10 1 -8 01 3 /1 0 1 A 1 0 10 2 0 公 民 投 票 案 提 案 審 核 機 制 與 門 檻 之 研 究 ｜ 以 瑞 士 、 美 國 、 義 大 利 、 日 本 、 法 國 法 制 與 運 作 情 形 為 比 較 研 究 中 央 選 舉 委 員 會 委 託 研 究 101-8013/101A101020 公民投票案提案審核機制與門檻之研究 公民投票案提案審核機制與門檻之研究 公民投票案提案審核機制與門檻之研究 公民投票案提案審核機制與門檻之研究－－－ － 以瑞士 以瑞士 以瑞士 以瑞士、、、、美國美國美國美國、、、、義大利義大利、義大利義大利、、、日本日本日本、日本、、、法國法制法國法制法國法制 法國法制 與 與 與 與運作情形為比較研究運作情形為比較研究運作情形為比較研究 運作情形為比較研究 中央選舉委員會委託研究 中央選舉委員會委託研究 中央選舉委員會委託研究 中央選舉委員會委託研究 本研究接受行政院研究發展考核委員會補助 本研究接受行政院研究發展考核委員會補助 本研究接受行政院研究發展考核委員會補助 本研究接受行政院研究發展考核委員會補助 （ （（ （ 本報告內容及建議本報告內容及建議本報告內容及建議本報告內容及建議 ，，，， 純屬研究團隊意見純屬研究團隊意見 ，純屬研究團隊意見純屬研究團隊意見，，， 不代表本會立場不代表本會立場不代表本會立場 ）不代表本會立場）） ） 中華民國 中華民國 中華民國 中華民國 102 年年年 02 月年 月月月
101-8013/101A101020
公民投票案提案審核機制與
公民投票案提案審核機制與
公民投票案提案審核機制與
公民投票案提案審核機制與
門檻之研究
門檻之研究
門檻之研究
門檻之研究－
－
－
－以瑞士
以瑞士
以瑞士
以瑞士、
、
、美國
、
美國
美國、
美國
、
、
、
義大利
義大利
義大利
義大利、
、
、
、日本
日本
日本、
日本
、
、
、法國法制與運
法國法制與運
法國法制與運
法國法制與運
作情形為比較研究
作情形為比較研究
作情形為比較研究
作情形為比較研究
中央選舉委員會委託研究
中央選舉委員會委託研究
中央選舉委員會委託研究
中央選舉委員會委託研究
本研究接受行政院研究發展考核委員會補助
本研究接受行政院研究發展考核委員會補助
本研究接受行政院研究發展考核委員會補助
本研究接受行政院研究發展考核委員會補助
（
（
（
（ 本報告內容及建議
本報告內容及建議
本報告內容及建議，
本報告內容及建議
，
，
，純屬研究團隊意見
純屬研究團隊意見，
純屬研究團隊意見
純屬研究團隊意見
，
，
，不代表本會立場
不代表本會立場
不代表本會立場 ）
不代表本會立場
）
）
）
中華民國
中華民國
中華民國
中華民國 102 年
年
年
年 02 月
月
月
月
101-8013/101A101020
公民投票案提案審核機制與
公民投票案提案審核機制與
公民投票案提案審核機制與
公民投票案提案審核機制與
門檻之研究
門檻之研究
門檻之研究
門檻之研究－
－
－
－以瑞士
以瑞士
以瑞士
以瑞士、
、
、美國
、
美國
美國、
美國
、
、
、
義大利
義大利
義大利
義大利、
、
、
、日本
日本
日本、
日本
、
、
、法國法制與運
法國法制與運
法國法制與運
法國法制與運
作情形為比較研究
作情形為比較研究
作情形為比較研究
作情形為比較研究
受委託單位
受委託單位
受委託單位
受委託單位 ：
：
： 政治大學選舉研究中心
：
政治大學選舉研究中心
政治大學選舉研究中心
政治大學選舉研究中心
研究主持人
研究主持人
研究主持人
研究主持人 ：
：
： 俞振華
：
俞振華
俞振華
俞振華
協同主持人
協同主持人
協同主持人
協同主持人 ：
：
： 王思為
：
王思為
王思為 、
王思為
、黃 國昌
、
、
黃 國昌
黃 國昌 、
黃 國昌
、
、蔡 佳泓
、
蔡 佳泓
蔡 佳泓
蔡 佳泓
中央選舉委員會委託研究
中央選舉委員會委託研究
中央選舉委員會委託研究
中央選舉委員會委託研究
本研究接受行政院研究發展考核委員會補助
本研究接受行政院研究發展考核委員會補助
本研究接受行政院研究發展考核委員會補助
本研究接受行政院研究發展考核委員會補助
（
（
（
（ 本報告內容及建議
本報告內容及建議
本報告內容及建議，
本報告內容及建議
，
，
，純屬研究團隊意見
純屬研究團隊意見，
純屬研究團隊意見
純屬研究團隊意見
，
，
，不代表本會立場
不代表本會立場
不代表本會立場 ）
不代表本會立場
）
）
）
中華民國
中華民國
中華民國
中華民國 102 年
年
年
年 02 月
月
月
月
I
目
目
目
目 次
次
次
次
表 目 次 表 目 次表 目 次 表 目 次 ………...III 圖 目 次 圖 目 次圖 目 次 圖 目 次 ……….IV 摘 摘摘 摘 要要要要 ………...V 第 一 章 第 一 章第 一 章 第 一 章 前言前言前言 ... 1 前言 壹 、研 究 宗旨... 1 貳、研 究 方 法 …… … …… … … …… … … …… … … …… … … ……..4 第 二 章 第 二 章第 二 章 第 二 章 各 國 公投 機 制各 國 公投 機 制各 國 公投 機 制 ... 6 各 國 公投 機 制 壹 、跨 國 公投 機 制 比 較 架 構... 6 貳 、瑞 士 ... 7 参 、美 國 ... 19 肆 、義 大 利 ... 54 伍 、日 本 ... 67 陸 、法 國 ... 74 柒 、跨 國 比較 分 析... 87 第 三 章 第 三 章第 三 章 第 三 章 台 灣 公台 灣 公台 灣 公 投 現 況台 灣 公投 現 況投 現 況 ... 95 投 現 況 壹 、前 言 ：憲 法 針 對 創 制 複 決之 規 定... 95 貳 、公 民 投票 法 之 立 法 背 景... 96 参 、公 民 投票 的 實 施 概 況... 101 肆 、專 家 學者 及 政 黨 民 間 團 體對 於 現 行公 投 法 的評 價... 116 伍 、關 鍵 機制 探 討... 133 第 四 章 第 四 章第 四 章 第 四 章 結 論 與政 策 建議結 論 與政 策 建議結 論 與政 策 建議 ... 139 結 論 與政 策 建議 參 考 書目 參 考 書目參 考 書目 參 考 書目 ... 143 文 獻 蒐集 文 獻 蒐集文 獻 蒐集 文 獻 蒐集 ... 147 附 件 一 附 件 一附 件 一 附 件 一 ：：：： 間 接 創制 制 度實 例間 接 創制 制 度實 例間 接 創制 制 度實 例—麻 州間 接 創制 制 度實 例 麻 州麻 州麻 州 (Massachusetts) ... 169 附 件 二 附 件 二附 件 二 附 件 二 ：：：： 單 一 主題 限 制實 例單 一 主題 限 制實 例單 一 主題 限 制實 例—加 州單 一 主題 限 制實 例 加 州加 州加 州 (California) ... 171 附 件 三 附 件 三附 件 三 附 件 三 ：：：： Oregon 連署 書 範 本連署 書 範 本連署 書 範 本 ... 172 連署 書 範 本 附 件 四 附 件 四附 件 四 附 件 四 ：：：： California 連 署 書範 本連 署 書範 本連 署 書範 本連 署 書範 本 ... 174 附 件 五 附 件 五附 件 五 附 件 五 ：：：： Colorado 連 署書 範 本連 署書 範 本連 署書 範 本連 署書 範 本 ... 176 附 件 六 附 件 六附 件 六 附 件 六 ：：：： North Dakota 連 署書 範 本連 署書 範 本連 署書 範 本 ... 181 連 署書 範 本II 附 件 七 附 件 七附 件 七 附 件 七 ：：：： Arizona 連 署 書 範本連 署 書 範本連 署 書 範本連 署 書 範本 ... 187 附 件 八 附 件 八附 件 八 附 件 八 ：：：： 有 償有 償有 償 ／有 償／／ 無 償 揭 露實 例／無 償 揭 露實 例無 償 揭 露實 例 —加 州無 償 揭 露實 例 加 州加 州加 州(California) ... 189 附 件 九 附 件 九附 件 九
附 件 九 ：：：： Oregon、、、、California、、、、 Colorado、、、North Dakota 及、 及及及 Arizona 等 公投 統 計 資料 等 公投 統 計 資料等 公投 統 計 資料 等 公投 統 計 資料 ... 190 附 件 十 附 件 十附 件 十 附 件 十 ：：：： 法 國 第五 共 和之 下 之 全國 性 公 投法 國 第五 共 和之 下 之 全國 性 公 投法 國 第五 共 和之 下 之 全國 性 公 投 ... 195 法 國 第五 共 和之 下 之 全國 性 公 投 附 件 十一 附 件 十一附 件 十一 附 件 十一 ：：： 焦 點座 談 紀錄：焦 點座 談 紀錄焦 點座 談 紀錄焦 點座 談 紀錄 ... 198
III
表目次
表目次
表目次
表目次
表 1-1 文獻分析架構 ... 4 表 2-1 瑞士公投類型 、發動與通過門檻 ... 11 表 2-2 美國各州交付公民投票的議題彙整表 ... 50 表 2-3 義大利全國性與地方性公民投票（1946-2011） ... 60 表 2-4 日本地方公投一覽表 ... 69 表 2-5 第五共和全國性公投事項一覽表 ... 77 表 2-6 各國公投類型一覽表 ... 88 表 2-7 各國公投提案機制概要 ... 89 表 2-8 各國公投案連署門檻 ... 90 表 2-9 各國公投成案類型一覽表 ... 91 表 2-10 各國公投投票類型一覽表 ... 93 表 3-1 民間社會自行發起之公民投票活動 ... 103 表 3-2 全國性公投案一覽表 ... 108 表 3-3 各直轄市、縣（市）制定公民投票自治條例一覽表 ... 113 表 3-4 地方性公投案一覽表 ... 116IV
圖目次
圖目次
圖目次
圖目次
圖 2-1 歷年交付投票的創制提案數量圖 ... 22V
摘
摘
摘
摘 要
要
要
要
壹 壹壹 壹 、、、、 研究 緣 起研究 緣 起研究 緣 起研究 緣 起 本 研 究 的 主要 目 的 是透 過 比 較瑞 士 、美國 、義 大利 、日 本 及 法 國 公 投 法當 中 ， 公投 審 核 機制 及 門 檻的 規 定 ，並 提 出 我國 日 後 針對 相 關 機 制 修法 的 建 議 。 貳 貳貳 貳 、、、、 研究 方 法研究 方 法研究 方 法研究 方 法 首先 研 究 團隊 檢 閱 上述 五 國 公投 制 度 的相 關 文 獻， 並 且 建立 瞭 解 審 核 機制 與 門 檻的 比 較 觀點 。其 次， 利 用 專家 座 談 補強 從 人 權、憲 政 架 構 、以 致 於 社會 成 本 的角 度 對 於公 投 提 案的 看 法 ，並 從 政 治可 行 性 （political feasibility）的角度探詢推動公民投票所可能面臨的難題， 以 尋 求更 完 善 的修 法 建 議 。最 後 ，我 們 邀 請前 後 任 公投 會 的 委員 針 對 現 行 公投 審 核 機制 提 出 改進 方 向 。 參 參參 參 、、、、 研究 發 現 與建 議研究 發 現 與建 議研究 發 現 與建 議研究 發 現 與建 議 歸 納 整理 上 述 五國 對 於 公投 審 核 機制 及 門 檻的 規 定 ，研 究 團 隊發 現 ： 第 一 、 所 有 國家 皆 有 提案 或 成 案的 門 檻 限制 。義 大利 及 法 國屬 於 高 門 檻 國家 ， 瑞 士及 日 本 地方 公 投 則屬 於 低 門檻 國 家 ，美 國 則 各 州 規定 不 一 ，介 於 兩 者之 間 。不過 ， 沒 有任 何 國 家採 用 兩 階 段 連署 門 檻 的規 定。 第 二 、 各 國 皆有 審 核 機制 ， 瑞 士將 權 力 付予 聯 邦 議會 ； 義 大利 將 程 序 的 部分 交 由 最高 法 院 的成 員 組 成中 央 公 投委 員 會 審查 程 序 ， 並有 憲 法 法院 做 實 質審 查 。日本 地 方 的住 民 投 票交 由 地 方 議 會； 法 國 的憲 法 委 員會 只 提 建議 但 不 進行 實 質 審查 ； 美 國 則 在程 序 及 實質 層 面 皆有 審 核 機制 ， 各 州規 定 不 一， 且 行 政 、立法 、及 司法 部 分 各有 職 掌 。上 述 不 論何 者 掌 握審 核 機 制 ， 皆屬 既 有 行政 、立 法 、或 司 法部 門 ， 而非 由 特 設另 一 獨 註 解 註 解 註 解 註 解 [E.Y.1]: 原 本 的 兩 句 話 刪 除 ， 為 筆 誤 ， 三 點 發 現 已 在 研 究 發 現 當 中VI 立 於 既有 政 府 、國 會 、或 法 院 以 外的 部 門 執行 。 第 三 、 關 於 投票 門 檻 ，除 了 美 國許 多 州 對於 州 憲 的修 正 公 投案 採 絕 對 多 數決 外 ， 其餘 各 國 皆採 行 簡 單多 數 決 。此 外 ， 上述 五 國 中 唯 有義 大 利 的廢 止 型 公投 設 有 投票 率 門 檻 —即 投 票人 數 須 超 過 選舉 人 數 二分 之 一 ，並 有 參 與投 票 者 半數 以 上 贊成 ， 公 投 案 才算 通 過 。 研 究 團隊 進 一 步檢 討 我 國目 前 公 投實 施 的 情況 ， 並 結合 專 家 學者 座 談 的建 議 ， 認為 我 國 未來 公 投 審核 機 制 及門 檻 的 修法 方 向 應朝 向 下 列 四 個方 向 ： 第 一 、降 低 全 國性 公 民 投票 提 案 及連 署 門 檻 。目 前 我國 公 投 案 成 案 的 門檻 過 高 ，顯 然 只 有 政 黨 才 有辦 法 動 員 。畢 竟 台灣 公 民 社會 發 達程 度 相 較歐 美 ， 仍有 一 段 差距 。而 在這 樣 的 差距 下 ， 還要 求 公民 團 體 有更 大 的 動員 能 力 來支 撐 連 署成 本 ， 無怪 乎 到 目前 為 止， 全 國 性公 投 案 只有 政 黨 才有 提 案 並成 案 的 能力 ， 亦 不符 合 公投 法 為 落實 主 權 在民 的 精 神。 第 二 、廢 除 公 投審 議 委 員會 （ 以 下簡 稱 公 投會 ） 之 設置 。各 國 公 投 案 提出 後 皆 有審 議 機 制，然 不論 誰 掌 握審 議 機 制，皆屬 既 有 行政、 立法 、或 司法 部 門 ， 而 非 由 另一 獨 立 單位 執 行 。本 研 究 認為 ， 目前 公 投 會定 位 不 明， 並 沒 有存 在 的 必要 。有 關公 民 投 票程 序 事項 之 審 查屬 技 術 層面 ， 應 僅由 中 央 選舉 選 舉 委員 會 負 責即 可， 實 不 必交 由 公 投會 。而 所謂 的 實 質審 查 ， 為了 避 免 過多 的 政治 性 因 素考 量 ， 本研 究 建 議如 義 大 利及 法 國 的制 度 ， 交由 司 法部 門 （ 如法 院 ） 直接 就 相 關案 件 通 過與 否 後 的適 法 性 進行 審 查。 第 三 、降 低 公 民投 票 案 通過 之 門 檻 。關 於 公投 案 通 過門 檻 ， 除了 美 國 許多 州 憲 公投 採 絕 對多 數 決 外， 其 餘 各國 皆 採 行簡 單 多 數決 。 此外 ， 雖 然義 大 利 設有 投 票 率門 檻 ， 但該 規 定 僅局 限 於 廢止 性 公投 ， 而 並非 所 有 公投 案 皆 適用 。總 之， 我 國 投票 率 門 檻的 規
VII 定顯 然 過 於嚴 苛 ， 建議 針 對 某些 重 大 議題 ， 譬 如修 憲 案 可訂 立 投票 率 門 檻， 但 一 般性 議 題 則應 降 低 通過 門 檻 。 第 四 、建 立 電 子提 案 及 連署 系 統 。數 位 化 時代 來 臨，自 然 人 憑證 也 已 漸廣 泛 應 用 。透 過 網 路 平 台 進行 連 署 作業 已 非 難事 。因 此可 利 用科 技 來 降低 連 署 成本 ， 避 免對 於 人 民及 社 會 團體 造 成 在提 案 時不 合 理 之過 重 負 擔。
第一章
第一章
第一章
第一章 前言
前言
前言
前言
壹
壹
壹
壹、
、
、
、研究宗旨
研究宗旨
研究宗旨
研究宗旨
「公民投票」是一種民主的直接表現形式，也是保障人民參與政治的權利的 機制之一。根據曹金增（2004）的研究，公民投票的發展過程中被稱為 plebiscite, referendum, initiative 等等，而 plebiscite 指的是對於主權、領土變更等特定議題 表示意見，referendum 可翻成公民複決，指的是對憲法修正案或法律等重要議題 進行投票，而initiative 指的是公民對於政策、法律、憲法修正的創制權。本研究 範圍涵蓋以上三者，統稱為「公民投票」。換言之，本研究所稱之「公民投票」 包涵兩個層次：即除了公民後發地對於政府作為表達意見外（譬如公民複決）， 還包括了公民先發地要求政府應如何作為（譬如公民創制）。 民眾直接參與政治是古典民主的典範，譬如雅典的城邦治理。但當政體的規 模從城邦擴大為國家時，統治者很難直接向人民徵詢其意見，因而發展出以部份 的公民選擇執政者的代議政治，再進一步以全民普選產生政府。不論是總統制或 是內閣制的代議政治，都是透過對「人」的選舉而獲得人民的授權，形成統治的 正當性。 理論上，每位選民應該會理性地選擇能夠帶來最大的福祉的民意代表或是行 政首長。但是，個人在選舉中會考慮包括候選人的形象、政黨的認同感等等因素， 超過單純的政策立場。當不同立場的選民投同一個候選人，投票結果很難解釋為 任何明確的政策。因此，民眾應該有直接對「事」表達意見的參政權，憲法的修 改、法律的修改、重大政策的實施等等，在正式公布實施之前應該交由民眾公投 決定是否通過或加以否決，以免政治僅由少數民意代表或是官員決定。民眾也應 該擁有主動提起公投案的權利，可以創造新的法律，或是提出新的政策供政府參 考採用。 既然公民投票是人民實踐參政權的最極致，那麼公民投票的限制應該越少越 好。但是代議政治仍有精英協商的功能，而且容易組成政府，因此公民投票應該 是代議政治的補充，而非取代代議政治。所以，對於公民投票應該適度地加以限 制，以免公投互相排擠，或者是公投案的形式不符合一定的法律格式，造成公投 結果無法解釋，使得公投解決衝突、伸展民意的效果不彰。 作為新興民主國家，台灣甫經歷二次政黨輪替，正式步入所謂民主鞏固期 （democratic consolidation）的階段（Huntington 1991）。公民投票做為直接民主的途徑，在亞洲可稱得上實踐經驗豐富，但是相較於美國的地方公投、歐洲與拉 丁美洲的全國性公投經驗，台灣又顯得屬於起步階段。學者以調查資料指出，台 灣民眾整體而言對於民主的滿意程度不高，然而，多數民眾肯定台灣民主發展的 前景（游清鑫、蕭怡靖 2007）。因此，尚未成熟的直接民主似乎對於台灣民眾而 言並不十分有吸引力，但是民眾又不太滿意現行的民主制度。在這個情況下，現 階段台灣民主發展的主軸，應該是健全現有代議政治的制度，包括選舉制度、制 衡與效能等等。然而，台灣民眾對於直接民主並不完全陌生，而且層出不窮的環 保、地方建設、教育資源分配等等爭議過程中，有許多公民都希望參與使決策更 加周延，而非僅僅由政府、民代、少數專家學者決定。 我國的公民投票法自2003 年 12 月 31 日正式生效後，在 2004 年的總統選舉 即舉行了第一次的公民投票，同時表決了兩個由總統提出的公投案，也就是所謂 的防禦性公投。而在2008 年的立法委員選舉，民進黨提出「討黨產」公投，國 民黨則提出「反貪腐」公投。同年的總統選舉則有兩個公投案，一案是由民進黨 提案的「以台灣名義加入聯合國全國性公民投票案」，又稱「入聯公投」；另一案 是由中國國民黨提案的「推動我國以務實、有彈性的策略重返聯合國及加入其它 國際組織全國性公民投票案」，又稱「返聯公投」。不同於2004 年的防禦性公投， 這四項公投的特色為兩大政黨提出，經過提案與連署的階段，最後才交付人民表 決。 這六個公投案的投票結果雖然贊成票多於反對票，但由於在野黨成功地動員 反對公投的民眾不去投票，以致於公投案的領票數低於半數的有投票權公民數。 即使2004 年總統交付的公投案獲得過半數選票，投票率仍然未過半。總之，前 述正式成案的公投案沒有一項跨過投票人數（即投票率）門檻，因此就算有超過 半數選票贊成，公投案仍不得視為通過，其結果自然不具有任何正式的法定效力。 2008 年馬政府上任以來，反對黨包括民進黨及台聯皆曾針對「兩岸經濟合 作架構協定」數度提出公投案，但歷次提案皆在完成第一階段連署後即遭公民投 票審議委員會否決，難以跨入第二階段連署，無法成案。此外，由民間團體所發 起，譬如消費者文教基金會於2009 年 11 月 1 日發起「美國牛肉談判」公投，雖 透過公民連署提案，並通過公投審議委員會(以下簡稱公投會)第一階段記名審 查，但因種種因素無法在後續6 個月的第二階段達到法定公民數的有效連署而無 疾而終。 我國公民投票法施行的經驗顯示，除了高投票率門檻使得公投案不易通過 外，高連署門檻使得純粹由民間機構發起的全國性公投案甚至無法成案。此外， 由於近來政黨發起與ECFA 相關的公投案皆在公投會即遭否決，使得公投審議機 關的審查功能、組成方式、審查過程的公開程度與表决方式等備受爭議。
根據上述的經驗，有許多專家學者倡議修改公民投票法，尤其是審核機制以 及門檻的規定，但是一直未獲得朝野政黨重視。他山之石，可以攻玉。本研究的 主要目的是透過比較各先進國家公投法當中公投審核機制及門檻的規定，提出我 國日後針對相關機制修法的建議。配合委託單位中央選舉委員會（以下簡稱中選 會）所設定的研究標的，本研究探索的主題可歸納以下四點： 一、文獻分析各個國家推動公民投票的規定及比較各國公民投票之審核機制與 門檻； 二、比較各國在推行公民投票時，審核機制以及門檻如何影響政黨或公民推動公 民投票； 三、比較各國的公民投票審核機制以及門檻如何公投案的成案； 四、透過上述的分析，並配合美國、日本、法國、瑞士與義大利的個別背景，提 出我國修法推動公民投票審核機制與門檻的具體建議。 本研究選擇美國、日本、法國、瑞士、及義大利等五國為比較分析的標的， 主要基於以下四個原因：第一、基於公民投票運用的頻率及效果，瑞士是實施公 民投票的始祖之一，公投的頻率為全球之冠，公投機制早已成為國家治理重要的 一環，其制度的發展及演變值得探討；第二、基於公民投票實施的範圍，美國及 日本都強調公民投票機制在地方性事務上的運用，前者的實例極多，後者則國情 背景與我國相近；第三、基於政府系統的相似性，法國和我國皆採雙重首長制， 在類似的政府系統背景下，法國的經驗值得我國參考；第四、基於特殊的制度設 計，譬如義大利專設憲法法院從事違憲審查，法國則設有憲法委員會審核，這些 其他國家沒有的機制，亦值得我國借鏡。 總之，本研究以審核機制及門檻等兩個層面，以美國、瑞士、法國、日本、 義大利等五國推行公民投票的背景及規定為橫切面，交叉歸納出公民投票規定的 影響。所得出的結論可作為政府為推動公民投票，所須研擬相關立法時的重要參 考依據。 經過八個月的努力，研究團隊已針對上述研究標的整理相關文獻，並已舉辦 了三場由政黨代表、民間團體、前後任公投會委員與專家學者參與的座談會。總 之，本報告書以下章節內容包括以下各主題：本章說明研究主旨與研究方法，包 括說明為何挑選五個國家進行文獻比較分析，並說明研究方法。第二部分探討各 國公投機制，並將重心置於審核機制及提案/成案門檻。此部分首先提出本研究 的比較架構，再依該架構整理各國相關法規與實例，並進行跨國比較分析。第三 部分說明台灣公投實施現況，包括立法背景、實施現況、及有關審核機制與門檻 的關鍵法條，和座談會與會人員的意見。第四部分則根據座談會內容及本研究的 文獻分析提出政策建議。
貳
貳
貳
貳、
、
、
、研究方法
研究方法
研究方法
研究方法
本研究的焦點有兩大部分：第一、比較各國公投法制中，審核機制與門檻的 相似及相異點；第二、提出未來我國公投法修法建議。因此，本研究從檢閱數國 公投法規為起點，並配合數場國內的座談會以達成上述研究標的。本研究所採的 研究方法主要為下述兩個途徑： 一、文獻分析 首先我們從檢閱歐美及亞洲各國的相關文獻，並且把焦點集中在美國、瑞 士、法國、義大利、日本等五國。各國重要相關文件與法律規定的蒐集及分析將 形成此一部分的主要內容（相關文獻列表請參文件蒐集），而且深入瞭解審核機 制與門檻的比較觀點是此部分的主要目標。 本研究所擬定的文獻分析架構主要以法定的公投案類型及公投案流程兩個 面向構成（請見表1-1）。所謂的類型區分是指公投案屬於選擇性的公投案，還是 強制性的公投案。後者則是將公投案的流程區分為三階段，包括提案、成案、及 投票。其中，提案部份包括提案的發起（主體），及提案的程序（譬如連署門檻）。 成案的部分主要比較各國關於成案程序（包括正常程序及被審核機關否決時的救 濟程序）及公投案實質內容如何審查的相關規定。最後則是彙整各國投票程序的 規定（譬如正常程序中投票人數門檻的規定及選舉爭議產生時的救濟程序）及投 票結果的效力。總之，本研究在檢閱各國文獻及法規時，即是以上述架構進行整 理及分析。 表1-1 文獻分析架構 提案 成案 投票 程序 程序 流程 類型 主體 程序 正常 救濟 實質 正常 救濟 效力 行政首長 立法機關 選擇性 一般人民 強制性 二、專家及相關代表座談 專家座談的主要目的是補強從人權、憲政架構以致於社會成本的角度對於公 投提案的看法，因此我們邀請法學、公共政策、政治理論等學者，就目前國內公 投法的規定提出整體的建言。此外，本研究邀談國內主要政黨及相關團體代表進 行座談，從政治可行性（political feasibility）的角度探詢推動公民投票所可能面臨的難題，以尋求更完善的修法建議。最後，我們邀請前後任公投會的委員針對 現行公投審核機制提出改進方向。
本研究共規劃三場座談會，分別為民國101 年 7 月 13 日政黨代表座談會、 民國101 年 08 月 03 日政府官員及前後任公投會委員座談會與民國 101 年 08 月 10 日學者專家座談會。
第二章
第二章
第二章
第二章 各國公投機制
各國公投機制
各國公投機制
各國公投機制
本章針對瑞士、美國、義大利、日本、及法國等五國的公投制度發展現況及 背景做概括性的描述。然而，不論是公投發展的歷程或公投機制的設計等，各國 的差異很大。為了在比較時有一致的標準，我們首先建立比較各國公投機制的面 向，再分別從各個面向探討各國公投機制。茲分述如下：壹
壹
壹
壹、
、
、
、跨國公投機制比較架構
跨國公投機制比較架構
跨國公投機制比較架構
跨國公投機制比較架構
雖然審核機制與門檻是本研究的焦點，但我們仍需概括性地瞭解各國公投 案的類型及實施的流程。根據各國公投發展沿革、公投類型、及公投案流程的三 大步驟（提案、成案、及投票），原則上我們細分以下十一個面向來探討各國公 投機制，並加上結論來總結各國公投機制的特色。不過，有些國家若為了因應其 特殊國情而有特別的制度設計，我們亦另立面向加以說明。 一、立法背景： 由於各國擬定公投法的原因不一，此部分雖不是本研究比較的焦點，但立法 背景的討論有助於我們瞭解各國公投法規是在何種時空狀況下所制定。許多關鍵 機制的設計往往和立法背景有很大的關聯性。 二、公投發展過程 由於各國發展公投的歷程不一，除了立法背景外，我們也簡介各國公投實務 的發展進程，並著重施行的經驗及法制的變遷。對於許多國家而言，公投機制與 憲法制定、聯邦政府職權有很大的關係，都在這部分探討。 三、公投類型 這部分探討公投分類的基準，主要是區分強制性公投或選擇性公投。而上述 區分主要是根據議題及影響層面，譬如是區分憲法、法律、或國際條約的公投等。 另外，法源也是區分公投類型的主要基準，許多是憲法層面的規定，許多則僅是 法律或條例層面的規定。 四、公投發動機關 發動機關牽涉到公民的複決權與創制權的行使。幾乎所有國家的公投案皆可 由人民發動，但對於人民創制權的行使有限制，即許多議題的公投案僅有政府或 議會能提出。五、公投發動程序 這部分主要是針對公投發動的流程提出概括性的描述，包括比較強制性公投 及選擇性公投發動程序的異同，及公民創制與複決權行使流程的差異。 六、審核程序 公投案的審核程序是本研究的核心部分，包括各國公投案的審核機關及審核 流程都在這部分討論。 七、公投效力 公投案一旦通過，則政府是否需要執行？或如何執行？這部分比較各國公投 案通過後的效力及對於政府施政的影響程度。 八、連署方式 由於連署機制是本案的研究焦點之一，因此這部分特別把各國公投案連署方 式抽離出來進行分析及討論。 九、連署門檻與通過門檻 一般所稱公投案的門檻包括連署門檻及通過門檻。這部分探討各國公投案的 連署門檻及通過門檻的各項規定。 十、相關投票規定 各國公民投票實際施行時的投票規定雖然不是本研究的焦點，但為求對於各 國公投機制有概括性的瞭解，本研究仍把此部分納入討論。 十一、法院 最後，我們亦將司法的角色納入討論，主要探討當公投案成案（或不成案） 及通過（或不通過）時，若產生爭議則是否存有司法救濟模式？另外，此部分也 將探討法院是否成為各國公投案爭議的最後仲裁者。 十二、結論 此部分將總結各國公投機制的主要特點，並特別關照是審核機制與門檻的相 關規定。
貳
貳
貳
貳、
、
、
、瑞士
瑞士
瑞士
瑞士
公民投票並非瑞士所獨有，但是很少有國家像瑞士一樣那麼有制度化，高度 影響政黨體系、政府、國會、立法過程等等制度(Kriesi and Trechsel 2008)。瑞士 的憲法要求憲法修訂必須經過公民複決，而且公民可提起對於憲法以及法律的複決。光是從1960 年到 2003 年之間，就舉行了 321 次公投，這是僅次於瑞士的國 家—列支敦士登有 58 次，義大利有 57 次--的六倍之多(Kriesi and Trechsel 2008: 49)。直接民主雖然表面是以多數決為原則，而且與議會民主相衝突，但是瑞士 的複決經驗顯示，如果法案經過議會的多數決通過，並不容易被公民複決推翻。 而公民提起的創制案雖然可能威脅政府的施政方向，但是通過的比例實際上並不 高，這是因為執政聯盟有可能投入大量宣傳以阻止創制案通過，但是民意也有可 能趨使創制案通過。更重要的是，公投可以解決行政部門、立法部門、法院之間 互相否決的困境，也就是veto player 的問題。因此，公投的多數決事實上來自於 共識。然而，公投的發展充滿了各種阻礙，例如行政部門利用緊急命令的方式， 迴避法案被否決之後新法尚未制訂的空檔，但是這一個漏洞在1949 年的公投之 後被填補起來。公投做為民主參與的機制，扮演一種民意與精英之間的平衡機 制。因此，瞭解瑞士公投的發展過程對於評估公投的實際運作有很大的幫助。 由於瑞士的公投規定明訂在憲法中，因此要瞭解瑞士的公投需要先瞭解瑞士 的憲法。第一節詳述瑞士的立憲歷史，第二節則敘述瑞士的公投發展。 一、立法背景 在十三世紀，以阿爾卑斯山脈為界的三個地區宣布獨立於哈布斯堡王朝。到 了1789 年法國大革命時，有 13 個邦組成一個鬆散的聯盟。某些較早成立的邦壓 迫較晚成立的邦，某些貴族壓迫農民，使得當時的瑞士到處都有農民暴動。當時 有一些有識之士組成海爾維克(Helvetic)社，開始討論瑞士未來的政治，但是各地 的動亂最終造成瑞士革命。在1797 年，巴塞爾(Basel)的農民與都市的自由主義 人士要求更加自由化，在法國軍隊的干預威脅下，當權者不得不讓步，自由主義 份子Peter Ochs 起草新憲法，成立了海爾維克共和國。但是這個脆弱的共和國因 為跟法國的關係離離合合，註定維持不了多久。但是1802 年在拿破崙的意志下 曾舉行過一次憲法公投，不參加投票的公民視為贊成。 在1803 年結束之前，瑞士的疆域逐漸確定，而且定義瑞士的公民身份，這 一點對於後來建立的直接民主有相當重要的影響，因為公民身份原本是由各個邦 或城鎮自行認定，改變為政府認定對於當時的封建社會來說無疑是一大進步，也 讓位處歐洲核心地帶的瑞士人民對於國家認同更加穩固。另外，還建立了兩院 制，以及類似現代七人制的聯邦委員會，只是當時為五人。 由於海爾維克共和削弱各個邦的自主權，造成許多地方的動亂不安，法國甚 至必須強力維持瑞士的領土，但是又要給予各個邦一定的自主權(Church 2004:14)。因此，在海爾維克共和結束後，瑞士又經過幾十年的中央與地方爭權 的動亂不安。保守的邦如Lucerne, Uri, Schwyz, Unterwald, Zoug, Fribourg, Valais 希望有更大的自主權，甚至可以互相簽署防禦協定(Kriesi and Trechsel 2008: 2)。 而比較採取自由主義的邦包括位在德語區的蘇黎士、巴塞爾等。
天主教的保守勢力與新教的激進勢力在1847 至 1848 年之間的爭戰最終塑造 了新憲法，而且瑞士成為一個越來越中央集權的國家，建立了聯邦議會、政府、 法庭等等，在尊重地方自治的基礎上維持單一國家的體制。雖然自由主義份子佔 了上風，但是他們也展現自我克制的能力，還是讓各個邦維持一定的自主權，並 且尊重宗教之間的分歧。另一方面，新的憲法規定中央政府才有宣戰權、發行貨 幣以及郵票權，以往各地的收費站也遭到廢除。Linder (2010)指出，1848 年的憲 法除了確立聯邦憲政體制之外，還讓瑞士以公民構成國家的主權，而不是像當時 的德國或是義大利以文化做為國家主權的基礎。更重要的是，該部憲法是經由各 邦自行舉行投票決定是否通過。除了在Fribourg 以及 Grisons 邦是由議會決定之 外，其他26 個邦都是由民眾進行投票。投票結果為有 15 個邦贊成，包括 Lucerne 在內。這樣的過程確定了後來憲法修訂都需要公民投票的慣例。Kriesi and Trechsel (2008)進一步指出 1848 年的公投制憲確立了憲法修改必須經過公投的精 神，並且需有過半數的邦以及過半數的人民同意。此外，只要有十萬人提出制訂 憲法的提案，就必須進行公投。這兩項公投規定一直保留在後來的憲法，反映了 當時的制憲過程以及社會分歧。憲法公投一旦通過，聯邦議會須解散改選，由新 選出的憲法議會修改憲法，修改後的版本需要經公投通過。
Kriesi and Trechsel (2008)認為法國革命帶給瑞士直接民主的思潮。Linder (2010)指出，考察瑞士的歷史，並無法確定為何瑞士會出現古典希臘式的直接民 主，但是他不同意這是法國入侵所引進的民主。他認為在邦以及城鎮的層次很早 就有直接民主。可以想像當時的人口少，舉行城鎮甚至邦的大會並不困難，但是 像伯恩、蘇黎士這些人口眾多的都市，已經不可能再舉行群眾的集會，因此伯恩 在1887 年就有九人制的代表會。但是伯恩人民仍然可以行使公投以否決代表會 的決議，例如在1896 年便否決以比例代表制選舉代表會的成員，而且只要有 500 個人民提案便可以進行複決。蘇黎士、日內瓦也採取類似的代表會制度以及公投 (Deploige 1898)。 另外有部份原因是因為當時「人民主權」的觀念已經萌芽，而代議民主已漸 具雛型，對於民主主義份子來說，代議民主仍然太過於有利於少數精英，因此主 張更激進的直接民主。因此，直接民主的理念可以說起源於反對封建社會藉由代 議民主復辟，讓一般民眾可以透過公投直接控制議會，防止政治上跟經濟上佔優 勢的精英得以控制代議政府。當然，這樣的詮釋可能忽略了政治精英可能刻意自 我限制權力以避免破壞社會和諧。不過，從後果來看，或許Linder 的看法說明 瑞士的多語言、文化、階級的衝突的確因而越來越減少，讓瑞士這個列強環伺的 多民族國家逐漸鞏固。可以確定的是，在瑞士立國之前，直接民主已經存在於各 個邦，因此，瑞士的直接民主可以說是一個由下而上的過程。 如前所述，瑞士一開始即是一個多文化的國家，而且還有宗教的分歧跟意識
形態的對立。在1874 年，63.2%的民眾以及超過十三個邦在公投中同意新憲法， 該部瑞士憲法一直到1999 年才又重新制訂。Church(2004: 18)指出，跟 1848 年 一樣，當時的改革派保留許多地方自治權給各邦及城鎮，並且建立了公投制度， 讓天主教的反對勢力有機會在聯邦層級的立法表達反對意見。該部憲法中規範個 人的政治權，允許人民可對於聯邦法律提起公民投票，只要有5 萬個公民連署， 或是8 個邦同意，便可以對於聯邦法律進行公投。Kobach (1994 :101-102)也指 出，天主教的保守聯盟在1875 到 1884 之間透過公投否決了 11 項聯邦法案。 這部憲法制訂的同時，瑞士逐漸出現現代國家所具備的政黨、政府、選舉制 度等等。一直到1999 年才被取代，中間經過 1935 年被親納粹的政黨提起公投挑 戰失敗。但是在126 年間曾修訂多次，例如在 1891 年憲法修訂後規定只要 10 萬 個公民連署即可修改憲法部份條文，但是需要公民以及邦的雙重多數決。1921 年修憲後，規定10 萬個公民連署可對於國際條約或是加入國際性組織進行公投 複決。大概在1967 年，瑞士政府開始考慮全面制訂新憲法，經過 30 年的草擬、 分析、諮詢，最後才在1999 年通過。只有 35.3%的公民出席投票，其中 59.2% 投同意票，而有13 個邦贊成。Church (2004) 指出，政府並未大力宣傳新憲法， 加上部份右派人士擔心新憲法不夠有力防止外國勢力影響瑞士，都是低投票率的 原因。而且，部份增加公投創制複決門檻的條文也沒有進入憲法。 1999 年的憲法跟之前的憲法比較起來沒有實質的改變，而是把內容變得更 有結構，把原本在第一章的條文節分得更清楚，但是公投方面的條文並沒有新的 內容，規定在第二章的138 條至 142 條。
新憲法實施後並未有太重大的修訂。Kriesi and Treschel (2008)指出，在 Jura 邦早在1978 年就出現所謂「一般性創制」，也就是由議會草擬一個法案，經由複 決讓人民表達意見，通過之後，議會再完成立法。在2003 年，聯邦議會考慮這 樣的做法，但是後來因為聯邦法律較為複雜而放棄。表2-1 列出瑞士憲法不同類 型公投的相關規定以及開始實施的時間：
表2-1 瑞士公投類型、發動與通過門檻 類型以及立法年份 發動門檻 通過門檻 內 容 憲法公投(1848) 無（強制） 公民與邦雙重 多數決 簽署條約(1921) 無（強制） 公民與邦雙重 多數決 1921 年起國際條約必 須送交複決，1977 年 規定條約亦可經人民 提案送任意性複決。 加入國際組織(1977) 無（強制） 公民與邦雙重 多數決 例如NATO, EU 等 法案複決(1874) 5 萬公民連署或 是8 個邦提案 公民多數決 任何法律包括國際條 約均可 緊急法令複決(1949) 5 萬公民連署 公民多數決 緊急法令可送複決 緊急法令複決(1949) 無（強制） 公民與邦雙重 多數決 沒有憲法法源的緊急 法令必須在一年內送 複決 修憲(1891) 10 萬公民連署 公民與邦雙重 多數決 行政部門或國會可提 相對法案送複決 憲法重新制訂(1848) 10 萬公民連署 公民多數決、 公民與邦雙重 多數決 經公民多數決通過之 後，聯邦議會須解散 以草擬新憲法，再送 交雙重多數決 資料來源：整理自Linder (2010: 94)、Kriesi and Trechsel (2008: 53-54) 二、公投發展過程 瑞士是世界上舉行公民投票最頻繁的國家。如前所述，直接民主係在各邦開 始萌芽，然後導入國家層級。首次公民投票於1294 年舉行，是在史威茲（Schwyz） 舉行的邦民大會。第一次的全國性公民投票則是於1848 年舉行，以通過第一部 聯邦憲法。不過早在1802 年，瑞士人民原本要建立一個較為中央集權的國家， 而拿破崙加以反制，草擬一部憲法稱為Constitution of Malmaison，這部憲法將瑞 士分為17 個邦，每個邦享有相當的自主權，中央政府則是有下議院(Diet)及上議 院(Senate)，後者由 25 位上議員組成，從其中選出瑞士的領導人
(Landammann)(Ward, Prothero, and Leathes 1904:98-99)。
在1830 年代的民主改革，12 個邦已經陸續以公民投票通過憲法，而 1848 年的聯邦憲法，規定憲法修改需經人民同意，而且在一定條件下公民可要求修改 憲法。1874 年的憲法進一步允許公民可要求將聯邦法律交付公投，也就是任意 型立法複決公民投票（optional legislative referendum）。1891 年起公民亦可就憲
法部份條文修改提起公投案。 在19 世紀，在瑞士成為一個現代國家的過程中，公投的制度也隨之一步步 地建立。在此同時，邦層級的公投也一直出現。1848 年瑞士以 14 萬對 5 萬複決 通過憲法之際，各邦逐漸發展出人民創制的概念。例如，在1845 年，瓦德邦(Vaud) 規定8000 位公民連署即可提出複決案，而日內瓦邦與蘇黎世邦也陸續增加複決 的規定，到了1874 年的修憲，授權型公民投票正式寫入憲法。因此，聯邦層級 的公投制度隨著邦層級的發展而更加完整。最後在1891 年，公民得以提出部分 修憲案，讓公民創制權延伸到修憲。 進入20 世紀，瑞士的公投制度經過數次的補充與變革，而在 1921 年，瑞士 引進對國際條約的複決，1949 年引進對於緊急、一般性法律的聯邦命令(decree) 的複決，也就是在生效一年內送交公民複決，取得公民的授權。1977 年，憲法 增列加入國際組織時，需要通過雙重多數決。1987 年，『雙重複決』的制度開始 適用於公民創制案與相對提案同時提交公民投票的情況。在2003 年，憲法 141 條規定聯邦法律、超過一年的緊急聯邦法律、憲法衍生的法律、國際條約（內容 為未設定期限、進入國際組織、與法律的多邊聯合有關）等可以進行公投。 三、公投類型 今日瑞士公投主要可分為四種類型，包括針對憲法修正案的強制公投、憲法 創制公投、針對法案的創制公民投票、國際條約的公民投票 (Kobach 1994)。 憲法120 條規定，倘若國會的兩院對於整部憲法的修正案有不同的意見，或 者是有10 萬公民連署，該修憲案需要送交公投，決定是否進行憲法之增修。憲 法121 條則規定，如果國會兩院同意部分修憲，則需要送交公民以及各邦公投。 在1872 年及 1874 年，瑞士曾進行兩次整部憲法的公投複決。1872 年的修 憲案是針對憲法是否要取消複決，結果有51%的公民反對，而且有 13 對 9 個邦 反對。1874 年的修憲案則是有關瑞士聯邦軍隊與外交政策的事項，結果有 63% 的公民贊成，且有14 個邦贊成(Fossedal 2005: 72)。 針對憲法以及針對法案進行創制的公投屬於任意性複決(facultative
referendum, optional referendum)，也就是人民可以收集連署之後，提出公投案， 以修改憲法或是廢止議會通過的法律。任意性複決的作用在於讓人民有機會影響 議會通過的法案，也讓政府及議會更加謹慎地考慮法案的內容。不過根據統計， 議會通過的法案之中，不到10%的比例遭到任意性複決的挑戰(Kriesi and Treschsel 2008: 121)。即使如此，複決性公投仍然會影響政府的議程設定，讓政 府官員思考他們過去沒想到的部份(Linder 2010:101)。
四、公投發動機關 憲法創制公投、針對法案的創制公民投票的發動者是人民，而國際條約公投 的發動者則是立法機關也就是聯邦議會。 到目前為止，有兩次成功的整部憲法複決，第一次是1848 年的憲法，第二 次是1874 年的憲法，而 1874 年的憲法引進了任意型公投複決的條文，一直保留 到現在。 在1880 年、1935 年有兩次由公民提出的全面修改憲法的創制案，前者遭到 多數民眾以及多數邦的否決，後者則是遭到72%的多數民眾否決。Church (2004: 38)指出，瑞士人民在 1880 年的全面修憲失敗之後，對於修憲的嘗試不感興趣， 而且1935 年的修憲案是由親納粹的政黨所推動，並不受到多數民眾的支持。一 直到1999 年，才重新制訂新憲法。 而在國際條約方面，有政府主動送交公投的例子。在1981 年 12 月，聯邦委 員會將加入聯合國的研究報告送聯邦議會，而在1984 年，上下議院投票通過瑞 士加入聯合國的提案。因此，在1986 年，瑞士政府舉行加入聯合國的公投，但 是投票結果大大出瑞士當局的意料，只有25％的贊成票，而且沒有一個邦通過 這項公投。 而針對憲法的公投，瑞士聯邦憲法138 條規定，10 萬投票權人得提出修改 全部聯邦憲法，並經公投複決。139 條則規定，7 個人即可組成的委員會提出修 憲案，在18 個月內收集到 10 萬個有效連署。10 萬投票權人得提出修改部份聯 邦憲法，並經公投複決。全部或是部份的修改憲法公投，都需過半的雙重多數決 同意通過，也就是全國選民過半數同意，而且23 個邦過半數同意。 針對法案的創制公民投票方面，憲法141 條規定在議會公告通過的法案的 100 天內，只要有 5 萬名公民連署，或 8 個州提出，可針對：聯邦法律、超過一 年的緊急聯邦法律、憲法衍生的法律、國際條約（內容為未設定期限、進入國際 組織、與法律的多邊聯合有關）等進行公投。 五、公投發動程序 聯邦議會在收到提案後，應該準備相對提案送交公投，讓民眾就人民的創制 案以及相對提案之間做一選擇。但是民眾對創制案及相對提案進行公投，如果兩 個都通過，需要標明何者優先。如果多數的人民通過某一草案， 而多數的州通 過另一草案，兩者均不生效（139 條）。如果兩案均通過，有較高的票數以及較 多的州支持的法案成為法律（Federal Act on Political Rights 76 條）
憲法公投一旦通過，聯邦議會須解散改選，由新選出的議會修改憲法，修改 後的版本需要經公投通過。 針對法案的創制公民投票方面，憲法141 條規定在議會公告通過的法案的 100 天內，只要有 5 萬名公民連署，或 8 個州提出，可針對：聯邦法律、超過一 年的緊急聯邦法律、憲法衍生的法律、國際條約（內容為未設定期限、進入國際 組織、與法律的多邊聯合有關）等進行公投。 例如，2003 年瑞士政府與國會通過加入申根條約，但是右派的瑞士人民黨 (Swiss People’s Party) 收集了 86,000 個連署之後，提出複決提案。雖然瑞士政府 試圖說服民眾，加入這個條約跟加入歐盟沒有關係，而且瑞士被許多歐洲國家圍 繞，有必要加入申根條約。但是包括瑞士人民黨在內的反對者將這個條約與對於 外來移民的恐懼聯結在一起，並且強調這個條約會把瑞士帶往歐盟，等於是把國 家主權讓渡給位於布魯塞爾的歐盟。 又例如，在2008 年 3 月 20 日，瑞士聯邦議會通過處理使用非法藥物的法律， 特別是允許政府提供一些海洛因給重度成癮的患者。瑞士人民黨與聯邦民主聯盟 (Federal Democratic Union)組成一個公投委員會，收集了 51,969 個連署，成功地 提起針對這項法律的公投。 過去由於瑞士為中立國，因此沒有為了通過國際條約而進行憲法修正的規 定，除了1920 年加入國際聯盟時運用雙重多數決進行憲法修正案公投通過外， 1921 年的創制案通過規定國際條約須經公投。到了二次大戰結束後，瑞士的中 立政策開始轉向為部份參與。在1977 年，瑞士以公投表決通過增列聯邦憲法第 89 條第 5 項，確立國際條約若涉及集體安全或超國家的共同體組織議題均視為 憲法修正案，以人民數及邦數都需過半的雙重多數決同意通過。 如前述，在1981 年 12 月，聯邦委員會將加入聯合國的研究報告送聯邦議會， 而在1984 年，上下議院投票通過瑞士加入聯合國的提案。因此，在 1986 年，瑞 士政府舉行加入聯合國的公投，但是這項公投只有25％的贊成票，而且沒有一 個邦通過這項公投。 1992 年瑞士政府提起加入國際貨幣組織與世界銀行公投，以五成六選民支 持通過，但是1992 年的加入歐洲經濟共同體公投，具有修正憲法的效力，僅有 四成七選民支持而未通過。 歸納來說，根據憲法139 條規定，如果是以概述方式提出的修憲的公民創制 提案，先送聯邦議會審查，若被否決，就必須提交公民投票。而如果公民投票通 過，聯邦議會必須在修改後，擬定一個對應提案，再送交公民投票。如果是以詳
細的文字提案，不論聯邦議會同不同意，都應送交公民投票，但是聯邦議會如果 不同意，可以提出對應草案，與公投提案一起送交公投。另外，聯邦政府應該最 慢在國會選舉後十個月舉行公投。 六、各邦公投案例與規定 瑞士有26 個邦，每個邦有自己的政府、憲法、法律。從瑞士建國過程 就可以得知，瑞士各邦的自主性被保留在憲法中，所以故然聯邦政府控制國防、 外交、高速公路、鑄幣，而且惟有國會通過的法律才能具有改變人民權利義務的 效果。但是各邦可以自己制定教育、福利、勞動、經濟發展政策，而且可以自己 決定徵稅的多寡。 瑞士各邦經常舉行公投，每個公民可能一年有四次投票的機會。各邦公投有 可能是將來全國性公投的一個突破點。例如蘇黎士在2002 年舉行同性戀婚姻合 法化的公投，雖然支持者瞭解通過之後還需要全國性公投才能真正修改法律，合 法化同性戀婚姻，但是支持者仍然希望衝高贊成率以鼓舞未來的全國性公投。經 過數年的提案，最後在2005 年通過公投。 邦的公投與聯邦公投類似，可以由人民提起。以蘇黎世為例，根據其憲法第 24 條，有 6000 個公民連署可提起創制案，而根據憲法 23 條，公投主題包括修 改全部或者是部分的憲法、廢止或是創設法律、其它邦通過的公投、跨州或跨國 條約的談判或者是終止，邦政府也可以主動提交法律複決。人民的創制案可以是 籠統的建議，也可以是特定的修法。在複決方面，第33 條規定，如果邦議會通 過的某項預算超過600 萬法郎，甚至有任何法律可能長期影響邦民的基本生活， 經過3000 人連署，可以舉行公投複決。而憲法修正案、跨州或跨國條約、稅法 的修正、針對創制案提出的反對案等等都需要複決。公投通過門檻為簡單多數決。 邦公投的主題相當多種，例如蘇黎世有設立紅燈區公投，日內瓦有加強限制 示威遊行措施的公投，結果都獲得通過。伯恩的公投主題有「制定官僚干預較少 而且不提高電力稅」的公投，也獲得通過。在數量方面，以伯恩來說，2001 年 至今約有45 項公投，日內瓦則高達 122 項，蘇黎士也有 100 項。1但是這些人口 較多的邦之外，公投數目銳減。不難想像，各邦因為法律制度以及風俗文化的不 同，使用公投的情形也大不相同。 由於瑞士的全國性公投遠比地方公投來得受矚目，因此邦的公投規定以及實 施結果比較少被重視。從蘇黎世的規定可以稍微了解邦的公投範圍與全國性公投 差別不大，但是公投提案門檻較低，也沒有雙重贊成的通過門檻。 1
七、審核程序 根據憲法139 條規定，如果公民創制違反格式一致的原則、主題一致的原 則、國際法的強制規定，聯邦議會得宣布該公民創制全部或部份無效。 因為修憲的公民創制案可用概述的方式或是詳細精確的用字呈現，這兩者是 二選一。假如這兩種格式混合呈現，會違反格式一致的原則。 主題上一致的原則指的是一個提案應該限制在特定主題，不應該混合幾個不 同的主題。數個公投案可在同一天投票，因此數個主題應該分成不同公投案分別 提出。 最後，聯邦憲法規定，如果公民創制違反國際法，違反的部分將會被宣佈無 效。同樣的，憲法中有關基本人權的規定，也不能違反。國際法的強制規範涵蓋 甚多，例如歐洲人權公約、聯合國人權宣言、聯合國於1984 年通過的『對抗反 虐待與其它粗暴、不人道、羞辱對待公約』等等。 在歷史上，有兩次公投提案因為違反單一主題原則而被國會宣佈無效。第一 次是1977 年的『反物價上漲與通貨膨脹』，第二次是 1995 年的『較少的軍事開 支與較多投資在和平政策』。而在國際法方面，1992 年提出的『政治庇護』公 投案，也被國會於1996 年宣佈違反國際法的強制規則而無效。該公投案要求驅 逐所有不具公民身份的移民回到其母國。 在2009 年，瑞士人民黨收集了 21 萬個連署，準備提出公投案，若該案通過， 政府可以直接驅逐被定罪的外國人出境。參議院討論該提案之後，表决通過決定 要擱置此提案，等到確定該提案內容並不違反國際法以及憲法。然而，部分的中 間偏右議員反對禁止該公投案，打算提出一個內容類似的相對提案讓民眾複決， 但是還要先通過政府法制相關的委員會，確定提案內容不會抵觸1951 年日內瓦 會議有關難民身份的決議。 八、公投效力 瑞士並無諮詢性公投，公投結果具有修法或是廢止法律的效力。不過，根據 Federal Act on Political Rights 15 條 4 項，一旦投票結果確定且修改法律急迫時， 聯邦政府或國會應該不待最後投票結果即提出修正法案，或者宣布為緊急法案以 加速生效。 在歷史上有一次公投創制的結果並未被執行。1995 年公投通過縮減軍事開 支，當時的國會宣佈這項公投暫時無法執行，多年之後才生效（考夫曼等 2007）。 而在2009 年，瑞士人民黨提起 一項創制案，禁止興建清真寺的尖塔 (minaret)。這項提案得到 57%的民眾支持，而且只有 4 個邦反對，成為第一個阻
礙宗教參拜的歐洲國家。由於這項公投案，瑞士國會修改憲法，在第72 條加上 「禁止建築尖塔」。這項公投顯然違反瑞士過去所簽訂的歐洲人權公約，而且有 可能違憲，也造成國際社會的反感，例如參與歐洲法庭(European Court of Justice) 的資格，或是被歐洲人權法院(European Court of Human Rights)處分。因此這項 公投某種程度造成瑞士的主權問題。不過，聯邦政府只能接受公投結果。 從立法程序而言，國會兩院經過討論與表决之後所通過的法案，有可能受到 公民提案要求複決的挑戰。只要在公佈法案後的100 天內，有超過五萬個公民連 署，或者是八個州提出，該法案便需要通過複決。 九、連署方式 根據憲法139 條，公民創制需要 10 萬名公民連署，並且要在 18 個月內連署 完成。 由於瑞士的特殊國情，所以很久以來就廣泛運用通訊投票。而在網路時代， 更已經利用網路進行投票。不過，連署方式也是重要的一環。根據陳敦源(2009) 的研究，瑞士的蘇黎世邦政府成立一個官方的公投網站 （http://www.admin.ch/ch/d/pore/rf/ref_2_2_3_1.html），列舉所有的公投提案內 容、正反意見等等，而就特定提案，使用者可以查詢提案的發起人、發起日期、 連署的起始日及截止日、處理進度，包括是否已經進入預定層級的理事會中。該 邦的公民可以從網路上下載連署書，填上個人姓名、出生年、地址，然後簽名表 示以上資料正確無誤，再下載回郵的封面，便可寄回發動提案的委員會，以完成 連署。而該委員會至少半數成員的同意，無需政府的查核，該連署便屬於有效。 根據陳敦源的分類，瑞士的連署方式屬於電子傳送式連署，也就是透過網際網路 的方式，由政府在網站上提供各項提案的發起人或組織身份、理由、連署起始與 終止日以及連署表格下載，民眾可自行下載填寫後，再將連署書寄回到政府，而 非完全靠發起人或組織進行連署。 十、連署門檻與通過門檻 根據上述，針對法案的創制公民投票方面，憲法141 條規定在議會公告通過 的法案的100 天內，只要有 5 萬名公民連署，或 8 個州提出即可。而針對憲法的 公投，瑞士聯邦憲法138 條規定，10 萬投票權人得提出修改全部聯邦憲法，並 經公投複決。若按照瑞士的公民數約500 萬人，連署門檻為 5 萬人或者 10 萬人， 換句話說，提案門檻約為1%或是 2%。如果投票率達到五成，提案門檻約為 2% 或是4%，相較於台灣或其他國家，這個比率並不特別高。 如前所述，全部或是部份的修改憲法公投，都需過半的雙重多數決同意通 過，也就是全國選民過半數同意，而且23 個邦過半數同意。另外，瑞士以公投 表決通過增列聯邦憲法第89 條第 5 項，確立國際條約若涉及集體安全或超國家
的共同體組織議題均視為憲法修正案，以人民數及邦數都需過半的雙重多數決同 意通過。因此，瑞士的公投通過門檻是多數決以及過半數的邦通過。 過半數的邦同意此一門檻，來自邦聯主義的傳統。在1848 年制定新憲法時， 雖然有三分之一的邦不同意，但是有過半數的邦同意，因此通過新憲法。某種程 度而言，這是從共識決原則變成多數決，但是雙重多數決原則自此保留下來。 根據統計，歷史上有八次出現公民的多數決與邦的多數決不一致的情形，在 1866 年、1955 年、1970 年、1973 年、1975 年、1983 年的公投出現人民通過公 投案，但是多數的邦並未通過。而在1910 年、1957 年出現多數的邦通過、多數 決未通過的情形。 十一、通訊投票規定 由於瑞士的特殊國情，超過五分之一的公民居住在國外，因此從1994 年開 始，選民可以自由決定是否親自投公投票，或是以郵寄方式投票。相當多的民眾 使用通訊投票，據估計，在投票所投票的民眾僅有10%。 而根據規定，瑞士民眾在公投的投票日的前3 周可開始通訊投票，這無疑地 可以提高公投的投票率，雖然投票率並不是公投通過的門檻。 十二、法院 在瑞士，法院只針對投票權的爭議進行審理，並不會受理有關公投案本身的 爭議。瑞士也沒有如同美國的最高法院，處理公投的爭議。但是如果國會對於人 民的創制案處理為一般法律案或是修憲案，而提案的公民有爭議時，可向聯邦法 院提出訴訟。 十三、結論 瑞士公投發展接近兩世紀，累積了數百次的公民投票經驗。公投提高瑞士民 眾的政治信任感，而且有將近九成的民眾表示以公投制度為榮(Kriesi and Treschel 2008: 66)。因此其制度相當值得所有民主國家參考。 瑞士公投的提案與審核門檻並不高。以國際條約而言，只要有5 萬人連署， 即有機會付諸公民複決，而修憲案只要10 萬人連署。瑞士並無兩階段的提案過 程，相對單純，有利於人民提起創制複決。創制案有18 個月完成 10 萬人的連署， 複決案則必須在法案通過的100 天內完成 5 萬人的連署。 不過瑞士有特別的雙重多數決制度，適用於修改聯邦憲法以及有詳細草案的 公民創制。如果針對聯邦法律、超過一年的緊急聯邦法律、憲法衍生的法律、國 際條約（內容為未設定期限、進入國際組織、與法律的多邊聯合有關）等進行公
投，只要簡單多數決即可。但是在2003 年之後，國際條約的複決案也要雙重多 數決。雖然很少出現人民與多數邦的決定相衝突的情形，但是這樣的制度設計多 多少少讓公民的創制複決案通過的難度提高。 根據統計，在1848 年到 2006 年之間，161 個公民創制案只有通過 15 案。 但是188 個由政府或是國會提出的修憲案，有 140 個獲得選民以及過半數的邦通 過，成功率達74%。160 個公民複決案之中，只有 87 個通過，成功率達 54%。（考 夫曼等 2007:53）。 因此，從結果來看，瑞士的公民投票似乎有利於政府或議會。但是有些比較 極端的政黨，還是可以透過公投來制訂可能在議會無法通過的法案，例如在2009 年，瑞士人民黨提起 一項創制案，禁止興建清真寺的尖塔(minaret)。這項提案 得到57%的民眾支持，而且只有 4 個邦反對，使得瑞士政府陷入與國際社會為敵 的危機。 Linder (2010) 指出，瑞士公投有三個特色，第一個是最重要的決策—憲法的 內容—的權力在於人民手上。雖然有部份限制，但是基本原則是民眾有最後的決 定權，而且可以控制議會決定重大政策，體現主權在民的精神。其次，直接民主 並非毫無限制，它無法取代議會以及政府，雖然人民可以以公投影響政策，但是 議會民主還是主要的政策決定機制。第三個特色是憲法保障民眾可以提起公投， 而非只限於議會或是政黨。當民眾有權利對於任何法令甚至憲法表達意見時，政 府就不得不思考如何立法才能讓多數民眾滿意。 不論如何，瑞士立國以來所標榜的直接民主，歷經兩百年考驗而仍然穩固， 不因為各種情勢變化而倒退，體現了民主就是人民當國家主人的最基本價值。 十四、瑞士公投法規 （一）1999 年聯邦憲法 www.admin.ch/ch/d/sr/101（德文版） http://www.admin.ch/ch/e/rs/c101.html（英文版） （二）政治性權利聯邦法律 www.admin.ch/ch/d/sr/161_1/（德文版） http://www.admin.ch/ch/e/rs/rs.html（英文版）
参
参
参
参、
、
、
、美國
美國
美國
美國
一、 公投歷史 (一) 制度演進歷史美國之政治體制在聯邦主義（federalism）之下，美國聯邦政府與各州政府 之間存有一定的權限劃分，因此，美國的公民投票制度亦必須就聯邦與州兩個不 同層級分別觀察。目前美國憲法並無明文規定公民投票的條文，亦即美國尚無聯 邦層級的公投制度，故迄今尚未有全國性公民投票之實例2。反觀州層級方面， 美國許多州均允許公民參與制定法律或修訂州憲法，或是允許公民否決州立法機 關所提出的法律或修正案，州層級方面的公民投票現象可謂相當頻繁3。 綜觀美國創制與複決(或亦稱公投，referendum)制度之發展歷史，創制與複 決自17 世紀以降，便以某種形式存在於美國，此可以新英格蘭的公民曾將法令 與其他議題列入法律議題並於鎮議會上表決後，公民可就民選官員提出之法律與 修正案，進行複決程序，作一釋例。而在美國開國諸賢中，湯瑪斯傑佛遜乃首位 倡議立法公投之人士，其支持 1775 年維吉尼亞州憲法舉行公投，惟當時其正參 加十三州代表會議，未能在場將此要求增列於該州州憲法之中。傑佛遜之所以支 持建立公投程序，係認為憲法為人民所仰賴的法律依據，憲法要為任何修定時， 均應得到人民的同意，其於聯邦論(Federalist)第 49 篇中論及：「人民是權利唯一 的正當基礎，而政府各部門權力所依據之憲法，也建立在人民的基礎之上。因此 必須訴諸此主權的來源，才真正符合共和理論…，必要時得以擴張、減縮或重塑 政府的權力。」4然而，其他擁護「聯邦主義體制」之美國聯邦憲法制憲者（如 麥迪遜、漢彌爾頓等人），則對於以公民投票實施直接民主，存有一定之批判， 因而，美國聯邦憲法最終未明文賦予人民針對公共政策得進行公民投票的權利5。 在美國各州之公投制度方面，喬治亞州代表於 1776 年齊聚於薩凡納 (Savannah)草擬新憲法時，曾於憲法修定內容之中納入公投憲法修定內容程序之 要求，(亦即「要求參加會議的各郡必須有過半數選民簽署申請書，才能修正新 憲法」)，雖然該程序從未使用過，最終亦從該州憲法中刪除，但喬治亞州卻足 堪為美國嘗試建立公投程序之第一州。隨後，Massachusetts 於 1778 年舉行全州 性公投，成為讓公民真正有權複決憲法的首例，New Hampshire 則於 1792 年跟 進。其次接踵而來的係1818 年的 Connecticut、1819 年的 Maine、1820 年的 New York、1824 年的 Rhode Island 等州，均讓選民得以複決州憲法及憲法相關修正。 上開等州有關州憲法公投程序之創舉，造就美國國會之後通過立法，規定 1857 年後所有新加入聯邦的州，必須舉行立法公投才可以修定州憲法，此即係美國各 州均有立法公投程序之緣由6。
其次，美國各州有關創制權之行使，則係歸因於 1890 年代與 20 世紀初出現
2 See M.DANE WATERS,INITIATIVE AND REFERENDUM ALMANAC, 11, 522 (2003)。
3 黃偉峰，從公民投票經驗之比較研究檢證其基本假設─美英法瑞義為例，選舉研究，第 5 卷第
1 期，1998 年 5 月，頁 4。
4 Walters, M. Dane，美國如何看待公投，臺灣智庫通訊，第 24 期， 2008 年 5 月，頁 27。 5 林建地（2005），直接民權與代議政體整合之研究：以各國公民投票制度分析為基礎，國立臺
灣 師 範 大 學 政 治 學 研 究 所 博 士 論 文 ， 頁 196 。 See also RICH BRAUNSTEIN, INITIATIVE AND
REFERENDUM VOTING :GOVERNING THROUGH DIRECT DEMOCRACY IN THE UNITED STATES, 22 (2004).
的民粹主義與進步主義運動，蓋當時人民不滿政府無法有效解決財團權力擴張之 問題，故提出一個政策改革的平臺，內容包含婦女投票權、秘密投票、美國參議 員的直接選舉、罷免、初選制與創制權等，其中將創制程序納入改革方案之中， 係因支持者認為創制制度將有利於強化政府的運作，藉由公民投票來制衡國會、 政黨和政府官員之權力，讓政策改革不致遭到州立法機關之阻擋而無實現之可能 7。自此之後，在相關人士的推動之下，Nebraska 於 1897 年允許州內各城市在規 章中增列創制與公投條款，開啟美國各州建立創制程序之先例。隨後則有South Dakota、Uta、Orengon 等州，分別於 1898 年、1900 年、1902 年間建立全州性創 制與公投程序。總計在1898 年至 1918 年間通過創制或公投程序之立法，大多集 中於美國西部，約有 24 州及各州內城市不等，其中又以各州內地方層級推動創 制與公投制度之成功比率遠較於全州性創制與公投制度為高8。是以，時至今日， 美國各地數以千計的郡與市鎮，或全國各大城市(如紐約市、休士頓、費成與紐 奧良等)，普遍均有地方性創制程序9，且使用上遠較全州性之創制或公投更為頻
繁，此由Texas 內 365 個自治市(home rule cities)都有創制程序，卻無州層級之創 制程序，可見一斑10。 (二) 實施狀況 由上述美國創制與複決程序之制度演進過程可知，美國欠缺聯邦性創制或公 投程序，因此，美國並未舉行過全國性創制或公民投票。事實上，在 1895 年到 1943 年間，美國國會曾出現 108 個提案建議修改美國憲法，納入全國性的創制 複決制度，而其中更有7 個提案建議採取普通的創制複決制度，亦即任何事務皆 得成為創制複決的議題，其餘提案則對創制複決主題加諸各種不同的限制（例如 禁止創制複決的提案涉及宣戰、募兵或憲法修正等議題）。不過，最終這些提案 均未獲得立法通過11。不過，美國仍有學者認為創制複決應承認為人民的基本權 利，隨著人民參與政府事務的程度日漸提高，創制複決將愈來愈普遍，甚至預測 在不久的未來，美國會建構施行全國性創制複決的制度12。 相對而言，在州政府的層級上之創制、複決，則實施地非常頻繁與普遍13， 甚至可謂創制程序無疑成為美國近代影響公共政策最重要的機制，舉凡平權計 畫、教育改革、任期制、稅改、競選經費籌款制度之改革、藥物政策改革與環保 等問題，公民均可透過創制程序表達意見。而近代創制權行使之風潮係在 1978 7
See supra note 2, at 4; supra note 3, at 27.
8 See supra note 3, at 27.
9 據美國創制與公投研究中心(Initiative & Referendum Institute)統計至 2005 年止，全美計有 1,509
個市鎮訂有創制或公投程序。http://www.iandrinstitute.org/data.htm (last visited on Nov. 13, 2012).
10 See supra note 3, at 26. 11 See supra note 4, at 522. 12 See supra note 4, at 523. 13
雖然在 2002 年「全美州立法機關聯合會創制複決專案小組」（National Conference of State Legislatures Initiative and Referendum Task Force ）所提出的報告中（下簡稱 NCSL 報告），曾表 示並不建議目前未採行創制制度的各州設立創制制度。See NATIONAL CONFERENCE OF STATE
LEGISLATURES, INITIATIVE AND REFERENDUM IN THE 21ST CENTURY: FINAL REPORT AND
