第四章
第四章 第四章 結論與政策建議 結論與政策建議 結論與政策建議 結論與政策建議
本研究的主要目的是透過比較各先進國家公投法當中公投審核機制及門檻 的規定，並檢視目前我國公投法的施行現況，提出我國日後針對相關機制修法的 建議。具體來說，本研究首先以審核機制及門檻等兩個層面，以美國、瑞士、法 國、日本、義大利等五國推行公民投票的背景及規定為橫切面，交叉歸納出法規 對於公民投票的影響。針對公投審核機制及門檻規定，上述五國的經驗顯示：
第一、 所有國家皆有提案或成案的門檻限制，唯門檻高低不一。的確，若 以全國性公投來看，高門檻國家如法國，其公投次數明顯比瑞士及義大利來得 少，顯示門檻高低對於公投實施與否有一定程度的限制。不過，若把美國州級公 投的資料納入參考，我們則發現連署門檻不見得對於提案多寡有太大的影響，譬 如美國加州的連署門檻為「前次選舉州長投票數」的5%，屬於高門檻，但該州 在交付投票的創制提案數量上始終名列全美前矛。因此，所謂提案或成案的連署 門檻高低或許不能單純就所需連署人數佔選民多少比例來衡量，而因考量整個連 署機制的各項配套措施，譬如包括時間長短，連署方式等。總之，單單數字上的 門檻限制對於提案成敗是否存有決定性的影響，仍有討論空間。不過，不論門檻 高低的衡量標準為何，和台灣不同的是，上述國家中沒有任何國家採用兩階段門 檻的規定。
第二、 所有國家皆有審核機制，有的將權力交由議會，如瑞士或日本；有 的是將程序及實質審查交由司法部門不同成員，如義大利；有的則由司法單位進 行程序建議但不實質審查，如法國；或是如美國各州，不論程序及實質層面皆有 審核機制，且行政、立法、及司法部分各有職掌。總之，上述不論何者掌握審核 機制，皆屬既有行政、立法、或司法部門，而非由特設另一獨立與既有政府、國 會、或法院以外的部門執行，這點和我國透過公投會進行審查的的現況顯然不同。
第三、 關於投票門檻，除了美國許多州對於州憲的修正公投案採絕對多數 決外，其餘各國皆採行簡單多數決。此外，本研究案所探討的五國當中，只有義 大利設有50%的投票率門檻限制，但也僅限於為了要廢止某項既存法律時的廢止 性公投。綜合各國的經驗顯示，投票率門檻並非常態，但我國卻將投票率門檻設 定為普遍門檻。
第四、 全國性公投和地方性公投的性質往往有區別，譬如強制性與諮詢性 之分，又或議題的類型及重要性亦多所不同，譬如政治性議題（甚至憲法層級）
或地方公共政策議題之別。因此，上述各國不乏將兩部分脫勾處理，譬如義大利 地方性公投設有不同的提案機制（區議會連署），法國則是地方才能採行諮詢性 公投。總之，跨國比較後顯示，全國和地方公投在本質上實有所不同，因此在操
作面上有所區隔將會使得公投施行更具彈性。
除了以上四點各國經驗比較所得出的結論外，三場由政黨代表、民間團體、
前後任公投會委員與專家學者參與的座談會之結論亦點出了目前我國公投法施 行的幾個困境，包括：
第一、 由公民投票在我國的實踐可以看出，公民投票法之制定施行，雖然 為公民投票之實施完成了法律基盤的整備；但卻造成公民投票反而由「社會團體 訴求公共政策議題」轉化為由「政黨掌控操作選舉」的現象。在現行的公民投票 法制下，只有主要政黨有能力啟動整個公民投票機制。造成該現象的主要原因在 於連署門檻過高，特別是第二階段成案的5%總統選舉人數。於是，公民團體在 不具備高動員能量的情況下，提出政策議題公投案成案的可能性極低。因此自制 定公民投票法迄今的7 年多來，我國依公民投票法所舉行 6 項議題的「全國性公 投」，「政治議題」的屬性遠遠高於「公共政策」的性格，同時均係由「代議菁英
／政黨」所控制，而非由「一般人民／民間團體」所主導。在此二面向交織下所 呈現之圖像為：我國迄今所曾舉行之全國性公民投票，均是「由代議菁英針對政 治性議題所提出」，並非「一般人民針對公共政策所提出」的公民投票，與「落 實憲法主權在民精神」有很大的落差。
第二、 目前公投會審查是在提案的門檻過了以後，於是往往形成專家政治 跟民主政治的爭端。假若公投會是站在協助與指導機關的立場，則應於提案的第 一階段就應成立，而非提案成立才出現。目前公投會雖定位為獨立編組，但其組 成方式、審查程序、及審查見解反而被政治化，產生許多無謂的爭端（相關探討 請見第三章）。總之，目前公投審查機構的責任與屬性不明確，亦為公投法施行 以來極需檢討的缺失。
第三、 公民投票法對公民投票之實踐所造成的種種不當扭曲，除了前述
「高門檻的連署要求」以及「公民投票審議機制」之外，還包括「50％的投票門 檻」。前述我國迄今所舉辦的6 項全國性公民投票，縱使因有主流政黨隱身其後 而得以突破高額的連署門檻，但最終均因未達公民投票法第30 條第 1 項所定「投 票人數超過總投票權人數50％」的法定門檻，而未有效成立。我國迄今唯一成 功通過的公投案例，乃係所謂的「馬祖博奕公投」。不過，該次公民投票之所以 有效成立，並非由於其性質上屬於地方性公投，較易跨越50％的法定門檻，而 是該次公投之舉行，透過離島建設條例第10 條之 2 的特別規定，根本排除公民 投票法前述「投票人數超過總投票權人數50％」門檻之適用，方得有效成立通 過。這個明顯的對比，固然清楚地揭示了「公民投票法有關投票權人總數1／2 以上的高門檻過於嚴苛而近乎難以達成」的事實；此外，其也顯示了原來用以矯 正代議民主缺陷的直接民主機制，依舊受到代議機關箝制。亦即，代議機關為強 化鞏固自身之權力，不惜以透過高門檻投票人數之要求，弱化公民投票機制對其
產生「制衡」效果之可能性；然而，當政府基於政治考量而不願為自己所欲推動 的政策負責時，公民投票卻又被拿來作為背書的護身符，此時為了方便使用操作 起見，1／2 投票權人參與的高門檻，又可由代議機關自己透過制訂特別法排除 適用，產出公民投票法與離島建設條例這樣背道而馳的立法設計。
另外，「投票人數超過總投票權人數50％」之門檻，不僅造成公民投票機制 之作用遭受嚴重的架空，亦在許多層面上造成許多扭曲民主政治基本原理之亂 象。首先，只要無超過投票權人50％的選民參與投票，公民投票之結果即不生 效力的制度設計，違反了「應由參與投票的人決定，不應由不投票的人決定」的 民主基本原則。即使在決定諸多憲政權力歸屬、影響既深且遠之總統選舉當中，
亦未見諸類此之投票門檻限制，而係由「參與投票的人」決定國家未來的領導人，
何以獨在公民投票之脈絡中附加此限制？尤有甚至，此一門檻限制，隱含了「不 參與投票」等同「反對」之不合理預設，使參與投票之「贊成者」與「反對者」
立於顯不公平的地位，更因此在我國實踐經驗中，出現「主動提案公民投票之政 治團體，反而號召支持者拒絕參與公民投票」的奇特現象。
總結我國現行公投法實施的經驗、各國公投審議機制及門檻的規定、及本研 究所舉辦的數場座談會中，專家學者的建議，本研究針對我國公投審議機制及門 檻的政策建議包括下列四點，而這四點建議的對象皆為中選會及行政院：
第一、降低全國性公民投票提案及連署門檻。的確，本研究所探討的國家皆有提 案或成案的門檻限制。不過，沒有任何國家採用兩階段門檻的規定。目前 我國公投案成案的門檻過高，顯然只有政黨才有辦法動員。就公民投票之 提案而言，其效果僅在於發動主管機關對該公投提案之程序事項開始進行 審查，並不及於其他，自應大幅降低提案或成案門檻，達到避免濫行提案 之效果即可。另外可考量的方向為，針對不同類型的議題（如美國各州針 對修憲及法律創制或複決），往往採取不同的提案門檻。又或是如同義大 利及法國，在降低公民連署門檻的同時，亦可採結合代議機關一定比例議 員連署的方式，透過民意代表的支持程度來增加連署的代表性。總之，降 低提案或成案門檻最主要的目的是降低連署成本，畢竟台灣公民社會發達 程度相較歐美，仍有一段差距。而在這樣的差距下，還要求公民團體有更 大的動員能力來支撐連署成本，無怪乎到目前為止，全國性公投案只有政 黨才有提案並成案的能力。
第二、廢除公投會之設置。各國公投案提出後皆有審議機制，然不論誰掌握審議 機制，皆屬既有行政、立法、或司法部門，而非由另一獨立單位執行。本 研究認為，公投會若定位為「協助通過」人民提出公民投票提案，則公投 會性質偏向於技術性機關，且有成為「常態性」機關之必要，不過現制下 公投會只有委員，根本沒有實質幕僚，故只能放在中選會之下，利用中選
會的行政資源，導致公投會與中選會，甚至是行政院等三者之關係混淆不
會的行政資源，導致公投會與中選會，甚至是行政院等三者之關係混淆不