世界遺產
第四節 兼容海洋自然保育及水下文化資產保護之海洋保 護區法制──各國實踐 護區法制──各國實踐 護區法制──各國實踐
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出，鑑於科學對問題之認識仍有尚待釐清之空間，故立法者在此議題上負有特別 的注意義務，制定規範時不僅對系爭規範指涉對象（如基因科技）之益處予以考 量，同時亦必須進一步平衡其他利益，如生命與身體完整性之保護、財產權保護 等，除此之外立法者同樣也須遵守《德國聯邦基本法》第 20a 條中之憲法委託，
亦即基於保障未來世代之責任，而保護自然的生活條件，前開委託不僅涉及危險 防禦，亦包括風險預防，就保護之範圍而言，《德國聯邦基本法》第 20a 條所保 護之環境利益亦包括生物多樣性之維護，及對於瀕危動植物物種之確保；如《德 國基因科技法》第1 條第 1 款與第 2 款所稱之法益與利益之保障，恐非僅透過一 般性、係以危險防禦而非以風險預防為導向之警察法或秩序法獲得完全之確保，
立法者以「基礎風險」（Basisrisiko）之推定，於科學證據不明確時，立法者無須 以科學證據證明確實有潛在危險作為前提，即有權對危險情況與風險進行評價，
並透過高度預防使風險獲得控制，否則可能違背《德國聯邦基本法》第 20a 條之 付託473。是以，基於國家保護義務，秉承前述採取預警原則保護自然環境及動物之 生存基礎，如劃設海洋保護區，在氣候變遷衝擊愈演愈烈之當下，更是迫切要事。
第四節 兼容海洋自然保育及水下文化資產保護之海洋保 護區法制──各國實踐
由前述分析可知，許多國際公約都與海洋保護區有所關係，為保育海洋生物 多樣性，《生物多樣性公約》更是直接提供建置海洋保護區之國際法基礎，公元 2010 年第十次締約方會議所確立之「愛知目標」（Aichi Biodiversity Targets），亦 即在2020 年前將沿海及海洋區域之 10%劃設為海洋保護區，已成為各國目前之海 洋保育共識，亦是世界各國海洋保護區相關法制、政策之關懷焦點，從而，以海 洋自然保育（海洋生物多樣性保育）為目的所建置之海洋保護區，可謂族繁不及 備載，實非一文得盡納，本文基於時間及篇幅因素，僅於必要時附帶提及之；至 於《水下文化遺產保護公約》強調「現地保存」水下文化資產，但並未明文該以
473 BVerfGE118, 79 <110>; BVerfGE128, 1，中譯文詳參：王毓正譯，〈「基因科技法部分條文合 憲性審查」判決〉，收於：司法院大法官書記處主編，《德國聯邦憲法法院裁判選輯（十四）》，
司法院，2013 年 4 月 1 日，頁 159-220。
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何種方式為之，揆諸世界各國水下考古之經驗及法制，鑑於海洋生物及水下文化 資產同處於海域中，設計兼容彼等之「海洋保護區」正是契合本文題旨之海洋保 護區制度。爰此，本文基於行文實益考量，乃著重在有「水下文化資產保護區」，
或「兼容海洋自然保育及水下文化資產保護之海洋保護區」制度之法制，以下乃 主要爬梳美國、澳洲及中國大陸之法制，附帶提及英國與加拿大法制中與本文旨 趣有關之規範，並作基本的介紹，用供我國建置兼容海洋自然保育及水下文化資 產保護的海洋保護區制度之參考。
第一項 美國
第一款 總述
擁有廣闊海域之海洋大國──美國，致力於海洋環境保護之努力，見諸於該國 國內法律之淵源已久，不因其未加入《海洋法公約》而有特別差異474。尤其環境問 題引起世人廣泛的關注，初始於 1960 年代，美國海洋生物學家 Rachel Carson
（1907-1964）女士於 1962 年出版之《寂靜的春天》（Silent Spring）475，引起民眾 對 環 境 議 題 之 關 注 ， 目 前 盛 行 之 環 境 影 響 評 估 制 度 （Environmental Impact Assessment, EIA）即是源自美國 1969 年制定之《國家環境政策法》（National Environmental Policy Act），而於 1970 年代逐步開展，這十年被稱為「環保的黃 金十年」，正是「環境主義」（Environmentalism）興起之年代，「綠黨」在各國 紛紛成立，於政壇上形成新的反對勢力，公眾及政黨對環境問題之關心，對於各 國政府產生不小的壓力476。美國在此期間及之後亦不斷在與海洋環境相關法令之建 制上有所發展，諸如：1972 年《海洋保護、研究及庇護區法》（Marine Protection, Research and Sanctuaries Act, MPRSA）、1972 年《海岸地區管理法》（Coastal Zone
474 宋燕輝教授指出美國反對加入《海洋法公約》者之理由為：反對國家管轄權之外公海係屬「人 類共同遺產」概念，他們反對公約所成立之國際海床管理局，及美國必須將「區域」內海底資源 開發的獲益交由聯合國下設機構掌管支配，以及美國負有繳稅之義務。反對人士也認為，加入此 公約將侵害美國主權、限制美國海軍之航行自由、以及美國將被迫接受在國際法庭打官司之義 務。詳：宋燕輝，〈美會加入《聯合國海洋法公約》？〉，中國時報，2012 年 6 月 22 日，網址：
http://mypaper.pchome.com.tw/conniechin/post/1323036288（最後瀏覽日：2015/7/14）
475 Carson, R. (2002). Silent spring. Houghton Mifflin Harcourt.
476 李建良，〈永續發展與國家責任〉，《臺北大學法學論叢》，第 46 期，2000 年 6 月，頁 83-84。
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Management Act）、1972 年《海洋哺乳動物保護法》（Marine Mammal Protection Act）
及 1976 年《漁業保育管理法》（Magnuson–Stevens Fishery Conservation and Management Act, MSFCMA）等，均為此時期海洋環境立法令人津津樂道之代表 作。而美國海洋庇護區之建置，乃參考百年前黃石國家公園方式而生，雖然海洋 庇護區設立較晚，但在20 世紀下半葉，即已開始注意到海洋資源保育問題，在 1934 年制定《魚類和野生物統合法》（the Fish and Wildlife Coordination Act）就已經間 接保護到珊瑚礁，其後許多海洋相關保護法案陸續公告實施477，1972 年《國家海 洋庇護區法》（National Marine Sanctuaries Act 1972, NMSA）之制定，可謂是以海 洋保護區方式保育海洋資源（包括生物及文化資源）之法制里程碑。
根據2012 年 3 月之官方統計資料，美國境內依照不同法源劃設之海洋保護區 超過 1,700 個，有約 8%之美國水域（0-200 浬）聚焦在保護自然及文化資源，約 41%之美國水域都存有某種形式之 MPAs，其中「完全禁漁區」僅占美國水域之 3%；在 MPAs 中，大約 86%之海洋保護區為多元利用區，「完全禁漁區」在 MPAs 之比例為不到8%478。迄今為止，美國已建立共計十四個海洋保護區，由十三個「國 家海洋庇護區」（National Marine Sanctuary）479和一個「國家海洋紀念區」（Marine National Monument ） ── 「 帕 帕 哈 瑙 莫 庫 瓦 基 亞 國 家 海 洋 紀 念 區 」
（Papahānaumokuākea Marine National Monument）480所構成，海洋庇護區面積最小 不到1 平方英里，最大可達 137,792 平方英里（約略 357 平方公里），「海洋庇護 區系統」（National Marine Sanctuary System）已涵蓋超過 17 萬平方英里之美國海
477 吳祥堅，《佛羅里達珊瑚礁嶼群國家海洋庇護區之經營管理》，行政院及所屬機關出國報告（出 國類別：考察），海洋國家公園管理處，2008 年 9 月 23 日，頁 1。
478 National Marine Protected Areas Center, Analysis of U.S. MPAs, 詳見：http://marineprotecteda reas.noaa.gov/dataanalysis/analysisus/（最後瀏覽日：2015/6/28）
479 包括：⑴Monitor 國家海洋庇護區、⑵Channel 國家海洋庇護區、⑶Gulf of the Farallones 國家海 洋庇護區、⑷Gray’s Reef 國家海洋庇護區、⑸American Samoa 國家海洋庇護區、⑹Cordell Bank 國家海洋庇護區、⑺Flower Garden Banks 國家海洋庇護區、⑻Monterey Bay 國家海洋庇護區、
⑼Stellwagen Bank 國家海洋庇護區、⑽Olympic Coast 國家海洋庇護區、⑾Florida Keys 國家海洋 庇護區、⑿Hawaiian Islands Humpback Whale 國家海洋庇護區以及⒀Thunder Bay 國家海洋庇護 及水下保護區。
480 原名為「夏威夷西北群島國家海洋紀念區」（Northwestern Hawaiian Islands Marine National Monument），2007 年改為今名，位於夏威夷西北群島，其命名係由夏威夷群島神話人物 Papahānaumoku（地球之母）及 Wākea（天空之父）二字組合而來，詳見：Papahānaumoku, Wikipedia, 網址：https://en.wikipedia.org/wiki/Papah%C4%81naumoku（最後瀏覽日：2015/6/26）
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域481，並根據2000 年 5 月 26 日美國柯林頓總統（Bill Clinton）第 13158 號行政命 令（Executive Order 13518），整合既有法令482之各式海洋保護區，已發展一套完 善之「國家海洋保護區系統」（National Marine Protected Area System），包括前 述十四座國家海洋保護區（十三個國家海洋庇護區及一個國家海洋紀念區）、漁 業經營管理區、國家海岸、國家公園、國家紀念物、敏感棲地、野生物避難區及 各種保留區等483在內，據2013 年 8 月的統計資料，「國家海洋保護區系統」已有 437 個成員，占美國水域之 4%，並由於納入幅員廣大且受高度保護之帕帕哈瑙莫 庫瓦基亞國家海洋紀念區，在「國家海洋保護區系統」內之海洋保護區有約 77%
可被認為係「完全禁漁區」484。所謂「海洋庇護區系統」（National Marine Sanctuary System），乃兼容海洋自然保育及水下文化資產保護，亦是我國無論政策及法制 值得效法之實踐經驗。
學者陳荔彤教授整理美國有關海洋保護區及海洋資源保護之法制，約有485： 1906 年《古物法》（Antiquities Act）、1916 年《國家公園署組織法》（National Park System Organic Act）、1972 年《海岸地區管理法》（Coastal Zone Management Act）、
1972 年《海洋哺乳動物保護法》（Marine Mammal Protection Act）、1976 年《永
481 NOAA, Frequently Asked Questions, 詳見：http://sanctuaries.noaa.gov/about/faqs/welcome.html（最 後瀏覽日：2015/6/27）
482 在 13518 號行政命令前言提及之法令有：⑴《國家海洋庇護區法》：National Marine Sanctuaries Act (16 U.S.C. 1431 et seq.), ⑵《國家野生動物庇護系統管理法》：National Wildlife Refuge System Administration Act of 1966 (16 U.S.C. 668dd-ee), ⑶《國家公園署組織法》：National Park Service Organic Act (16 U.S.C. 1 et seq.), ⑷《國家歷史保存法》：National Historic Preservation Act (16 U.S.C. 470 et seq.), ⑸《荒野法》：Wilderness Act (16 U.S.C. 1131 et seq.), ⑹《漁業保育管理法》：
Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act (16 U.S.C. 1801 et seq.), ⑺《海岸地 區管理法》：Coastal Zone Management Act (16 U.S.C. 1451 et seq.), ⑻《瀕臨絕種物種法》：
Endangered Species Act of 1973 (16 U.S.C. 1531 et seq.), ⑼《海洋哺乳動物保護法》：Marine Mammal Protection Act (16 U.S.C. 1362 et seq.), ⑽《潔淨水法》：Clean Water Act of 1977 (33 U.S.C.
1251 et seq.), ⑾《國家環境政策法》：National Environmental Policy Act, as amended (42 U.S.C. 4321 et seq.),⑿《外大陸礁層法》：Outer Continental Shelf Lands Act (42 U.S.C. 1331 et seq.), and other pertinent statutes.
483 吳祥堅，《佛羅里達珊瑚礁嶼群國家海洋庇護區之經營管理》，行政院及所屬機關出國報告（出 國類別：考察），海洋國家公園管理處，2008 年 9 月 23 日，頁 1。
484 National Marine Protected Areas Center, List of National System Sites,詳見：http://marineprote ctedareas.noaa.gov/nationalsystem/nationalsystemlist/（最後瀏覽日：2015/6/28）
485 陳荔彤，《國際海洋法論》，元照出版，2008 年，頁 338-344。
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續漁業法》（the Sustainable Fisheries Act）486及1972 年《國家海洋庇護區法》（National Marine Sanctuaries Act 1972, NMSA）等。而除了《國家海洋庇護區法》外，美國 更採用《古物法》作為海洋保護區之設置依據，光由法案名稱側重在文化遺產層 次，即與我國擬採用《水下文化資產保存法》（草案）作為「水下文化資產保護 區」劃設依據之途徑類似，誠有討論之必要，詳如後述。
2004 年 9 月 20 日，美國國家海洋政策委員會（US Commission on Ocean Policy）
依據2000 年 8 月制定之《海洋法》（Ocean Act）就國家海洋政策提出建議之授權
依據2000 年 8 月制定之《海洋法》（Ocean Act）就國家海洋政策提出建議之授權