参、 、 、 、公民投票的實施概況 公民投票的實施概況 公民投票的實施概況 公民投票的實施概況
一、公民投票法通過前之「非法定公投」
我國憲法對於人民就全國性事務與地方性事務雖有直接參政權之規定，但在 公民投票法通過之前，無論係全國性事務或地方性事務，均無一套完整的行使創 制複決權規定。準此，雖然1998 年公布的地方制度法第 16 條第 2 款明定：「地 方自治團體居民對地方自治事項有創制、複決之權」，但該規定僅是「重申」憲 法第123 條賦予人民就地方性事務之創制複決權利，並非憲法第 123 條所定人民 行使直接民權所應依據之「法律」302。儘管如此，在該時空背景之下，「欠缺法 源依據」之「公民投票」依然在臺灣社會中被不斷實踐著，此由環境保護運動所 引領之社會運動即可一窺究竟。實施無法源依據之公民投票，逐漸成為民間社會 或地方政府對抗既定公共政策或解決公共爭議的機制。
300曾建元、黃綉庭，前註 9，頁 143；林佳龍、曾建元，前註 1，頁 20、22-23、27。
301曾建元、黃綉庭，前註 9，頁 144；林佳龍、曾建元，前註 1，頁 22-23。
302陳鋕雄、蘇彥圖、孫千蕙，核四爭議與公民投票，新世紀智庫論壇，第 13 期，2001 年 3 月，
頁 84-85。
依學者統計，以 1990 年代起即成為反核人士訴求重點之核四興建議題而 言，自「高雄後勁反五輕自力救濟委員會」於1990 年 4 月 11 日發起台灣第一件 公民投票法（即「高雄市楠梓區後勁六里反對中油五輕案公投」）303迄 2003 年 11 月 27 日通過公民投票法，由民間社會自行發起之公民投票活動總計近 30 件。
此些公投案件之發起時間、發起者及投票結果，整理如下表：
303葉俊榮，台灣第一件公民投票案：後勁反五輕「民意調查」觀察報告，國家政策季刊，第 6 期，
1990 年 6 月，頁 136-141。
表3-1 民間社會自行發起之公民投票活動
(作為爭議解決手段)
(作為抗爭手段) 64%。中央政府認為該公
(作為抗爭手段) 府認為該公投無法源依
2003/11 撤換九二一重建委員會 執行長郭瑤琪
九二一重建促進 協會舉辦
投票人數1,599 人，其中 贊成者占70.3%。行政院 表示該公投結果不具拘 束力。
資料來源：何明修，台灣環境運動中的公民投票，《公投民主在臺灣─民主到底》，
臺灣智庫出版，初版，2007 年 7 月，頁 191、192、194 之表格；陳景峻，臺灣 舉辦和平公投之政治分析，臺灣大學政治學系碩士論文，2005 年 7 月，表 3-3（臺 灣實施無法源根據之公投案例整理表），頁53-56。
從上開在欠缺實施法源依據之公民投票活動中，台南市政府於 1998 年 12 月 舉辦之公民投票涉及主權議題，有關核四興建之公民投票涉及「全國性公共政策 議題」，南投重建區居民撤換重建委員會執行長之公民投票，屬於「對人」之議 題；除此之外，其他公投案則大多數係由民間團體或鄉鎮市層級之公部門發起，
議題主要圍繞於「環境保護」或「地區性公共事務」，目的係希望邀集特定區域 內之人民透過公民投票方式，向公部門或上級政府提出意見訴求。
二、公民投票法通過後─全國性公投之舉辦
（一）、順利成案並舉辦投票之案例
自公民投票法於 2003 完成立法後，開始出現全國性公民投票之舉辦，截至 2011 年為止，共出現六次全國性公民投票，分別係 2004 年 3 月 20 日的「強化 國防案」和「對等談判案」（於第11 任總統選舉當天舉行）、2008 年 1 月 20 日 的「追討黨產案」和「反貪腐案」（於第7 屆立法委員選舉當天舉行），以及2008 年3 月 20 日的「入聯案」和「返聯案」（於第12 任總統選舉當天舉行）。以下就 上開全國性公投案之提案者、提案內容與投票結果整理如下表所示：
表3-2 全國性公投案一覽表
償不當所得？
2008/03/20 入聯案：1971 年中華人 民共和國進入聯合國，
法施行前的無法源公民投票，較接近人民以及與人民直接相關的公共政策；在公 民投票法施行後所舉行的公民投票，反而遠離人民以及人民實際關心的公共政 策，而成為主要政黨的選舉工具」。在公民投票法實施之後，欠缺「政治組織」
與「財力」的「人民」，雖然「法律上」有公民投票權，但「現實上」反而失去 藉由公民投票展現集體意志的權利與機會。
（二）、未能成案之公投提案
為瞭解公民投票法立法通過後之現況，另一個值得觀察之視野，當屬「未能 成案」之公民投票。最為顯著的例子，當屬集結眾多民間團體力量於 2009 年發 起之「反對美國牛肉進口公投案」，以及由台灣團體聯盟（下稱台聯）於2010 年 所三度提起的「ECFA 公投案」二個案例。
該兩件最終未能交付人民進行投票之公投提案，與目前公民投票法存在「高 連署門檻」及「公民投票審議委員會」等制度設計存有高度密切關連性。
首先，就高連署門檻而言，公民投票法通過後之公民投票活動之所以轉由政 黨主導，關鍵因素之一當為該法規定之「高連署門檻」，導致一般人民與民間團 體根本沒有能力針對全國性的重要公共政策議題，推動公民投票，
公民投票法第 10 條第 1 項要求全國性公民投票案需經提案時最近一次總 統、副總統選舉選舉人總數0.5%之提案人提案（約相當於 8 萬 6,000 人），提案 經審查通過後再進入第二階段之連署，此階段連署門檻依《公民投票法》第 12 條第1 項規定為最近一次總統、副總統選舉選舉人總數 5%的連署人（約 86 萬人）
參與連署，始能啟動公民投票，將公民投票提案交付人民表決。
將公民投票法規定之連署門檻與總統副總統選舉罷免法規定之連署門檻兩 相比較，未獲政黨推薦之獨立參選人只須取得最近一次立法委員選舉總選舉人數 的 1.5%選舉人連署，即可參加總統副總統選舉。總統副總統選舉乃係影響我國 執政權力歸屬之事項，當屬攸關國家前途之「重大事項」，但總統副總統選舉罷 免法僅要求 1.5%的選舉人總數，而非如公民投票法之兩階段連署門檻及第二階 段之5%連署人數。此項高門檻要求，現實上根本排除了由民間團體或公民自行 提案進行公民投票之可能性。「反對美國牛肉進口」之公民投票連署提案，即可 謂為是公民投票法高成案門檻規定下之犧牲品。
由消基會等 5 個民間團體發起之提案：「要求否決衛生署在 2009 年 11 月開 放美國 30 月齡以下帶骨牛肉、絞肉、牛肉臟、牛脊隨之政策，重啟『美國牛肉 輸臺議定書』之談判」，雖然在2009 年 12 月完成第一階段提案連署，卻因無法 在2010 年 8 月規定之第二階段連署期間內取得法定連署數量，最終以提案失敗 收場。職是之故，許多學者及公民團體均指出，公民投票法之高連署門檻恐將不 利許多期望透過公民投票推動重要政策改革議題之社會團體，使公民投票法作為
「代議民主」補充制度之功能無法有效發揮。
就公民投票審議委員會而言，行政機關透過其審查機制阻止人民行使直接民 權最為清楚之例證，即是台聯於2010 年所提出之「ECFA 公投案」。按台聯由黃 昆輝先生領銜，於2010 年 4 月 23 日向中選會提出「你是否同意政府與中國簽訂
『兩岸經濟合作架構協議』(簡稱「兩岸經濟協議」或 ECFA)？」之全國性公民 投票提案，公投會於同年5 月 27 日對此公投提案舉行公聽會後，以下列兩點理 由，於同年6 月 4 日決議此公投提案不合法：(1) 本公投提案理由係欲將政府是 否有權簽署ECFA 作程序性公投，惟公投主文卻係就 ECFA 之簽署內容要求公民 作實質性公投，公投主文與理由相互矛盾，依公民投票法第14 條第 1 項第 4 款 之規定，應予駁回；(2)人民提起之公投提案，應持改變現狀之立場，始符公民 投票法之制度設計。本公投案提案人係持反對立場，卻以正面表述之命題，交付 公民為行使同意或不同意之投票，致使即便投票通過，亦絲毫不能改變現狀，權 責機關無須有改變現狀之任何作為，故本公投提案，非屬公民投票法第2 條第 2 項第3 款所定重大政策之複決。
公民投票審議委員會之上開決定，引發許多學者提出強烈批判，學者指出公 民投票審議委員會據以駁回的理由，已明顯逾越其得對人民公投提案進行審查範 圍之權限，同時公民投票審議委員會所提出「人民提起之公投提案，應持改變現 狀之立場」，其背後的法律依據實有待商確305。
針對公民投票審議委員會之駁回決定以及中選會依該決定所作成之駁回處 分，領銜提案人黃昆輝提起行政爭訟，主張公民投票審議委員會之審查以及中選 會之駁回處分違法。就此行政訴訟，雖遭台灣高等行政法院99 年度訴字第 2283 號判決駁回，但最終仍在2012 年 6 月由最高行政法院 101 年度判字第 514 號判 決宣告該駁回處分違法，最高行政法院自行撤銷該違法的駁回處分，並明文要求 行政院中選會依該判決之法律見解另為處分。
在該101 年度判字第 514 號判決中，最高行政法院表明：公民投票法「並未 限制該重大政策複決之公民投票提案，應持改變現狀之立場始得提起，故不論係
『正面表述』或『負面表述』，僅屬提案內容設計之問題，從而，公民投票提案 除有本法第14 條第 1 項各款規定之情形外，尚不得以『未持改變現狀之立場』
為理由，駁回公民投票之提案」。此外，最高行政法院亦要求公民投票審議委員 會應踐行聽證程序。
公民投票審議委員會遂於2012 年 7 月 19 日所舉行聽證程序，並隨即在 2012 月7 月 25 日再度將該公民投票提案駁回。此次駁回處分，公民投票審議委員會 除了再度援引先前駁回所曾提出之「本公投提案理由係為了將政府是否有權簽署 ECFA 進行程序性公投，但公投主文卻是就 EFCA 之簽署內容要求公民進行實質
305李建良，試析公民投票的反法治詭論─以「反對台聯 ECFA 公投的謬論」為題，月旦法學雜誌，
305李建良，試析公民投票的反法治詭論─以「反對台聯 ECFA 公投的謬論」為題，月旦法學雜誌，