非凌駕法律層次之上，亦使行政權得以相應佐治，縱美國 行政命令制度未臻周詳，但其國會及司法之事後監督及審查異常之 強大，亦見分權原則美妙之處在於權力間互動與制衡，故美國總統 所發布之行政命令，國會可藉著通過新法案，變更甚至無效化總統 所發布之行政命令，再者可經由最高法院宣布行政命令違法予以推 翻。
第三項 各國制度與我國行政命令比較分析 第一款 行政命令法規體系
綜觀德國、美國及我國行政命令之體系制度可發現，德國基
本 法明文行政權僅在有法律授權之前提下，才可發布命令，惟聯 邦憲法法院對法律 保留的適用範圍目前採重要性理論作為判斷標 準，故行政機關亦未必須法律授權 亦可發布命令；一般而言，行 政命令之效力可區分為對外及對内二種體系，前者係因辄含人民 之權利義務，後者則屬未涉人民權利保障；而美國行政命令法規 體系，因其對行政命令並非涇渭分明，然其行政命令均須對外公 告，除機關内部管 理之事項係對内拘束機關及其人員外，如未經 依法公告有關組織或程序，人民均 得拒絕，由此可見，其效力係 對外部生效而拘束人民；
我國行政命令制度概念係繼受德國而來，但在訂定過程上採取 與美國預告及評論程序為核心，輔以釋字第443 號採取德國重要性
我國行政命令制度概念係繼受德國而來，但在訂定過程上採取 與美國預告及評論程序為核心，輔以釋字第443 號採取德國重要性