公共工程之決標方式

政府採購法施行之前，早期重大公共工程並非都是以最低標決標，依據原國軍退除役官 兵輔導條例第 8 條規定，政府重大工程得交由退除役官兵工程機構議價承辦(後於民國 86 年 5 月 14 日總統（86）華統（一）義字第 8600108310 號令，修改為均依政府採購法令相關規定 辦理)，一般民間廠商則無法比照相同規定承接此類業務，僅能參與公開招標、最低價決標之 工程標案。各機關辦理採購係依據「機關營繕工程及購置定製變賣財物稽察條例」及審計等 相關法規，以合於招標文件規定之最低標價得標為原則，此種決標方式，雖得藉由市場自由 競價機制以達到公開、公正之採購精神，惟僅就價格作為競爭考量，屢屢造成廠商以品質良

莠不齊之採購標的進行低價搶標，使機關無法獲得功能較佳、品質較高之標的，甚而衍生後 續履約爭議與紛爭案件，各界對於採購機關無法善盡預算價值，採購最符合機關需求之標的 已多所詬病。

政府採購法施行後，制定有最有利標決標之採購方式，其意旨在改善上述最低標搶標產 生採購標的品質不良等缺點，進而達到提昇採購功效之目的，惟施行以來，最有利標決標機 制因部分採購案件評選專業不足、法令規定迭有修正、部分辦理採購人員對相關作業程序未 臻熟稔，以及招標、決標過程中人為介入等諸多因素，肇致於實務執行上屢受外界質疑，諸 如評選委員收受不當利益、官商勾結舞弊及決標價過高等案件之情形偶有耳聞，損及政府形 象及深受外界誤解政府採購機制。外界對最有利標之質疑，多為利用最有利標掩護特定廠商、

高價決標浪費公帑、履約品質不良、廠商期約賄賂評選委員等，致最有利標決標機制之執行 成效與立法意旨能否趨於一致，不斷受到質疑。至 95 年 3 月 22 日行政院第 2983 次會議院長 對「最有利標決標機制之檢討改進措施報告」案指示：「….最低標為原則、最有利標為例外....」

後，行政院公共工程委員會於 95 年 5 月 23 日工程企字第 09500191630 號函頒訂「機關異質 採購最低標作業須知」、「機關異質採購最有利標作業須知」及「政府採購決標方式一覽表」

（2010，監察院九十九年度「政府採購法公布施行 10 年來，關於限制性招標、最有利標、最 低標之成效檢討」專案調查研究），其中「機關異質採購最低標作業須知」另於民國 96 年 2 月 7 日及 101 年 5 月 24 日修訂。所謂「異質採購」，依政府採購法施行細則第 66 條之規定，

係指不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性、實績經驗、

財務狀況、如期履約紀錄或價格等，有差異者；其差異情形較小者，適用「機關異質採購最 低標作業須知」，經審查合於標準之優良廠商開價格標，其差異情形較大者，採最有利標決 標，適用「機關異質採購最有利標作業須知」；而採購標的明確且可確保品質無虞者，則適 用最低標決標，參考圖 2.1。

陳信瑞(2008)在「政府採購法各種決標方式執行情形之分析」統計民國 96 年異質採購最 低標之決標金額與底價之平均標比值為 89.84%，遠低於最有利標(99.27%)而與最低標(91.64%) 相近，顯示最低標價格競爭機制、最有利標評選擇優機制及異質採購最低標兼具評分機制及 價格競爭機制對於決標結果之影響甚鉅。

監察院於「政府採購法公布施行 10 年來，關於限制性招標、最有利標、最低標之成效檢 討」專案調查報告(2010)中指出，其藉由各主辦機關實務作業說明，及相關學界、產業界意 見交流，進一步研析採購法未盡周延之處，結論建議：「規範工程採購適用最有利標決標之 合理標準：採最有利標決標之採購案件，應先確認其是否屬異質採購，若該採購屬異質採購，

則需進一步區分異質程度高低，而決定採行「異質採購最低標」或「異質採購最有利標」。

惟異質性高低的判斷準則，目前尚無明確定論，按「最有利標評選辦法」第 2 條第 2 項僅規 定「指由不同廠商履約結果」即可構成「異質性」採購，…，允宜衡酌工程技術、功能、品 質等足以明確劃分，及合理金額級距範圍等因素，通盤檢討採最有利標決標之法令規定，對 於異質工程與不宜以最低標決標方式辦理之定義與要件，賦予更嚴謹明確之界定，回歸採購 法第 52 條立法意旨，以利各機關作業遵循，避免社會大眾或廠商對採最有利標決標案件之質 疑。」。

圖 2.1 異質採購決標方式決定圖

林正平(2015)「投標價格與公共工程品質關聯程度之研究-以台灣地區為例」搜集 2010 年 1 月至 2014 年 2 月期間實際公共工程案例 6,055 件，運用各種統計學理包括 T 標準分數、相 關分析、多元列聯表關係分析、變異數分析與多重比較檢定等進行實證分析，在 90％信心水 準下推論，現階段投標價格與公共工程品質間關聯性不明顯。

下列就政府採購法中最低標、異質最低標及異質最有利標三種決標方式(圖 2.2)、程序說 明。

一、最低標決標

長久以來，「最低標」一直是政府公共工程採購最常採用之決標方式。在合理的產業環 境及市場條件下，這種方式固然可以很有效率的節省公帑，但在當前營建景氣低落及不成熟 的產業環境下，廠商在維持生存及同業競爭壓力，採用「最低標」發包的結果，往往造成低 價搶標及品質不佳，或業主與監造單位履約管理困難等情事發生。

最低標決標方式：

1. 符合投標資格之投標廠商滿 3 家，報價全部開出後，以其中報價低於底價且為 圖 2.2 決標方式決定圖

所有報價之最低者，為決標之廠商。（政府採購法第 52 條第 1 項第 1 款規定：「機 關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：一、訂 有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。」）。

2. 若所有投標廠商之報價均超過底價時，可由報價最低之廠商優先減價一次，若 其減價後已低於底價，則決標交該廠商承辦。若其減價後仍超過底價，至其中 一家廠商減至底價之內且為最低者，則決標交該廠商承辦，（政府採購法第 53 條規定：「合於招標文件規定之投標廠商之最低標價超過底價時，得洽該最低標 廠商減價 1 次；減價結果仍超過底價時，得由所有合於招標文件規定之投標廠 商重新比減價格，比減價格不得逾 3 次。」）。

二、異質最低標決標

民國 99 年 11 月 30 日增訂政府採購法施行細則第 64 條之 2，將異質採購最低標作業機 制從行政規則提升至法令位階。異質採購最低標係綜合最有利標及最低標之個別優點，其於 資格、規格審查後，可篩選出合於機關需求標準之優良廠商進入價格標，未達需求標準者即 於此階段淘汰，以達最有利標擇優汰劣之效果；又因進入價格標之廠商雖有異質性，但皆符 合機關需求標準，於價格標時取該等廠商中價格最低者決標，以相對較低之價格取得符合機 關標準之標的，兼顧有「擇優」及「低價」之要求，理論上為現行各種採購決標方式中相對 較佳者。

以異質採購最低標方式辦理採購之關鍵因素，在於機關招標文件中「需求」及「標準」

之明訂。應於招標文件中明定需求，避免模糊不清造成認知差異外，亦應以符合機關實際需 求為前提，適當的需求及標準才能選擇較優的承攬廠商並達到公帑之效。

異質最低標決標方式：

1. 依招標文件訂定審查標準，並成立審查委員會及工作小組，審查投標廠商之資 格及規格。

2. 再開評審分數合格廠商之價格標，後續決標方式比照最低標之作業方式。（機關 異質採購最低標作業須知）。