貳、 、 、 、公民投票法之立法背景 公民投票法之立法背景 公民投票法之立法背景 公民投票法之立法背景
一、公民投票議題之緣起
公民投票法與公民投票活動表面上看似係近十年來發展之政治議題與新社 會運動，然而事實上，台灣有關公民投票概念之形成與討論已有悠久之歷史，不 僅與台灣民主運動的推進緊密相關，更成為社會人士喚起人民針對若干重大公共 議題意識與討論的重要機制。
由於公民投票與台灣的國家認同問題，存在十分密切的關係，導致在戒嚴時 期，公民投票是一項政治禁忌。
在國民黨政權於1949 年撤退到台灣之前，台灣民眾和前來接收的長官公署 早於1947 年發生衝突。台灣民眾對於新政權原本有高度的祖國情懷，但是台灣 民眾在長官公署接管台灣之後的自大與貪污感到失望；另一方面，長官公署則認 為台灣民眾懷念日本殖民統治，特別是當時國民政府仍然與共產黨鏖戰（賴澤涵 等，1994）。1947 年，「228 事件」爆發，台灣民眾與國民黨政府的衝突白熱化。
大多數人認為本事件突顯了台灣及中國在風俗及民權上的差異，導致了後來的台 灣獨立運動。
1940 年代晚期，廖文毅在日本建立流亡政府，他倡言台灣人應在國民黨的 統治下尋求自治，因為台灣人融合不同族群，構成了獨特的種族地位；而且台灣 居民應擁有自決權，就像在敵人治下的其他民族團體一樣。因此他呼籲舉行民族 自決的公民投票（plebiscite）以決定台灣是否應託管予聯合國。廖文毅的論調深 深影響後來的台灣獨立運動，使得「自決」原則成為解決台灣主權問題的準則。
一方面，這可以表述反對中國的民意，因為中國聲稱，台灣是叛離的一省。另一 方面，建國運動的過程，能以國家認同而非族群背景為基礎，來定義公民身分，
這與瑞士在建國過程中實施公民投票通過憲法的過程類似。
主權運動一直是黨外人士推動公民投票立法的主要力量。自美國宣布與中華 人民共和國建交後，黨外人士即開始極力倡議以公民投票方式實踐「台灣前途應 由台灣住民自行決定」之主張，而該主張在1990 年，由美國紐約大學政治學教 授蔡同榮返國推動以公民投票方式解決兩岸關係、外交政策及總統大選等重大議 題，蔡同榮並於同年11 月成立公民投票促進會，為公民投票議題在台灣掀起歷 史新頁，使公民投票成為熱門的政治議題。自此之後，「公民投票」成為民進黨 開展台灣主權獨立相關議題之基調，無論係從原本「追求台灣獨立建國」或嗣後 轉變為倡議「改變台灣主權獨立現狀」之主張，公民投票成為達成目標的主要程 序，而為了能遂行此程序，公民投票的法制化工程自然成為民進黨在國會殿堂上 所大力推動的政策285。
民進黨訴求以公民投票作為主權運動實踐工具的同時，也極力推動以公民投 票方式制定新憲法之主張。由民進黨所推動的憲改運動，除了希望可在憲法中直 接認定台灣擁有獨立主權地位之外，也訴求能廢除憲法原先設計之國民大會機 關，讓全民得擁有公民投票的權利而直接參與憲改程序，蓋一旦人民可直接透過 公民投票方式修改憲法，甚至制定新憲法，則民進黨所追求宣示台灣主權地位之 目標則有實現的可能性286。不過，若要透過公民投票方式達成上開修改憲法內容 之目的，首要之務在於使公民投票程序取得合憲基礎，方能產生修憲或制憲之效 力。
基此，由於當時憲法所賦予人民之創制複決權規定，將修改憲法排除在人民 可行使創制複決之項目之外，致使公投修憲遭受嚴重阻礙；因此，推動「公投入 憲」與「公投修憲」看似均為圍繞於憲政改革之議題，但實際上係與主權運動直 接連動。
經過民進黨在國會殿堂中與其他政黨的角力，第六次修憲將常設之國民大會 改制為任務型機構後，正式宣告了除複決修憲案、複決領土變更案及議決總統、
副總統彈劾案三項外，其餘全國性之創制複決權回歸到國民手中287，此變革亦直
285林佳龍、曾建元，公投民主的理論與實踐：公投立法的奮鬥歷程，《公投民主在臺灣─民主到
底》，臺灣智庫出版，初版，2007 年 7 月，頁 7。
286林佳龍、曾建元，前註 1，頁 9-10。
287蘇永欽，創制複決與諮詢性公投─從民主理論與憲法的角度探討，憲政時代，第 27 卷第 2 期，
接加速人民行使直接參政權的法制化時程。
除了來自黨外人士推動之主權與憲改運動之外，我國公民投票立法的動力，
更重要的是來自於環境保護運動在基層社會所累積之能量。在1980 年代，社會 運動的興起實踐了公民投票的理想。具體而言，在公民投票法通過之前，台灣民 間社會已舉辦過近三十件之地方性公投288，其中除了1998 年台南市政府附隨於 第四屆立法選舉所辦之公民投票係有關主權議題者外，其餘均與環保議題息息相 關289。亦即，環保運動人士早已使用「公民投票」作為環境運動的抗爭手段（包 括核四興建議題）及環境爭議之解決手段。儘管此些環境運動所推行之公民投票 大都因「欠缺法源依據」而遭地方政府或中央政府宣告「無法律效力」290，長久 以來不被公部門所承認，但一般民眾卻透過這些運動，就其生活相關的議題，嘗 試經歷公民投票之實踐，並接受公民投票制度的正當性，為我國公投民主之進程 奠定相當基礎291。
值得注意的是，雖然在此時期的公民投票沒有法源而不受政府承認，但是卻 發揮了喚起社會注意並進而迫使政府回應的效果。具草根性的行動主義者以公民 投票表達當地民眾反對工業計畫的最有力證據，在環境影響評估機制還未成型的 年代，成為地了當地民眾的心聲。例如，在1990 年 5 月 6 日，超過 66%參與高 雄後勁公投的民眾，表達了反對該計畫的立場，政府雖然並不接受該公投結果，
但卻自此開始與居民協商，並承諾以控制汙染為先決條件，而使與居民接受。
在1990 年代，我國民主化邁入新階段，不僅廢除動員勘亂時期臨時條款及 其附屬機關，立法院的所有席次也開放普選。此項民主的進展強化了公民投票的 呼聲。民進黨提倡台灣可以公民投票的方式決定主權歸屬，並以台灣的名稱加入 聯合國。民進黨的臺灣前途決議文主張，「任何有關獨立現狀的更動都必須經由 台灣全體住民以公民投票方式決定」。民進黨立法委員蔡同榮提案公民投票法，
主張對於台灣主權地位進行公民投票，可以幫助台灣進入聯合國。但是在另一方 面，國民黨則強烈批評民進黨推行公民投票就是進行台灣獨立，不負責任地將全 民生命置於險地。
2000 年，我國出現第一次政黨輪替，陳水扁當選總統上台執政後不久，即 宣布停建核四廠，反對核四廠的環保團體重新燃起對於舉行核四公投的希望，並 更進一步希望在不久的將來以公民投票解決台灣主權問題。在此運動中。最重要 的社運團體當推「核四公投促進會」，該會主張人民針對重大爭議的公共建設議 題，應有權利透過公民投票決定贊成與否，公民投票不僅能解決爭議，還能培養
2001 年 12 月，頁 31。
288此係根據學者何明修之統計，而該些公民投票活動之內容與投票結果，將於後說明。
289蘇永欽，前註 3，頁 29。
290何明修，台灣環境運動中的公民投票，《公投民主在臺灣─民主到底》，臺灣智庫出版，初版，
2007 年 7 月，頁 190-194。
291何明修，前註 6，頁 195。
人民對於社會及國家的認同。
2003 年 3 月，林義雄與核四公投促進會發起「千里苦行」，在經過三千公里 的苦行後，至行政院前靜坐，要求政府在2004 年總統選舉之前，舉行核四公投。
在這樣的壓力下，陳水扁承諾在不觸及國家認同及統獨議題的敏感神經下，推動 核四公民投票。
在另一方面，陳水扁就任總統時，曾經承諾「四不一沒有」，其中包括「不 會推動改變現狀的獨立公投」，此承諾被美國政府視為不會舉行公投的保證，但 陳水扁在獨派團體與反核團體的壓力下，自2002 年即開始在不同場合表示「一 邊一國」、「公民投票」，並在2003 年 5 月透過行政院宣布可能會在 2004 年總統 大選一併舉行加入世界衛生組織與核四議題的公投。雖然美國與中國對於陳水扁 這項舉動嚴厲地表示反對，但是國內的民意則趨向支持此一強化台灣主權的動 作。
除此之外，另一個間接影響公投立法的事件是在2003 年 9 月，台北縣坪林 鄉鄉長要求在該鄉新設交流道，通往已近完成的高速公路。高達60%的民眾參與 投票，其中有98%贊成該提議。當時的環保署署長郝龍斌堅持，公民投票不得推 翻環境影響評估的結果。雖然民進黨政府拒絕因該公民投票結果而改變原先的計 畫案，但卻也不認同郝龍斌的主張。最後，郝龍斌在2003 年 10 月 1 日下台。
二、立法過程
我國公民投票法之立法，一方面可謂係當時民進黨與國民黨間角力戰之縮 影，一方面更反映兩個政黨對於國家主權以及許多公共政策的不同立場。公民投 票法雖然最初係由民進黨發動，引領該法案進入國會審議程序；然而，最終經立 法院三讀通過之法案內容，卻僅有第 17 條的所謂「防衛性公投」係當時民進黨 政府與民進黨籍立法委員所提案的條文，公民投票法其餘的條文均為當時國民黨 與親民黨協商擬定之條文292。
我國公民投票法之立法，一方面可謂係當時民進黨與國民黨間角力戰之縮 影，一方面更反映兩個政黨對於國家主權以及許多公共政策的不同立場。公民投 票法雖然最初係由民進黨發動，引領該法案進入國會審議程序；然而，最終經立 法院三讀通過之法案內容，卻僅有第 17 條的所謂「防衛性公投」係當時民進黨 政府與民進黨籍立法委員所提案的條文，公民投票法其餘的條文均為當時國民黨 與親民黨協商擬定之條文292。