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柒、 、 、 、跨國比較分析 跨國比較分析 跨國比較分析 跨國比較分析
本研究的跨國分析架構是以法定的公投案類型及公投案流程兩個面向構 成。類型區分是指公投案屬於選擇性的公投案，還是強制性的公投案；流程則包 括三階段，即提案、成案、及投票（見表1-1）。透過探討類型及流程兩個面向，
我們將全面比較瑞士、美國、義大利、日本、及法國等五國公投法規中的的審核 機制及門檻。
不過，由於強制性公投案並沒有提案及成案（即流程的前兩階段）的問題，
因此，以下比較分析的焦點將置於各國選擇性公投的機制，而只有在比較各國公 投投票這個階段才會把強制性公投納入討論。
在還沒進入三階段流程的討論之前，首先我們依公投類型整理上述五個國家 的相關規定，以定義何者為強制性公投，何者屬於選擇性公投。
284 參見 L’Assemblée nationale, Rapport N. 3946 et 3947, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi organique (N. 3072) et le projet de loi (N. 3073) portant application de l’article 11 de la Constitution, par Guy Geofferoy, 2011.11.16.
表2-6 各國公投類型一覽表
強制性公投內涵 選擇性公投內涵
瑞士 憲法修正案 憲法創制公投
法律創制 法律複決公投 國際條約公投
美國 州憲法的修正案 州憲法創制公投
州法律創制公投 州法案複決公投 地方諮詢性政策公投
義大利 行政區合併或設立新區之
公民投票
廢止型公民投票（沒有限定任 何議題）
憲法條文修正公民投票 (未達參眾院三分之二多數）
日本 憲法修正案
適用於特定地方公共團體 之特別法
對地方議會之解散請求、議員 之解散請求及首長之解散請 求（類似罷免權行使）
地方議會所通過的條例 地方政策諮詢性公投
法國 公權力架構調整
加入歐洲聯盟公投 憲法修正案
全國層次無
綜合而論，除了美國因沒有聯邦層級的公投，因此沒有憲法修正案的全國性 公投外，其他各國的憲法修正案皆需強制性公投通過。而美國州憲的修正案亦需 送交人民公投通過後，方能拍板定案。法國全國層級的公投皆屬強制性公投，除 了憲法修正案外，還有政府機構調整及加入歐盟時屬國際性事務的公投。義大利 的行政區合併公投雖然在中央從來沒有施行過，但地方上則有許多案例，日本過 去針對某特定公共團體的特別法需送交該團體人民公投，但現在已沒有這樣的案 例。總之，上述強制性公投的項目都直接在憲法（或州憲）中規範。日本甚至將 罷免權的行使也列入住民公投的範圍內。
根據本研究的文獻分析架構，提案部份的焦點包括提案的發起（主體），及 提案的程序（譬如連署門檻）。由於強制性公投不存在提案機制，因此以下討論 僅限於選擇性的公投案。
表2-7 各國公投提案機制概要
上表顯示，各國對於公民創制權及複決權皆有一定的保障，即只要有一定數 目的公民連署即可提案修改憲法及法律。不過，各國提案連署的門檻不一，譬如 義大利需五十萬公民於90 天內連署完畢方能進行廢止性公投，而瑞士只要法案 通過後100 天內有五萬公民連署即可提出法案複決的公投案。以全國性公投而 言，相較於瑞士的低提案門檻，法國公投案若由公民主動發動時，除了十分之一 選舉人連署外，還需國會少數成員（五分之一）配合提案，可謂提案門檻最高的 國家。總之，各國公投案若由人民提出時，皆設有提案門檻，惟門檻高低不一。
下表總結各國提案門檻，並以百分比顯示：
表2-8 各國公投案連署門檻
國家 全國 地方
瑞士 創制：約2%（10 萬公民）
複決：約1%（5 萬公民）
美國 法律創制提案：平均為「前次
選舉州長投票數」的7.23%
憲法修正創制提案：平均為「前 次選舉州長投票數」的9.17%
義大利 創制：約0.14%（5 萬公民）
複決：約1.4%（50 萬公民）
日本 2%
法國 10%
有關各國公投案成案的比較，我們將重點放在審查機制上，其中包括程序審 查與實質審查：
表2-9 各國公投成案類型一覽表
院（La Corte di Cassazione）
的最資深的三位庭長與每
定時僅需由主席或副主 席，以及16 位委員的出席 即可。
日本 地方住民投票提案後送交
議會審查
得否成為住民投票之議題必 須通過「中央與地方權限分配 之限制」、「議題性質之限 制」、及「政策形成階段之限 制」等三種層次的過濾
法國 政府在舉辦公投時需徵詢
憲法委員會的意見（諮詢性 質）
法理上，任何公投案都要總統 簽署才能交付公投
上述成案的規定有很大的歧異。其中瑞士及日本是送議會審查，包括程序及 實質審查，美國各州規定有許多出入，各式公投也分送不同政府單位審查。義大 利則分為兩階段，由公投委員會審查程序是否合法，再由憲法法院進行實質審 核，確保公投案不違反數項原則。法國的公投案就算由人民提案，基本上也需國 會議員參與，並只有總統有權交付公投案投票。因此，即便憲法委員會對於各公 投案可表答意見，但並不是實際審查的單位。
表2-10 各國公投投票類型一覽表
上表顯示，歐州三個國家包含瑞士、義大利、及法國的全國公投結果對於憲 法或法律修訂皆有實質拘束力。日本由於沒有全國性公投，除憲法規定項目，地 方住民公投僅為諮詢性，即便各條例已明訂公投機制，但首長及議會理論上仍可 不遵守投票結果。最後，美國由於各州規定不一，較為複雜，但總體而言，法律 的修訂多數採多數決，但州憲層級的修正案則採絕對多數決的州所在多有。
總之，透過探討瑞士、美國、義大利、日本、及法國實施公投的經驗，我們 針對各國公投審核機制及門檻歸納下列三點：
第一、 所有國家皆有提案或成案的門檻限制。義大利及法國屬於高門檻國 家，瑞士及日本地方公投則屬於低門檻國家，美國則各州規定不一，介於兩者之 間。不過，沒有任何國家採用兩階段門檻的規定。
第二、 各國皆有審核機制，瑞士將權力付予聯邦議會；義大利將程序的部 分交由最高法院的成員組中央公投委員會審查程序，憲法法院做實質審查。日本 地方的住民投票交由地方議會；法國的憲法委員會只提建議但不進行實質審查；
美國則在程序及實質層面皆有審核機制，各州規定不一，且行政、立法、及司法 部分各有職掌。上述不論何者掌握審核機制，皆屬既有行政、立法、或司法部門，
而非由獨立政府、國會、或法院以外的部門執行。
第三、 關於投票門檻，除了美國許多州對於州憲的修正公投案採絕對多數 決外，其餘各國皆採行簡單多數決。此外，本研究案所探討的五國當中，只有義 大利設有50%的投票率門檻限制，但也僅限於為了要廢止某項既存法律時的廢止 性公投。總之，各國的經驗顯示，投票率門檻並非常態，而公投案通過與否多半 取決於參與投票者之簡單多數。