第二章 文獻探討
第二節 內部控制
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
時，分批採購，圖利特定廠商。在發包階段時，勾結賄賂機關內部人員，因而 洩漏標案之底價；在履約管理階段時，廠商違反契約規定時，卻未依契約條款 而加以處罰，施工監造填寫不實監工日誌，圖利廠商；在驗收結算階段時，未 落實檢驗，給予廠商合格驗收。
第二節 內部控制
內部控制是一動態管理過程，公、私部門之內部控制涵蓋範圍甚廣，本節將分 別針對內部控制之概念、私部門內部控制與公部門內部控制，分別加以定義及說明如 下：
壹、內部控制之概念
內部控制是管理者的功能之一，為達組織目標，予以視察、修正組織活 動過程，William H.Newman 將控制方法歸納為：事前控制、引導控制、審查 控制與事後控制。
一般認為內部控制係組織為防範內部員工舞弊，採取一系列措施，這僅 係內部控制的一小部分。王士斌(1994)認為：內部控制制度是企業明確訂定業 務處理流程，以及控制重點，加以落實執行，目標在保障企業財產安全，提 高工作效率，達成企業目標，具有下列特性：(一)全面性、(二)經常性、(三) 隱藏性、(四)關聯性。
藉由內部控制具體落實，可協助內部員工執行職務，確保任務目標順利 達成，發揮興利及防弊功能。美國反舞弊性財務報告委員會組成組織委員會
（Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，簡稱 COSO 委員會）公布由 5 項要素組成內部控制，即風險評估、控制環境、控 制作業、資訊溝通與監督。其中綜合因素是形塑機關文化，影響人員對內部 控制認知的是控制環境，係其他 4 項組成要素的基礎。
綜上所述，內部控制是一動態管理過程，公、私部門之內部控制涵蓋範 圍甚廣，本研究僅就其中採購作業加以探討，並定義其內部控制，係達成組 織財務報導可靠、遵循法令、採購作業成效等三大目標而設計之動態管理。
貳、私部門內部控制
金旻姍(2015)在《我國內部控制制度規範與國際接軌之最新發展趨勢》中
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
指出，公司欲達企業目標，內部控制是提高經營效率、強化企業體質不可少之 機制。在我國公開發行公司需依證券交易法及「公開發行公司建立內部控制制 度處理準則」建置其內部控制制度，而針對公司內部控制制度由會計師進行專 案審查，或查核簽證財務報告，提出內部控制制度建議書等。因此，公開發行 公司其內部控制是必備制度。
一、私部門內部控制制度緣起
2002 年美國發生世界通訊公司（WorldCom）與安隆公司（Enron）弊案，
衍生公司治理之變革，重視私部門內部控制制度，減低代理人，加強董事 會監督，並重視提高私部門資訊透明。
二、《上市上櫃公司誠信經營守則》及《上市上櫃公司治理實務守則》
我國私部門近年逐漸重視內部控制制度，尤以 2018 年《上市上櫃公 司誠信經營守則》及《上市上櫃公司治理實務守則》著重項目分述如下：
(一)《上市上櫃公司誠信經營守則》訂定員工遵行規範：
1.不得直接或間接於從事商業行為過程中，提供、承諾、要求或收受任何 不正當利益，或其他不誠信行為，而獲得或維持利益。
2.將任何形式或名義之金錢、餽贈、佣金、職位、服務、優待、回扣等明 確予以定義。
3.訂定具體誠信經營作法，防範不誠信行為方案，含行為指南、作業程序 及教育訓練等。
4.明訂禁止行賄及收賄、不合理禮物、款待或其他不正當利益等。
5.訂定利益衝突條款，避免董事、監察人及實質控制者，藉其職位、影響 力，獲得不正當利益。
(二)《上市上櫃公司治理實務守則》：
1.設計、確實執行內部控制制度。
2.內部控制制度訂定或修正須經董事會(或類似層級)決議通過。
3.辦理內部控制制度自評作業，董事會、管理階層每年檢討各部門自評結果，
定期檢核稽核報告，並建立監督機制。
4.建立獨立董事、審計委員會、監察人與內部稽核主管溝通管道與機制。
5.董事、監察人定期與內部稽核人員檢討內部控制制度缺失，並作成紀錄，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
追蹤改善，提董事會報告。
6.管理階層重視內部稽核單位與人員，確實執行評估內部控制制度缺失，進 而落實公司治理制度。
三、導入 ISO 37001 反賄賂管理體系
國際商業行為已將國際標準列為一個重要機制，從國際貿易發展或是 產品品質與管理效能，均發揮其重要功能。目前國際間刻推動包括；
ISO14001環境管理系統、ISO5001能源管理系統、ISO27001資訊安全系統，
以及ISO45001職業安全衛生管理系統。而ISO37001反賄賂管理系統是一新 標準。
ISO37001 前身係 BSI 英國標準協會在 2011 年制定 BS10500:2011 反賄 賂管理系統規範（Specification for an Anti-Bribery Management System, ABMS）。因 ISO 組織技術委員會，整合國際透明組織（ Transparency International）、經濟合作暨發展組織（OECD）、國際商會（International Chamber of Commerce）等單位意見，在 2016 年 10 月 15 日發布 ISO 37001 反賄賂管理系統標準，係一組織中反賄賂管理系統(ABMS)標準，規範組織 實施反賄賂政策、程序，防止、偵測、處理任何賄賂組織狀況發生。
現今各 ISO 管理系統標準，係採高階結構（High Level Structure, HLS），
ISO37001 與各項 ISO 標準可結合，其共有 10 個章節，前三章節係適用範 圍、引用標準、名詞與定義，第四章到第十章係：四、組織背景；五、領 導統御；六、規劃；七、支援；八、運作；九、績效評估；十、改善，以 PDCA 架構導入實施反賄賂管理系統（ABMS），其標準架構，如圖二。
目前國內所有內部控制制度，似無完整資訊安全，以及反賄賂內控機制，
因此，ISO27001 資訊安全系統及 ISO37001 反賄賂管理系統，可健全、優 化現有內部控制制度。
參考 BSI 英國標準協會張景泰(2016)針對 ISO 37001(PDCA)計畫、執 行、查核及行動之概述，現行部分私部門(廠商)爭取獲取 ISO37001 反賄賂 管理機制認證，除能優化私部門(廠商)既有內部控制環境，有效管理賄賂
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
風險程序與內部規範外，亦能提升私部門(廠商)商譽及廉潔形象，形成競 爭優勢。
依 ISO SURVEY 2018，統計至 2017 年底止，在 ISO 37001 認證有效 期間，共有 1,541 個場域及 389 張證書，包括沃爾瑪(Walmart)、微軟 (Microsoft)、博世家電(Bosch)、倍耐力(FIRELLI)等公司；各國前 3 名係義 大利(140 張)、南韓(60 張)、墨西哥(26 張)。而各國政府重視並推行採用 ISO37001，例如新加坡政府在 2017 年 4 月 12 日時參酌 ISO37001，發布反 貪腐管理系统之新加坡標準（SS）ISO37001，增加新加坡公司全球競爭力，
將其反賄賂合規系統、流程提高為全球標準，提升了產品及服務信譽。
2018 年 11 月 7 日 前 行 政 院 長 賴 清 德 主 持「 中 央 廉 政 委 員 會 第 21 次 委 員 會 議 」 表 示 ， 廉 能 是 政 府 施 政 根 本 ， 亦 是 提 升 行 政 效 能 重 要 關 鍵 ， 廉 政 反 貪 「 預 防 勝 於 治 療 」 ， 請 參 考 國 際 標 準 組 織
（ International Organization for Standardization ， 簡 稱 ISO） ISO 37001 反 賄 賂 管 理 機 制 作 為 根 據，由 政 務 委 員 羅 秉 成 督 導 經 濟 部 、 金 管 會 等 相 關 主 管 機 關 ， 推 動 私 部 門 企 業 之 誠 信 核 心 價 值 ， 並 落 實 企 業 內 控 、 內 稽 查 核 機 制 ； 亦 請 法 務 部 積 極 重 視 偵 查 企 業 貪 瀆 案 件 ， 增 強 法 律 教 育 ， 與 反 貪 腐 觀 念 ， 由 公 私 協 力 共 同 建 立 防 弊 機 制 ， 防 範 發 生 貪 腐 事 件 。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
圖 2 ISO37001 標準架構
資料來源：摘錄 2019 年 12 月審計部出國報告-參加舞弊防治與鑑識協會 亞太區年會出國報告第 17 頁
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
參、公部門內部控制
行政院主計總處(2014)《我國政府內部控制監督機制之探討-以內部控制制 度自行評估及內部稽核為例》中指出，全球化浪潮下，政府部門面臨內、外部 挑戰與日俱增，為達成政府施政效能，以及提昇國家競爭力，內部控制已成為 世界各國政府相當重視議題。
一、公部門內部控制制度緣起
行政院推動內部控制係自 2000 年起即陸續頒布「健全財務秩序與強化 控制實施方案」規範，要求各機關強化內部管理，建立內部控管機制。嗣 於 2010 年底成立跨部會之內部控制推動及督導小組，由行政院主計總處擔 任幕僚，透過行政部門縱向協助與督導，以及加強機關內部各單位橫向聯 繫與統合，整合及強化政府機關原有內部控制機制。
2011 年 7 月 8 日行政院函頒「內部控制制度設計原則」，嗣於 2012 年 月、2013 年 12 月及 2014 年配合「強化內部控制實施方案」、「各機關內部 控制制度自行評估原則」、「政府內部稽核應行注意事項」、各年度重點 工作之修頒及行政院組織調整等，修正部分規定內容。
鑒於公部門相較於私部門最大差異在於「公權力」之行使或怠於行使，
攸關施政效能，經參考實務運作需要與風險管理及內部控制相關理論，綜 合考量我國國情、政府組織特性及缺失案例，整併現行「內部控制制度設 計原則」及「內部控制制度設計作業規範」及「強化內部控制實施方案 104 年度重點工作」等規定，名稱並修正為「政府內部控制制度設計原則」。
二、公共工程採購內部控制制度
政府採購法對於各種招標及決標方式均明文規定(例如：採購資訊 須刊登公報，讓潛在賣方獲知揭露透明等)，但許多技術性問題仍存在 法律條文解釋灰色地帶，而公共工程採購全生命週期(包括可行性評估、
規劃、設計、招標、施工、 驗收至接管及營運階段)，每一環節都可能 發生弊端。因此，行政院公共工程委員會對於採購業務已制定一套內部 控制制度，針對需求、使用、採購、履約管理、驗收、監辦等單位規範
「控制作業自行評估表」，予以落實執行，避免舞弊情事發生。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
肆、公、私部門內部控制與公共工程採購弊案關聯
公共工程採購弊案其態樣如採購圍綁標、洩露採購底價、估驗計價、驗 收不實圖利廠商外，尤以廠商行賄、公務員收賄態樣最具複雜。在公部門現 有採購作業內部控制制度下，已建立公共工程採購全生命週期，包括可行性 評估、規劃、設計、招標、施工、 驗收至接管及營運階段管控機制；而私 部門(廠商)亦有完備的內部控制制度下，為何採購舞弊案件仍層出不窮？
我國政府採購法中雖已針對政府採購作業所面臨風險，納入內部控制，
例如：採購公告公開透明、明訂一定期間以上投標截止期，讓廠商即時獲知 採購資訊，及時領標及投標，避免僅特定廠商知悉，造成圍標、綁標等。而 行政院公共工程委員會針對需求、使用、採購、履約管理、驗收、監辦等單
例如：採購公告公開透明、明訂一定期間以上投標截止期，讓廠商即時獲知 採購資訊，及時領標及投標，避免僅特定廠商知悉，造成圍標、綁標等。而 行政院公共工程委員會針對需求、使用、採購、履約管理、驗收、監辦等單