第三章 公務人員退休相關理論及公保制度發展
第一節 退休金與保險理論概述
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第三章 公務人員退休相關理論及公保制度發展
第一節 退休金與保險理論概述 一、退休金理論基礎
政府機關為強化人事機能，提高工作效率，於是規劃建立一種給付制度，
以解決其人員年老、殘廢及死亡問題，進而安定人員及其家屬的生活，依法 准予設置退休(職)相關制度。又退休年金制度之性質乃是多重的，就其本質 而言，固然是一種經濟資源之分配機制；而就其存在與建制之目的與基礎而 言，它可能是一種管理的手段或策略，也可以說是普遍的公民權利。隨著時 間及人類思想的變遷，有各種不同學說，以下乃幾種有關社會保險與老年年 金制度概念及學說，對其內涵進行探討：
（一）以個人之微觀角度解釋，有以下兩種假說：
1.永久所得說（The Permanent Income Hypothesis）
所謂永久所得的理念係指某一消費者在某一年齡中對其未來預期所 得的期望值，並且此一期望值係由預測賺取所得期間與所得能力來決定。
惟永久所得的理念只是一種虛擬的期望值，為使受薪者能終身維持永久消 費水準，必須將其一生中實際所得加以平均分配，並藉強制性社會保險方 式來平衡個人所得於不同期間的分配，此乃為最具成效解決老年經濟問題 的方式，故永久所得與長期儲蓄息息相關。
2.人生過程儲蓄說（The Life-Cycle Hypothesis of Saving）
此說主要論點在強調消費者做長期的儲蓄與消費決定時，通常會將其 終身所得適當分配到每一時期去消費和儲蓄，使其終身總效用達到極大 化。因此，個人在消費和儲蓄函數抉擇時會考慮到末來生活水準的維持能 力，故導致儲蓄的增加。
（二）從社會人力管理層面的角度分析退休年金之性質，則有下列幾種概念 及學說：
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1.人事機能說
謂任何公私組織，亦如生物之生理組織有其一定的新陳代謝作用，為 保持此種人事機能之正常運作，故必須建立退休撫卹制度，使年老、傷病 之公務人員退休，以便進用優秀的青年人員，以永保組織的青年活力。
2.人力折舊概念（The Human Depreciation Concept）
所謂人力折舊說即是將人力資源視為如同廠房或機械設備般會耗損 的生產要素。退休年金即成為維護人力資源的費用，其與廠房機械的折舊 成本分攤類似，均為生產上所須負擔的成本。惟此說僅具一種比喻的意 義，僅能用以說明雇主對勞動契約終止後的勞工福利應負起經濟上及道義 上的責任。
3.遞延薪資概念（Deferred Wage Concept）
所謂遞延薪資概念，係將退休給與視為薪資的一部分，員工對現期薪 資(包括現金薪資與福利津貼）與退休金制度二者間具有選擇性，若選擇 後者，則退休金給付則成為經營者支付員工的一種延期給付的薪資。從雇 主的角度來看，無論是現期薪資或退休金（延期薪資），均為僱用勞動的 要素成本，經營者可會將原準備加薪之資金挪用在建立到退休基金上。
4.適當生活維持說（Adequate Living-Maintenance Hypothesis）
所謂適當生活維持說旨在充實社會保險年金給付的內容，提高老年給 付水準，認為勞工到達一定年齡及資格條件時所領受的老年年金額，應足 以維持其退休後的適當生活水準為原則。其中適當生活水準乃取決於退休 前後的生活費用差距。並認為應先行建立或充實社會保險年金制度，再將 民營企業退休金制度予以法制化，即以社會保險年金為基本保障，加上企 業退休金作為第二層保障，形成雙重的老年經濟生活保障。
5.社會保險說
社會保險為社會安全制度的重心，是最重要的公共所得維持計畫，旨 在對國民個人及其家屬提供基本的經濟安全與醫療照顧，集合多數人的力
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量及政府參與，通力合作，共同分擔損害責任。此說主要是從社會安全觀 點認為國家應盡可能的提供老人經濟安全方面的基本保障。因此，公務人 員在職時應強制參加保險並按期繳費，以平衡在職與退休後的所得與消 費，並將個人不可預期風險，轉嫁多數人分擔。
6.保障允諾說：
此說屬於一種社會性的定義，去商品化的意涵，為公民權(或社會權) 理念的延伸與展現，並非建構於商業性的僱傭契約關係。此說相較於遞延 薪資概念來說，真正較能落實退休金之意涵，由雇主(或政府)負擔並補充 資本市場不足之處，並重視退休金養老之信諾，一經承諾即負有供其養老 之義務。(邱成喜，2009)
（三）社會保險原則：
社會保險為社會制度的重心，是確保個人及家庭收入安全的一種社會 經濟制度，根據美國社會保險學者George E.Rejda 教授之論點，社會保險 大致包括下列幾項原則：1.強制原則；2.最低收入保障原則；3.注重社會 適當原則；4.給付與所得無直接關係原則；5.給付權利原則；6.給付假定 需要原則；7.自給自足原則；8.不必完全提存基金準備原則；9.給付依法 律訂定原則。(柯木興，2007:79-86)
第二節 公教人員保險暨退休金制度介紹
公保制度是我國重要的社會保險制度之一，其對象最初僅限於政府機 關、學校之公務人員，稱為狹義之公保制度。同為銓敘部主管之私立學校教 職員保險與公保乃各自獨立之二保險體系，銓敘部鑑於原公務人員保險法和 私立學校教職員保險條例等兩種保險之主管機關、承保機關及權利義務均相 同，基於精簡保險法規、整合保險制度、契合保險原理及追求經濟效益之考 量，爰將兩種保險制度予以整合，修正「公務人員保險法」為「公教人員保
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險法」並自民國 88 年 5 月 31 日修正施行，將私立學校教職員保險納入公保 體系。
公務人員退休，即指公務人員因年老力衰，或因疾病、傷病不克繼續服 務時，依法使之退休(職)，由行政機關給與一定數額之養老金，俾使其安享 天年。另公務人員退休金之給予事項，一方面涉及公務人員的權益，另一方 面也涉及國家財政負擔，因此一個成功的退休制度，應符合下列原則：
1.退休條件之規定，公平合理，確能符合退休公能。
2.退休所得與退休公務人員的服務年資與績效相結合。
3.退休所得能夠維持退休人員之生活所需，達到安老之目的。
4.退休金之籌措、保管、運用及退休之執行，均應有妥善之規劃。
另外公務人員優惠存款制度也是早期年代為保障公務人員老年經濟安全 所制定之政策性福利措施，目前係依公務人員退休法所授權的一次退休金及 公保養老給付優惠存款辦法，據以辦理公務人員優惠存款事項，然該制度因 非本研究之重心，故未予納入討論範圍；以下分別就公教人員保險及公務人 員退休制度之規範，以及概略簡述性質特殊，亦為公保納保對象的公營事業 機構人員退休制度，茲探討如下：
一、公教人員保險
（一）辦理公教人員保險之宗旨
公教人員保險（以下稱本保險）係政府為謀求全體公務人員的福利，
訂定相關法令，應用保險的制度及技術，採用強制方式－即藉由國家公權 力，對於全體公務人員遭遇老年、殘廢即死亡等事故時，提供保險給付，以 保障其基本經濟生活為目的之一種社會保險制度。保險項目包括殘廢給付、
養老給付、死亡給付、眷屬喪葬津貼、育嬰留職停薪津貼（98 年 8 月 1 日 開辦）。
（二）公教人員保險立法及沿革
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公教人員保險法前身為「公務人員保險法」，係於民國 47 年 1 月 29 日經總統明令公布施行。民國 84 年 3 月 1 日全民健康保險開辦之前，原公保 業務範圍包括公務人員保險、私立學校教職員保險、退休人員保險（民國 74 年 6 月 30 日前依法退休或資遣未領養老給付者）、公務人員眷屬疾病保險、
私立學校教職員眷屬疾病保險暨退休公教人員及其眷屬疾病保險等六種保險 之醫療給付業務及前三項保險之現金給付等相關業務。惟全民健康保險開辦 後，僅賡續辦理公務人員保險、私立學校教職員保險及退休人員保險之現金 給付等相關業務，各類保險之醫療給付業務移歸中央健康保險局辦理。
銓敘部鑑於公務人員保險與私立學校教職員保險之主管機關、承保機關 暨保險權利義務、給付項目、給付方式、給付條件均相同，基於精簡保險法 規與整合保險制度暨契合保險原理與追求經濟效益之考量，由考試院會銜行 政院報請立法院將公務人員保險法和私立學校教職員保險條例合併修正為
「公教人員保險法」，經立法院於 88 年 5 月 11 日完成三讀之立法程序，同 年月 29 日由總統令修正公布。
（三）保險人
公教人員保險業務由考試院會同行政院指定之機關辦理，於民國九十 六年六月以前係以中央信託局為承保機關， 97 年 7 月 1 日中央信託局與台 灣銀行合併後，則以台灣銀行為承保機關（設立專責之公教保險部），繼續 辦理公保業務。
（四）被保險人
公教人員保險法係屬在職之強制性保險，依照公教人員保險法第 2 條 規定，保險對象包括下列人員：
1. 法定機關編制內之有給專任人員。
2. 公立學校編制內之有給專任教職員。
3. 依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核 准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。
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（五）保險費率及保險費負擔 1. 保險費率
被保險人每月保險俸（薪）給 4.5％至 9％。依保險實際收支情形，
現行公教保險費率係採彈性費率制，由考試院會同行政院覈實釐訂。
現行公教保險費率係採彈性費率制，由考試院會同行政院覈實釐訂。