第三章 公務人員退休相關理論及公保制度發展
第三節 公保養老給付實施現況與未來發展
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3. 政府單位機動調整費率，改善公共年金財務結構，並限制財政補貼的 範圍。
4. 調高最低請領給付之年齡、降低年金給付、增加保險費費率、鼓勵延 後退出勞動市場的時間(即延後退休年齡)、削減或排除較富有者的年 金給付。
以上多數國家的改革並非採取單一策略，而是多管齊下，同時進行多方 面制度的改革；其中改革效果較佳且最具吸引力的，就是鼓勵延後退休，並 採取漸進式退休選擇機制(即訂有過渡期間)，因其具備包括促進經濟成長（維 持生產力）、維持充足的稅基及降低依賴人口等三方面的優點。例如：公務 人員退休條件從 75 制改為 85 制，改制期間就有設定 10 年之過渡期。
二、未來發展探討
基於政府考量公務人員是推動國家政務的基本動力，也是政府最重要的 資產，為期公務人員能心無旁騖的在工作上充分的貢獻心力、發揮潛能，以 提高工作效率與服務品質，企圖運用保險制度的建立，給予公務人員在經濟 風險方面妥適的保障與照顧，於是開辦公務人員保險。所以就社會安全網絡 下的老年生活保障機制而言，公保所提供適時的養老年金給與，其實就是世 界銀行（The World Bank）所倡議的三層年金（three-tiers pension）體系當中 的第一層基礎年金。然以現行公保法制上，所核給每一位公保被保險人的養 老給付，目前仍屬一次性給與，因此將之稱為第一層年金，難免有些牽強。
正因如此，銓敍部為因應時潮發展及國家的政策走向，提出「現行公保養老 給付之一次性給與轉化成年金給與」的規劃案，目前已著手據以執行法制化 工作(如圖 3-1)。因此，以下先就世界銀行提倡的「多層支柱」概念略為探 討未來公保制度發展藍圖：(盧濟遠，2007；柯木興、林建成，2009) 一、人口老年化問題因應之道
老年經濟保障問題是所有工業化國家所共有的社會問題，其發生乃因老 年人口自勞動市場退出時，可能發生所得中斷之社會風險，而傳統上家庭對
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老年人口的經濟支柱功能，因少子化現象、平均壽命的延長、人口結構的改 變及人口老化的加速等原因而漸趨式微，為解決老年經濟安全的問題，各國 際組織、研究單位及各國政府均試圖在制度上獲得解決方案，不斷思考如何 能夠解決老年經濟保障問題且不影響經濟發展，世界銀行（The World Bank）
為解決此問題，參考瑞士、智利以及新加坡的老年經濟保障制度，於 1994 年 提出一份「避免老年危機（Averting the Old Age Crisis）」的研究報告，認為 面對未來人口老化趨勢，老年安全問題必須建立在兼顧經濟發展與保障老年 安全的年金體系之上，提出「三層保障模式（Three-Pillar Model）」，建議 老人經濟保障制度應採多層次之體系 multipillarsystem），透過公共年金計畫
（Public Pay-as-you-go Plans）、職業年金計畫（Occupational Plans ）以及個 人儲蓄及年金計畫等，發揮再分配（Redistribution）、保險（Insurance）或 儲蓄（Saving）等功能，來解決老年所得中斷的問題，並透過共同保險
（co-insurance）的方式，避免因通貨膨脹、景氣蕭條以及投資報酬率過低等 風險所造成的所得損失。在制度上而言，即是由國家建立「強制性公共安全 制度（Mandatory Publicly managed pillar）」及「強制性企業退休金制度
（Mandatory privately managed pillar）」，提供老年給付、失能給付或死亡給 付，以解決老年所得中斷的風險，並加上個人的「自願儲蓄計畫（Voluntary Pillar）」，即形成了老年經濟安全的「三層保障」。
二、多層支柱發展現況
目前世界上實施各種老年經濟保障年金制度的國家，大都參考前述三層 式保障體系的模式來建構。惟由於現有的老年所得保障制度普遍給付不足，
產生所謂「年金貧窮化（pension poverty）」的現象，以及全球性退休危機的 衝擊等影響，使得三層式保障模式已無法因應未來長壽社會與景氣變動的需 求。因此，世界銀行的專家們乃重新修訂保障層次的建構模式，於 2005 年 5 月間提出「廿一世紀老年所得維持（支持）」（Old-Age IncomeSupport in the 21st Century）的研究報告 ，提出新的多層次老年經濟保障模式，最大的改
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變是增加最基本的非付費年金（non-contributory pension）或稱第零層保障
（Zero pillar），同時思考改善老年健康照顧及住房供給的政策架構，提供最 低生活保障。這個新的模式具有兩大特色，第一是擴大被保障的適用對象，
從正式部門的勞工（formalsector workers），擴大至終身貧窮者（lifetime poor）
以及非正式部門的勞工（informalsector workers）等均納入保障範圍。第二個 特色是將現有的三層式設計，擴大至五層式的年金架構。簡言之，新的建構 模式係針對上述三類不同適用對象所設計的多層次（五層）年金模式，也是 我國社會保障制度未來發展的藍圖，就以上各層的基本意義及內涵分別概述 如下：
（一）第零層或稱基層保障：
保障內涵由社會福利制度組成，針對無收入的老人提供最低限度的 保 障，為「殘補性」的全民式補助或社會年金，主要在有效保障終身貧窮者 以及資源不足或不適用任何法定年金制度的非正式部門和正式部門的年老 勞工。簡言之，第零層就是ㄧ般所謂的非納性社會救助制度或稱非納性社 會福利制度的適用對象，目的為提供貧窮老人最低的生活保障。
（二）第一層保障：
這是「強制性」的社會保險年金制度，亦屬最傳統的公共年金制度，
由社會保險保費作為主要的保險財源，依隨收隨付式的確定給付制度型態 來運作，透過社會連帶責任的再分配功能發揮，提供老年退休者最低生活 水準的終身保障。
（三）第二層保障：
此為「任意性」的員工退休金制度，不論是職業年金或個人年金，都 採確定提撥制為主的完全提存處理方式來運作。
（四）第三層保障：
這是「自願性」的個人商業保險儲蓄制度，不論是職業年金制度或個 人年金，均採自願性的事前提存準備制度，目的在於確保明確的退休目標。
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至於退休金的給付型態均透過私部門的保險機構來承保，用來提供長期的 保障。
（五）第四層保障：
此為「倫理性」家庭供養制度，也就是對無工作的家庭成員提供晚年 的生活照顧，之所以將此納入建構之考量，是導入了某些開發中國家固有 傳統社會家庭重視孝道的倫理道德思想，以及疾病相扶持的共濟觀念。
從以上世界銀行修訂建構模式來看，主要在於釐清各層次間的制度功 能角色與屬性，俾能適應各種不同制度間的差異性及適用性。針對以上五層 保障模式的說明，做進一步整理，並參照如下（如圖 3-2）：
第一層：強制性社會保險制度 國民年金(軍、公、勞保) 第二層：強制性職域年金
(退休年金) 第三層：
自願性商業保險 儲蓄制度 (個人年金)
資料來源：World Bank(1994)
圖 3-1：目前我國年金保險三層式保障的建構模式
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(full funding)公共管理、非累積 性、所得再分配
資產調查、排富條款 強制性
圖 3-2：「多層式建構」（Multipillar Pension System）